政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的功能定位、實(shí)踐困境及優(yōu)化路徑

吳帥帥

(東南大學(xué)法學(xué)院 南京 211189)

0 引 言

基于國(guó)家的政策指引，近年來(lái)我國(guó)各級(jí)地方政府相繼進(jìn)行了一系列政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的制度實(shí)踐。從宏觀上看，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法規(guī)的出臺(tái)確實(shí)有利于規(guī)范政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放行為，倒逼各級(jí)政府依法履行數(shù)據(jù)開(kāi)放職責(zé)，更好的發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值。但是，從微觀上來(lái)看，一方面，不同地域政府之間或者同一地域不同層級(jí)政府之間的數(shù)據(jù)開(kāi)放行為仍處于“各行其是”的狀態(tài)，數(shù)據(jù)開(kāi)放的協(xié)調(diào)性以及開(kāi)放數(shù)據(jù)的集聚性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。另一方面，各級(jí)政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)也并不能最大限度發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的“廣度”與“深度”也有待進(jìn)一步提高。本質(zhì)上來(lái)看，數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮有賴于數(shù)據(jù)處理主體對(duì)海量數(shù)據(jù)的分析處理，而各級(jí)政府只有進(jìn)行充分的數(shù)據(jù)要素供給，才能最大限度發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值。因此，本文以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的功能定位為邏輯起點(diǎn)，全面梳理政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)踐困境，并基于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的功能定位為我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的功能定位

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)雖然具有行為的相似性，但政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)與功能卻不同于政府信息公開(kāi)。政府信息公開(kāi)的目標(biāo)是保障公眾的知情權(quán)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)則是發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，政府信息公開(kāi)的主要功能是：為公眾知情權(quán)保障提供相關(guān)政府信息，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的主要功能則是為政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值發(fā)揮進(jìn)行充分的要素供給。

1.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的核心資源，甚至被譽(yù)為是“21世紀(jì)的石油和鉆石礦”。而為了有效挖掘數(shù)據(jù)的內(nèi)在價(jià)值，我國(guó)各級(jí)政府便相繼開(kāi)展了一系列針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放實(shí)踐，以期實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的自由流動(dòng)和充分利用。從域外視角來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在國(guó)外也早有實(shí)踐，例如：2012年，英國(guó)發(fā)布《數(shù)據(jù)開(kāi)放白皮書》，主張政府應(yīng)當(dāng)秉持積極的態(tài)度，采取標(biāo)準(zhǔn)化的形式對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)放[1]。2013年，美國(guó)發(fā)布《政府信息默認(rèn)開(kāi)放和機(jī)器可讀》的行政命令，旨在使聯(lián)邦數(shù)據(jù)更容易找到和使用[2]。同樣，2019年，歐洲議會(huì)也對(duì)《公共部門信息再利用指令》進(jìn)行了升級(jí)，而《數(shù)據(jù)開(kāi)放指令》便是基于此得以發(fā)布[3]。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放雖然是各級(jí)政府針對(duì)其控制的數(shù)據(jù)進(jìn)行的開(kāi)放行為，但該種行為卻并不具有專屬性，在政府行為的概念清單里還存在著與之類似的行為，即：政府信息公開(kāi)。實(shí)踐中，因?yàn)檎畔⒐_(kāi)與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放具有語(yǔ)義以及行為的相似性，所以各級(jí)地方政府在進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)常常將其與政府信息公開(kāi)進(jìn)行混同[4]。從根本上來(lái)說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放雖然與政府信息公開(kāi)具有行為的相似性，但兩者的目標(biāo)卻存在著本質(zhì)的差異。首先，如果從行為的表層邏輯上來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)具有行為的相似性。本質(zhì)而言，信息與數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)上反映的應(yīng)是同一事物的兩個(gè)方面，兩者只是表現(xiàn)形式不同，即：數(shù)據(jù)是信息的載體，信息是數(shù)據(jù)的表現(xiàn)形式[5]。因此，如果僅從信息與數(shù)據(jù)的關(guān)系上來(lái)看，政府信息公開(kāi)與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)質(zhì)上并無(wú)差異，兩者都是對(duì)政府信息(數(shù)據(jù))進(jìn)行公開(kāi)的行為。其次，如果從行為的深層邏輯上來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與政府信息公開(kāi)的目標(biāo)卻存在著本質(zhì)的差異。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第1條明確規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設(shè)法治政府，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例”?；谠摋l可知，政府信息公開(kāi)的主要目標(biāo)在于“知”，即：各級(jí)政府通過(guò)對(duì)政府信息的公開(kāi)，以增強(qiáng)政府工作透明度，進(jìn)而保障公民的知情權(quán)，并最終實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的依法行政。與之相反，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目的則并非是為了保障公民的知情權(quán)，其主要目標(biāo)則在于“用”，即：各級(jí)政府通過(guò)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放，以充分挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)資源中所蘊(yùn)藏的價(jià)值，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和服務(wù)水平的提高，并最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

1.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的功能

如上所述，政府信息公開(kāi)的目標(biāo)是保障公民的知情權(quán)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)是促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮。因此，政府信息公開(kāi)實(shí)質(zhì)上遵循的是“政府信息公開(kāi)—公民知情權(quán)保障”的民主政治邏輯，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放則遵循的是“政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放—政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值發(fā)揮”的要素供給邏輯。

首先，關(guān)于政府信息公開(kāi)的功能定位。我國(guó)《憲法》第41條已從根本法層面明確了公民享有監(jiān)督權(quán)，具體包括：批評(píng)和建議的權(quán)利以及申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。而為保證公民監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，《政府信息公開(kāi)條例》在“總則”部分第5條便明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則”。同時(shí)，《政府信息公開(kāi)條例》第19條和第27條也分別具體規(guī)定了政府信息“主動(dòng)公開(kāi)”以及“依申請(qǐng)公開(kāi)”的適用情形?；谏鲜鲆?guī)定可知，我國(guó)的政府信息公開(kāi)制度實(shí)質(zhì)上具有雙層結(jié)構(gòu)，即：在公開(kāi)理念上：政府信息公開(kāi)遵循的是“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”；而在公開(kāi)方式上：政府信息公開(kāi)遵循的是“主動(dòng)公開(kāi)與申請(qǐng)公開(kāi)”相結(jié)合的方式。但是，政府信息無(wú)論是采取“主動(dòng)公開(kāi)”還是“依申請(qǐng)公開(kāi)”，其主要目的都是為了加強(qiáng)公眾對(duì)政府的監(jiān)督，保障公民的知情權(quán)。因此，政府信息公開(kāi)的主要功能是為公眾知情權(quán)保障提供相關(guān)政府信息。

其次，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的功能定位。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)是促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮，而數(shù)據(jù)又是與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)并列的新型生產(chǎn)要素。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的主要功能是為政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值發(fā)揮進(jìn)行充分的要素供給。首先，數(shù)據(jù)類型多樣，例如：政府?dāng)?shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)等。政府?dāng)?shù)據(jù)雖然僅是諸多數(shù)據(jù)類型中的一種，但因?yàn)槲覈?guó)80%以上的數(shù)據(jù)資源都是掌握在各級(jí)政府部門手中[6]，所以各級(jí)政府通過(guò)對(duì)其自身數(shù)據(jù)的開(kāi)放，當(dāng)然可在“量”上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的充分供給。其次，政府?dāng)?shù)據(jù)不僅具有“量”的充分性，而且政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放也有利于社會(huì)公眾對(duì)數(shù)據(jù)要素的獲取。從政府的職能上來(lái)看，各級(jí)政府實(shí)質(zhì)上應(yīng)是具有雙重角色，即:管理者與服務(wù)者。實(shí)踐中，各級(jí)政府不僅是社會(huì)的管理者，其同樣是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)者。因此，當(dāng)各級(jí)政府對(duì)相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)主動(dòng)進(jìn)行開(kāi)放時(shí)，因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)天然具有權(quán)威性、準(zhǔn)確性的特點(diǎn)，且政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放又有格式統(tǒng)一，高效便民的要求，所以各級(jí)政府所進(jìn)行的數(shù)據(jù)開(kāi)放行為當(dāng)然也有利于社會(huì)公眾對(duì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的獲取。需要說(shuō)明的是，政府信息公開(kāi)雖然也是對(duì)相關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)信息進(jìn)行公開(kāi)，但是政府信息公開(kāi)與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的行為對(duì)象以及行為方式卻并不相同。因?yàn)檎畔⒐_(kāi)的目的是保障公民的知情權(quán)，所以政府信息公開(kāi)主要是“依申請(qǐng)”公開(kāi)，且其涉及的信息在總量上有限的，主要涉及的是各級(jí)政府是否依法行政的信息[7]。與之不同，因?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目的是挖掘數(shù)據(jù)中所蘊(yùn)含的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主要采取的是“主動(dòng)開(kāi)放”的方式，且政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放所涉及的數(shù)據(jù)主要是各級(jí)政府基于公共管理職能所編制的國(guó)家基礎(chǔ)信息大數(shù)據(jù)或者公共資源大數(shù)據(jù)等[8]。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)踐困境

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放雖然有利于釋放政府?dāng)?shù)據(jù)中所蘊(yùn)含的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但實(shí)踐中，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放卻面臨著諸多困境，具體主要包括以下三分方面：其一，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的廣度與深度不足；其二，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的協(xié)調(diào)性以及同質(zhì)數(shù)據(jù)的集聚性不足；其三，上位法依據(jù)欠缺，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范的體系性不足。

2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的廣度與深度不足

通常來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)的數(shù)量越多，種類越豐富，數(shù)據(jù)的價(jià)值量也就越大。各數(shù)據(jù)處理主體通過(guò)不同目標(biāo)導(dǎo)向的算法模型可實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)趨勢(shì)性、分布性、比例性等信息的精準(zhǔn)獲取[9]。因此，各級(jí)政府應(yīng)最大限度的對(duì)數(shù)據(jù)要素進(jìn)行供給。但實(shí)踐中，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的廣度與深度卻并不理想，例如：根據(jù)復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動(dòng)治理實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告-指標(biāo)體系與城市標(biāo)桿》可知：目前，我國(guó)各地區(qū)數(shù)據(jù)開(kāi)放的“數(shù)據(jù)層”指數(shù)普遍低于設(shè)定的45%，最高地區(qū)的為29.31%，最低地區(qū)則僅僅為3.51%[10]。究其原因，該種現(xiàn)象的產(chǎn)生主要可歸于以下幾個(gè)方面：首先，因?yàn)閿?shù)據(jù)之上不僅蘊(yùn)含著社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其同樣承載著信息主體的個(gè)人信息權(quán)益以及國(guó)家安全利益[11]，而各級(jí)政府通常無(wú)法有效評(píng)估相關(guān)數(shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)所可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，所以當(dāng)面對(duì)可能存在的被問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，各級(jí)政府變得非常謹(jǐn)慎[12]，其更傾向于采取消極態(tài)度以降低數(shù)據(jù)不當(dāng)開(kāi)放可能引發(fā)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。其次，政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍與數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)揮所需的數(shù)據(jù)類型與數(shù)量相關(guān)聯(lián)。因?yàn)楦骷?jí)政府通常具有知識(shí)的有限性且政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)地方各級(jí)政府來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)新型制度實(shí)踐，所以各級(jí)政府對(duì)于何種數(shù)據(jù)需要開(kāi)放或者說(shuō)數(shù)據(jù)開(kāi)放的數(shù)量為多少，并沒(méi)有形成科學(xué)、系統(tǒng)的開(kāi)放方案。最后，一項(xiàng)制度是否可有效實(shí)施取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，只有負(fù)責(zé)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的主管部門得到領(lǐng)導(dǎo)重視時(shí)，其才會(huì)有所行動(dòng)[13]。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)生動(dòng)力不足以及各級(jí)政府的知識(shí)具有有限性等多重困境，各級(jí)政府進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放的廣度以及深度都不可避免的出現(xiàn)“供需”不足的對(duì)應(yīng)性偏差。

2.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的協(xié)調(diào)性以及開(kāi)放數(shù)據(jù)的集聚性不足

系統(tǒng)觀念是馬克思主義認(rèn)識(shí)論和方法論的重要范疇，其追求整體最優(yōu)， 而不是局部最優(yōu)[14]。從系統(tǒng)論的視角來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放并非是一項(xiàng)孤立的制度實(shí)踐，其需要作為整個(gè)系統(tǒng)子元素的各級(jí)政府協(xié)同參與以實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)之社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的充分發(fā)揮。目前，我國(guó)各級(jí)政府雖然都在積極推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，但無(wú)論是數(shù)據(jù)開(kāi)放的協(xié)調(diào)性還是開(kāi)放數(shù)據(jù)的集聚性都有待提高。首先，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的協(xié)調(diào)性存在嚴(yán)重不足。從目的論視角來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目的是為了發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)所蘊(yùn)含的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而非僅僅是數(shù)據(jù)開(kāi)放行為本身。因此，各級(jí)政府需相互協(xié)作，對(duì)不同類型的數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素進(jìn)行協(xié)作供給。但實(shí)踐中，我國(guó)各級(jí)政府卻往往是孤立的關(guān)注其自身進(jìn)行的數(shù)據(jù)開(kāi)放行為，忽略了數(shù)據(jù)開(kāi)放整體的協(xié)調(diào)性。例如：某一數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮需要結(jié)合多種關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，但是不同類型的數(shù)據(jù)通常是掌握在不同層級(jí)政府或者同一層級(jí)的不同行政部門手中，即使某一行政部門已經(jīng)公開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)，但是與之相關(guān)聯(lián)的其他數(shù)據(jù)卻并不一定得到公開(kāi)。

其次，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的集聚性也存在嚴(yán)重不足。從數(shù)據(jù)價(jià)值的生成機(jī)制上來(lái)看，數(shù)據(jù)價(jià)值的生成不僅與數(shù)量、種類有關(guān)，其也與數(shù)據(jù)的集聚性有關(guān)。如果數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出分散狀態(tài)，則數(shù)據(jù)處理主體就必須對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整合，此將大大增加數(shù)據(jù)處理主體的處理成本。目前，我國(guó)的行政體制是，在縱向上：各級(jí)政府遵循的是自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制；在橫向上，各級(jí)政府在其職權(quán)范圍內(nèi)則可以自主行政[15]。因此，各級(jí)政府基于其職權(quán)進(jìn)行的數(shù)據(jù)開(kāi)放在不同層級(jí)的政府部門間必然會(huì)呈現(xiàn)出一定的分散性特點(diǎn)。但如果從數(shù)據(jù)利用的角度來(lái)看，基于科層制的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放模式實(shí)質(zhì)上并不利于政府?dāng)?shù)據(jù)的高效使用。這是因?yàn)椋當(dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中，不同層級(jí)的同種性質(zhì)的政府職能部門間控制的數(shù)據(jù)雖然在量上存在著差異，但是從數(shù)據(jù)的類型上來(lái)看，這些數(shù)據(jù)卻具有同質(zhì)性。當(dāng)各級(jí)政府對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)放時(shí)，其通常是由各級(jí)政府單獨(dú)進(jìn)行，此時(shí)同質(zhì)數(shù)據(jù)的集聚性將出現(xiàn)顯著不足。顯然，數(shù)據(jù)的集聚性欠缺不僅不利于數(shù)據(jù)的獲取，也不利于數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮。

2.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范的體系性不足

法治的本質(zhì)是規(guī)則之治，只有通過(guò)設(shè)定科學(xué)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范，各級(jí)政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放才能規(guī)范進(jìn)行[16]。近年來(lái)，我國(guó)各地相繼出臺(tái)了一系列數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范，例如：2020年9月，溫州市出臺(tái)《溫州市公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放管理暫行辦法》；2021年12月，衡陽(yáng)市出臺(tái)《衡陽(yáng)市政務(wù)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放管理辦法》；2022年2月，浙江省也出臺(tái)了《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》等。從應(yīng)然層面上看，各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范的出臺(tái)確實(shí)有利于落實(shí)主體責(zé)任，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐的積極進(jìn)行。但是，如果從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范的效力等級(jí)上看，我國(guó)既有的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范都是由各級(jí)地方政府制定，缺乏高效力等級(jí)的上位法統(tǒng)攝[17]。不僅造成各級(jí)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范的差異性，同時(shí)也會(huì)對(duì)法秩序的統(tǒng)一性造成損害。例如，有學(xué)者便指出，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，目前中國(guó)一些已經(jīng)推行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的地方，在數(shù)據(jù)開(kāi)放的種類與范圍、開(kāi)放原則與標(biāo)準(zhǔn)、開(kāi)放程序、開(kāi)放責(zé)任等事項(xiàng)方面，存在很多差異[18]。同時(shí)，基于對(duì)現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范的整體分析可知，我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)的數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范存在著大量的立法重復(fù)、立法“抄襲”等現(xiàn)象，導(dǎo)致了立法資源的重復(fù)浪費(fèi)。例如：各級(jí)地方政府出臺(tái)的數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范基本都是以“數(shù)據(jù)平臺(tái)”“數(shù)據(jù)收集”“數(shù)據(jù)共享”“數(shù)據(jù)開(kāi)放與利用”“數(shù)據(jù)安全”以及“法律責(zé)任”為主要內(nèi)容。毋庸置疑的是，各級(jí)地方政府當(dāng)然可通過(guò)地方性法規(guī)或者規(guī)范性文件規(guī)范政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放行為。但是，如果從立法成本上來(lái)看，因?yàn)楦骷?jí)政府出臺(tái)的數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范具有內(nèi)容的相似性，若由各級(jí)政府分散立法將無(wú)疑會(huì)出現(xiàn)重復(fù)立法，增加不必要的立法成本。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的優(yōu)化路徑

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的目標(biāo)是為數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮提供生產(chǎn)要素。基于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐的多重困境，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的優(yōu)化路徑應(yīng)包括以下三個(gè)方面：第一，中央應(yīng)制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例，各級(jí)地方政府可根據(jù)實(shí)際情況，制定細(xì)化、補(bǔ)充中央立法的地方規(guī)定；第二，各級(jí)政府應(yīng)以公眾賦能為目標(biāo)，確保數(shù)據(jù)要素供給的全面性、準(zhǔn)確性、基礎(chǔ)性以及標(biāo)準(zhǔn)性；第三，我國(guó)可借鑒歐州的“公共數(shù)據(jù)空間”戰(zhàn)略，分類建立統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，以增強(qiáng)同質(zhì)數(shù)據(jù)的集聚性以及獲取的便捷性。

3.1 制定統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例

目前，已有的相關(guān)政策性文件都已明確政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)開(kāi)放，且各級(jí)地方政府都在積極探索政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。因此，在頂層設(shè)計(jì)上，我國(guó)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例。首先，從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例的制定時(shí)機(jī)上來(lái)看，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在實(shí)踐中已積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，且各級(jí)地方政府出臺(tái)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范也可為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例的制定提供豐富的實(shí)踐樣本。其次，從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例的內(nèi)容設(shè)計(jì)上來(lái)看，如前所述，因?yàn)楦骷?jí)政府出臺(tái)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范具有內(nèi)容的相似性，所以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例的制定在整體上可采取“提取公因式”的方式，即：從各級(jí)地方政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范中提取出相同或類似的規(guī)范條文，抽象出成熟的結(jié)構(gòu)體例，并吸取相關(guān)先進(jìn)的條文設(shè)計(jì)，摒棄實(shí)踐效果差或者條文空置的相關(guān)規(guī)定。最后，從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例的制定方式上來(lái)看，國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化語(yǔ)境下，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例的制定應(yīng)堅(jiān)持理論與實(shí)踐的統(tǒng)一。目前，學(xué)界已經(jīng)為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例的制定沉淀了豐富的學(xué)術(shù)成果。而為了增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例制定的科學(xué)性，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例不僅要吸收已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還要充分吸收學(xué)界豐富的理論成果，從整體上提高政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例的科學(xué)性。需要說(shuō)明的是，中央制定統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例并不是剝奪地方政府對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的立法權(quán)限，地方政府仍可以在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例的規(guī)范框架下，結(jié)合自身的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化或者補(bǔ)從性立法。這是因?yàn)?，從根本上?lái)說(shuō)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例應(yīng)屬于行政法規(guī)，而各級(jí)地方政府出臺(tái)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范的效力等級(jí)顯然低于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例可以為各級(jí)政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范提供上位法指引，進(jìn)而最大限度的實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放行為的統(tǒng)一。

3.2 各級(jí)政府應(yīng)確保數(shù)據(jù)要素的充分供給

政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮需要政府?dāng)?shù)據(jù)要素的充分供給，這不僅是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放功能定位的體現(xiàn)，同樣也是服務(wù)型政府理念的應(yīng)有之義。這就要求各級(jí)政府應(yīng)確保確保數(shù)據(jù)要素供給的全面性、準(zhǔn)確性、基礎(chǔ)性以及標(biāo)準(zhǔn)性。

首先，各級(jí)政府應(yīng)確保數(shù)據(jù)要素供給的全面性。數(shù)據(jù)供給的全面性應(yīng)包括以下兩方面的要求：一方面，各級(jí)政府應(yīng)就某一類型的數(shù)據(jù)進(jìn)行最大限度的完整提供。通常來(lái)說(shuō)，某一類型的數(shù)據(jù)越完整，則基于該類數(shù)據(jù)得出的信息越準(zhǔn)確。如果某一類型的數(shù)據(jù)欠缺不全，即使政府已經(jīng)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了開(kāi)放，但數(shù)據(jù)處理主體基于該類數(shù)據(jù)得出的信息也會(huì)缺乏科學(xué)性。另一方面，各級(jí)政府應(yīng)最大限度的對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行主動(dòng)開(kāi)放。當(dāng)然，如果相關(guān)數(shù)據(jù)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、國(guó)家安全或者根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定不得開(kāi)放的應(yīng)除外。除此之外，各級(jí)政府應(yīng)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)及時(shí)、全面的開(kāi)放。

其次，各級(jí)政府應(yīng)確保數(shù)據(jù)要素供給的準(zhǔn)確性。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放并非是僅僅將相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行公開(kāi)，各級(jí)政府還應(yīng)確保供給數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。數(shù)據(jù)要素供給的準(zhǔn)確性也具有兩方面的要求：一方面，各級(jí)政府應(yīng)確保數(shù)據(jù)本身的客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確。政府行使的是公權(quán)力，具有天然的權(quán)威性。如果政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)存在錯(cuò)誤，而數(shù)據(jù)處理主體又對(duì)政府存在著高度的信賴，則開(kāi)放數(shù)據(jù)存在的錯(cuò)誤可能對(duì)數(shù)據(jù)處理主體造成更為嚴(yán)重的損失。因此，各級(jí)政府應(yīng)對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)負(fù)有嚴(yán)格的審查、核實(shí)義務(wù)，確保數(shù)據(jù)要素的準(zhǔn)確供給。另一方面，各級(jí)政府應(yīng)確保數(shù)據(jù)的及時(shí)性。實(shí)踐中，各級(jí)政府的數(shù)據(jù)量并非是一成不變的，其是不斷豐富發(fā)展的。政府相關(guān)數(shù)據(jù)的變化深刻的反映著數(shù)據(jù)所涉領(lǐng)域的變化，如果開(kāi)放數(shù)據(jù)不能及時(shí)更新，則數(shù)據(jù)的價(jià)值將大打折扣，甚至?xí)霈F(xiàn)無(wú)效供給。因此，各級(jí)政府應(yīng)及時(shí)更新相關(guān)數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的準(zhǔn)確供給。

再者，各級(jí)政府應(yīng)確保數(shù)據(jù)要素供給的基礎(chǔ)性。數(shù)據(jù)具有客觀性，但是數(shù)據(jù)中所蘊(yùn)含的信息卻具有主觀性，不同數(shù)據(jù)處理主體往往可從相同的數(shù)據(jù)中提取出不同的信息。通常來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)包括兩種，即：原始的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及衍生數(shù)據(jù)。所謂原始基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是指未經(jīng)二次處理的數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)因?yàn)槲唇?jīng)各級(jí)政府處理，所以具有客觀性；而衍生數(shù)據(jù)則是指經(jīng)過(guò)各級(jí)政府二次處理所得的數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)因?yàn)槭墙?jīng)過(guò)各級(jí)政府二次處理所得，所以具有主觀性[19]。數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮依賴于各數(shù)據(jù)處理主體利用不同的數(shù)據(jù)處理算法對(duì)海量的原始基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析處理。如果政府公開(kāi)的數(shù)據(jù)是衍生數(shù)據(jù)，則該類數(shù)據(jù)本身就蘊(yùn)含著各級(jí)政府的主觀性，其價(jià)值量將大大降低。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的數(shù)據(jù)應(yīng)是以原始的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為主，此將更利于數(shù)據(jù)處理主體根據(jù)自身切實(shí)需要挖掘出相應(yīng)的價(jià)值信息。

最后，各級(jí)政府應(yīng)確保數(shù)據(jù)要素供給的標(biāo)準(zhǔn)性。數(shù)據(jù)的存在形式多樣，不同數(shù)據(jù)儲(chǔ)存主體所使用的格式可能并不相同。與之相對(duì)應(yīng)，各級(jí)政府所開(kāi)放數(shù)據(jù)的格式可能也存在著差異。從該種差異的類型上看，各級(jí)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)格式的差異性可分為兩種：一種是同一數(shù)據(jù)開(kāi)放主體先后進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)所使用的格式存在不同，另一種是不同數(shù)據(jù)開(kāi)放主體進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)所使用的格式存在不同。數(shù)據(jù)利用中，數(shù)據(jù)處理主體所需的數(shù)據(jù)不僅存在時(shí)間跨度的可能，其同樣也存在層級(jí)或者地域跨度的可能。如果同一部門先后開(kāi)放的數(shù)據(jù)或者不同地域、不同層級(jí)政府所開(kāi)放的數(shù)據(jù)格式存在差異，則無(wú)疑會(huì)增加數(shù)據(jù)處理主體搜集、處理數(shù)據(jù)的難度，此將不利于數(shù)據(jù)的高效使用。因此，各級(jí)政府應(yīng)采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)放，此不僅可顯著提高數(shù)據(jù)利用效率，同時(shí)也有利于對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理。

3.3 分類建立統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)

政府?dāng)?shù)據(jù)利用中，一個(gè)始終繞不開(kāi)的問(wèn)題是:海量政府?dāng)?shù)據(jù)雖然已經(jīng)被開(kāi)放，但已開(kāi)放的數(shù)據(jù)在整體上仍是處于分散狀態(tài)，數(shù)據(jù)處理主體并不能全面、高效的對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、利用。服務(wù)型政府理念的核心在于“公民本位”“社會(huì)本位”，即：各級(jí)政府不僅是管理者，更是人民的服務(wù)者[20]。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放并非僅是簡(jiǎn)單的將數(shù)據(jù)進(jìn)行公開(kāi)，其還應(yīng)最大限度的增加開(kāi)放數(shù)據(jù)的集聚性以方便數(shù)據(jù)處理主體對(duì)數(shù)據(jù)的使用。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，增強(qiáng)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的集聚性也并不非是某一政府部門的單獨(dú)作業(yè)，其需要對(duì)所有開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行整體統(tǒng)籌。從域外強(qiáng)化數(shù)據(jù)集聚性的相關(guān)實(shí)踐來(lái)看，早在2020年，歐盟委員會(huì)發(fā)布的《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》便宣布，為加快歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用數(shù)據(jù)價(jià)值造福歐洲社會(huì)，委員會(huì)將投資設(shè)立歐洲公共數(shù)據(jù)空間[21]。隨后，2022年2月發(fā)布的《關(guān)于歐洲數(shù)據(jù)公共空間的工作文件》在第6章中就《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》所涉及的歐洲數(shù)據(jù)公共空間進(jìn)行了詳細(xì)介紹[22]。從根本上來(lái)看，歐洲數(shù)據(jù)公共空間的本質(zhì)就是將同一類型的數(shù)據(jù)予以集中以增強(qiáng)“同質(zhì)”數(shù)據(jù)的集聚性、獲取的便捷性。具體到我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐而言，一方面，我國(guó)可借鑒歐洲的“公共數(shù)據(jù)空間”戰(zhàn)略，根據(jù)數(shù)據(jù)的類型不同分別建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，例如：全國(guó)氣象數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)、全國(guó)工業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)、全國(guó)金融數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)等。同時(shí)，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)可內(nèi)置不同的地域模塊，各級(jí)地方政府應(yīng)及時(shí)將開(kāi)放數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)性的匯入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，而統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)可對(duì)某一領(lǐng)域的數(shù)據(jù)進(jìn)行初步匯總，以增強(qiáng)數(shù)據(jù)獲取的便捷性。另一方面，為了保證各級(jí)政府及時(shí)有效的進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放，各級(jí)政府應(yīng)設(shè)立具有專業(yè)知識(shí)的政府首席數(shù)據(jù)官，專職負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的相關(guān)工作。從政府首席數(shù)據(jù)官的配置優(yōu)勢(shì)上來(lái)看，政府首席數(shù)據(jù)官不僅有利于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開(kāi)放工作的順利進(jìn)行，其也可憑借專業(yè)知識(shí)有效降低政府?dāng)?shù)據(jù)不當(dāng)開(kāi)放可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

4 結(jié) 語(yǔ)

目前，數(shù)據(jù)已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的重要生產(chǎn)要素，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放也已然是大勢(shì)所趨。從政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)涵上來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放不同于政府信息公開(kāi)，政府信息公開(kāi)的功能是為公眾知情權(quán)保障提供相關(guān)政府信息；而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放則是為政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值發(fā)揮進(jìn)行充分的要素供給。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)是基于“要素供給”的服務(wù)型政府理念進(jìn)行制度優(yōu)化。從實(shí)踐困境上看，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放面臨著諸多困境，具體主要包括以下三個(gè)方面：一是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的廣度與深度不足，二是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的協(xié)調(diào)性以及同質(zhì)數(shù)據(jù)的集聚性不足，三是上位法依據(jù)欠缺，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放規(guī)范的體系性不足。面對(duì)上述困境，我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放制度迫需優(yōu)化，第一，中央應(yīng)制定政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放條例，各級(jí)地方政府可根據(jù)實(shí)際情況，制定細(xì)化、補(bǔ)充中央立法的地方規(guī)定；第二，各級(jí)政府應(yīng)以公眾賦能為目標(biāo)，確保數(shù)據(jù)要素供給的全面性、準(zhǔn)確性、基礎(chǔ)性以及標(biāo)準(zhǔn)性；第三，我國(guó)可借鑒歐洲的“公共數(shù)據(jù)空間”戰(zhàn)略，分類建立統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，以增強(qiáng)同質(zhì)數(shù)據(jù)的集聚性以及獲取的便捷性。