地方政府土地財(cái)政與土地金融發(fā)展演變歷程

魏夢(mèng)圓　張學(xué)瑞　張瑞崢　夏鑫陽(yáng)

以土地財(cái)政和土地金融為動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式雖飽受爭(zhēng)議與批評(píng)，但其推廣與發(fā)展有其歷史必然性。在中國(guó)分稅制改革后，各地地方政府以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與財(cái)政稅收優(yōu)惠來(lái)解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金短缺，如何快速積累建設(shè)的原始資本成為當(dāng)時(shí)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心問(wèn)題。借鑒上個(gè)世紀(jì)香港的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于該問(wèn)題的探索與解決過(guò)程中逐步演化出了土地財(cái)政與土地金融。土地財(cái)政與土地金融幫助作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)以和平、令人意想不到的速度完成原始資本積累，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化、工業(yè)化形成了正向循環(huán)。但以土地財(cái)政的方式進(jìn)行積累有其根本性的問(wèn)題，個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家都承受著不同程度的代價(jià)，如何找到新的、合適的金融引擎成了當(dāng)下中國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重中之重。

一、前言

十九大報(bào)告提出，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。2020—2022年國(guó)企改革三年行動(dòng)計(jì)劃是以國(guó)有企業(yè)投資替代土地財(cái)政與土地金融進(jìn)行發(fā)展的重要探索?；谒饺恕⑼赓Y資本的特性以及諸多失敗國(guó)家案例可以看出，世界各國(guó)現(xiàn)代大規(guī)模工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，政府主導(dǎo)的大規(guī)模投資是不可或缺的，世界上各個(gè)國(guó)家在工業(yè)化道路上進(jìn)行資本原始積累的方式各具特色，既包含早期西方國(guó)家的對(duì)外擴(kuò)張、殖民掠奪，也有社會(huì)主義國(guó)家利用“工農(nóng)業(yè)剪刀”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)積累。雖然改革開(kāi)放初期實(shí)現(xiàn)了初步工業(yè)化，但是“底子薄”的國(guó)情仍然存在，于是土地成為了中國(guó)大規(guī)模建設(shè)的融資工具，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融引擎。如今中國(guó)實(shí)現(xiàn)的大規(guī)模工業(yè)化、城市化以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就雖然依賴(lài)于1994年分稅制改革后不斷演化的土地財(cái)政、土地金融，但是該發(fā)展模式無(wú)法持續(xù)，國(guó)家各個(gè)層面承受的代價(jià)不斷上升。

二、土地財(cái)政與中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展

（一）國(guó)家工業(yè)化發(fā)展與原始積累

中國(guó)選擇的工業(yè)化道路不同于西方國(guó)家的開(kāi)始于紡織業(yè)的“先輕后重”模式，而是采用了“先重后輕” 具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的發(fā)展方式，但是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)對(duì)于當(dāng)時(shí)的中國(guó)極為困難。由于重工業(yè)具有回報(bào)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢以及前期需要大量資金投入等特點(diǎn)，并且中國(guó)在建國(guó)的工業(yè)化初期，存在“底子薄”“一窮二白”、建設(shè)資金嚴(yán)重不足等問(wèn)題，于是采取了與諸多社會(huì)主義國(guó)家相同的發(fā)展策略，將工農(nóng)業(yè)剪刀差以及蘇聯(lián)各方面的援助作為國(guó)家各項(xiàng)啟動(dòng)資金的主要來(lái)源，工農(nóng)業(yè)剪刀差將農(nóng)業(yè)部門(mén)的積累轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門(mén)。工農(nóng)業(yè)節(jié)約下來(lái)的積累為初期的工業(yè)化提供一部分原始資金，為奠定新中國(guó)的工業(yè)初步基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。在實(shí)現(xiàn)了初步的工業(yè)化之后，上升至更高一階段的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的工業(yè)化與城市化所需資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于初期建設(shè)時(shí)期。農(nóng)業(yè)部門(mén)可以轉(zhuǎn)移的積累本身就相對(duì)微薄，對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)之后的進(jìn)一步發(fā)展幾乎無(wú)力支撐。在改革開(kāi)放初期，中央在財(cái)政方面極其緊張，因而對(duì)于地方的發(fā)展扶持主要側(cè)重于政策方面。當(dāng)時(shí)中國(guó)并不能依靠初步成長(zhǎng)的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)大量的資本積累。因?yàn)槭紫裙I(yè)區(qū)本身就有較多稅收優(yōu)惠，政府無(wú)法獲得可觀的財(cái)政收入，其次僅靠加工“掙辛苦錢(qián)”的微薄收入與中國(guó)工業(yè)化初期運(yùn)用工農(nóng)業(yè)剪刀差“省吃?xún)€用”的方式別無(wú)二致，無(wú)法長(zhǎng)久支撐，并且改革開(kāi)放初期的中國(guó)在高新技術(shù)與高附加值工業(yè)產(chǎn)品方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方國(guó)家，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)與大規(guī)模建設(shè)所花費(fèi)的費(fèi)用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法依靠出口原材料與賺取的加工費(fèi)用彌補(bǔ)的。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)原始資本積累的探索

在分稅制改革前，土地出讓收入并不是地方政府主要的預(yù)算外收入來(lái)源，而且中央政府也要分走一部分。因此，地方政府對(duì)做大土地出讓收入方面缺乏動(dòng)力。分稅制改革緩解了中央財(cái)政緊張的急迫問(wèn)題，對(duì)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)，但地方政府在這個(gè)過(guò)程中卻形成了巨大財(cái)政收支缺口。同時(shí)，“財(cái)權(quán)層層上升，事權(quán)層層下壓”，越往基層，財(cái)政壓力越大。其他稅制改革進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政壓力，加之地方政府在招商引資中的稅收、財(cái)政方面存在激烈競(jìng)爭(zhēng)，因此地方政府越來(lái)越依賴(lài)非稅收收入。改革后土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)交付給了地方政府。初始，這部分收益并不可觀，在“98房改”實(shí)行住房分配貨幣化與確定了政府對(duì)土地建設(shè)壟斷地位的《土地管理法》實(shí)施后，土地的價(jià)值在之后一路飛速增長(zhǎng)。土地財(cái)政收入屬于預(yù)算外收入，支出的決策空間相對(duì)預(yù)算收入大，預(yù)算外的收入如何支配不受中央政府的掌控，因而受地方政府青睞。也有研究證實(shí)了土地財(cái)政是地方政府將本地GDP最大化的一種手段，在GDP錦標(biāo)賽的催動(dòng)下，地方政府也傾向于獲得可觀、易于支配的收入、進(jìn)而加大本地公共投資與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？傊?，在地方財(cái)政壓力與投資沖動(dòng)的兩方面作用下，土地財(cái)政逐步成為各地大規(guī)模發(fā)展所依賴(lài)的重要資金來(lái)源。從發(fā)展歷史上來(lái)看，中國(guó)曾大量引進(jìn)西方先進(jìn)技術(shù)，但與先進(jìn)技術(shù)相關(guān)的大規(guī)模建設(shè)又遇到了嚴(yán)重的資金緊張問(wèn)題。部分發(fā)展起來(lái)的國(guó)家過(guò)去依靠諸如戰(zhàn)爭(zhēng)、舉債的方式實(shí)現(xiàn)了本國(guó)的原始資本積累。對(duì)于中國(guó)而言，以上方式均無(wú)法考慮。中國(guó)政府一直奉行的是獨(dú)立自主的和平外交政策，無(wú)論通過(guò)何種形式的戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)的積累，幾乎均不在考慮范圍之列。同時(shí)，中國(guó)基于其國(guó)家體量與在世界舞臺(tái)上的地位，冒著受制于美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模舉美元債亦不可行。香港地狹人稠，但上個(gè)世紀(jì)的香港政府出讓土地使用權(quán)收入可觀，竟一度高達(dá)35.4%。其土地批租制度似乎是一種和平又快速的資本積累方式，較為符合中國(guó)國(guó)情，大陸方面由此以深圳為試點(diǎn)進(jìn)行改革，逐步探索。20世紀(jì)90年代《出讓國(guó)有土地使用權(quán)審批管理暫行規(guī)定》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》相繼出臺(tái)，規(guī)定了土地使用權(quán)出讓、出租、抵押等各項(xiàng)細(xì)節(jié)問(wèn)題。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，逐步過(guò)渡到住房供給商品化，房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入了市場(chǎng)化階段。

三、土地財(cái)政、土地金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（一）土地財(cái)政帶動(dòng)下的經(jīng)濟(jì)正向循環(huán)

地方政府出讓土地使用權(quán)，根據(jù)對(duì)象不同有所區(qū)別，依靠這種設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)可觀的土地出讓收入與正向經(jīng)濟(jì)循環(huán)。簡(jiǎn)單來(lái)看，地方政府出讓土地分為商業(yè)用地和工業(yè)用地。工業(yè)用地用于吸引大量實(shí)體企業(yè)入駐，政府出售價(jià)格相對(duì)較低，同時(shí)負(fù)責(zé)為工業(yè)用地提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實(shí)現(xiàn)為城市招商引資，帶動(dòng)就業(yè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加城市競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而吸引人口，拉高房?jī)r(jià)；商業(yè)用地出售住宅或者用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，價(jià)格高，為城市進(jìn)一步發(fā)展“融資”。隨著大量外地人口來(lái)本地入駐，對(duì)房產(chǎn)的需求量不斷提高，抬高房?jī)r(jià)與地價(jià)，從而地方財(cái)政相對(duì)變得寬裕起來(lái)。財(cái)政充裕的地方政府進(jìn)一步給予企業(yè)稅收、財(cái)政優(yōu)惠政策，興建大量基礎(chǔ)設(shè)施，吸引更多企業(yè)入駐，由此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向循環(huán)。在以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為重要權(quán)重的地方官員考核升遷標(biāo)準(zhǔn)下，對(duì)該經(jīng)濟(jì)正向循環(huán)進(jìn)一步促進(jìn)，主要體現(xiàn)在地方政府在吸引企業(yè)入駐的“軍備競(jìng)賽”上，地方政府之間競(jìng)相加大土地征用與供給規(guī)模，以很低價(jià)格出讓土地。

（二）向土地金融的過(guò)渡

然而，僅僅依靠地方政府出讓土地使用權(quán)獲得的收入顯然是無(wú)法支持中國(guó)過(guò)去幾十年令人嘆為觀止的大規(guī)模、高速發(fā)展。該部分收入與各類(lèi)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的投資量相形見(jiàn)絀，因此土地財(cái)政僅僅是表象，其逐步演化為土地金融。實(shí)則這個(gè)過(guò)程也符合土地的特性，地方政府為建設(shè)而舉債過(guò)程中通過(guò)抵押土地使用權(quán)解決信用問(wèn)題。鑄幣權(quán)和土地所有權(quán)均歸屬?lài)?guó)家，因而，該過(guò)程相當(dāng)于以土地為信用基礎(chǔ)發(fā)行貨幣。由此，土地成為了融資工具。實(shí)現(xiàn)了利用土地以后的變現(xiàn)能力，支付當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)需求的大量資金。在這個(gè)發(fā)展模式下，城市如同公司，房產(chǎn)與土地使用權(quán)如同股票。普通民眾通過(guò)購(gòu)置房產(chǎn)實(shí)現(xiàn)入該城市的“股”，城市將發(fā)行“股票”融來(lái)的大量資金投資開(kāi)發(fā)土地、增加城市競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)而進(jìn)一步抬高房產(chǎn)價(jià)格。這類(lèi)敘述不無(wú)道理，中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)去發(fā)展的幾十年，房?jī)r(jià)對(duì)GDP有明顯影響，房?jī)r(jià)及宏觀經(jīng)濟(jì)存在穩(wěn)健性，均保持著穩(wěn)定上升的趨勢(shì)。

四、土地財(cái)政與土地金融的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

地方GDP與就業(yè)水平對(duì)土地財(cái)政、土地金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成的循環(huán)依賴(lài)程度十分高，上述模式正向循環(huán)的動(dòng)力即為房?jī)r(jià)的不斷上漲。然而，房?jī)r(jià)如若下跌，普通民眾對(duì)城市的發(fā)展前景便無(wú)法看好，新房產(chǎn)難以售出，信心下降而不愿“入股”，房地產(chǎn)商不愿“承銷(xiāo)”，政府的招商引資與進(jìn)一步建設(shè)的資金可能面臨短缺，進(jìn)而投資縮水，該段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)不樂(lè)觀，導(dǎo)致進(jìn)一步惡性循環(huán)。為避免房?jī)r(jià)下跌可能帶來(lái)的惡劣影響，政府的舉措同一般公司方法類(lèi)似，舉債大量購(gòu)買(mǎi)自己的“股票”，讓“股票”繼續(xù)上漲，暫時(shí)恢復(fù)市場(chǎng)的信心，先盤(pán)活以往這套模式的正向循環(huán)。但是該套循環(huán)模式的根源性問(wèn)題在于房?jī)r(jià)不能下跌，地方政府難以承擔(dān)下跌的后果，只能運(yùn)用各種手段維持其增長(zhǎng)，因而這套系統(tǒng)是不可持續(xù)的。其實(shí)原本的土地財(cái)政制度本可以在設(shè)計(jì)上留有一些“儲(chǔ)蓄”，保持政府對(duì)這套系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力，以應(yīng)對(duì)不可避免的房?jī)r(jià)下跌階段。但是在過(guò)去經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的考核、升遷體制以及地方發(fā)展壓力之下，地方政府之間招商引資的“軍備”競(jìng)賽十分激烈。在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的“儲(chǔ)蓄”選項(xiàng)與“早花錢(qián)”大力推動(dòng)投資建設(shè)選項(xiàng)，地方更傾向于選擇后者。

在中國(guó)發(fā)展歷程上，土地財(cái)政在初期提供了大量原始資金助力各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但到了一定程度后就會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)其他行業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重的擠出效應(yīng)。這個(gè)擠出效應(yīng)作用機(jī)制雖不同于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政府投資通過(guò)利率影響私人投資與消費(fèi)的擠出效應(yīng)，但是在結(jié)果上卻相近，都會(huì)使得私人投資、消費(fèi)受到抑制。房地產(chǎn)對(duì)于其他行業(yè)的擠出效應(yīng)本質(zhì)是基于其利潤(rùn)高、風(fēng)險(xiǎn)低等特性，民眾在眾多投資選擇中傾向于對(duì)其進(jìn)行投資。房地產(chǎn)現(xiàn)階段發(fā)展水平占據(jù)了大量的資金資源、社會(huì)資源。社會(huì)總資金水平有限，那么其他行業(yè)的資金相對(duì)不足，進(jìn)而增長(zhǎng)放緩或者停滯。以制造業(yè)為例，房地產(chǎn)對(duì)于制造業(yè)的擠出效應(yīng)主要通過(guò)資金渠道產(chǎn)生影響，資金要素的擠出影響明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與擠出效應(yīng)呈現(xiàn)正相關(guān)。房地產(chǎn)外的其他行業(yè)因擠出效應(yīng)，發(fā)展相對(duì)受限，進(jìn)而影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速。而土地財(cái)政下的房?jī)r(jià)、地價(jià)又不斷增長(zhǎng)，兩方面相互作用勢(shì)必不斷加大居民壓力。而對(duì)農(nóng)業(yè)而言，政府嚴(yán)重依賴(lài)土地財(cái)政，可能會(huì)使得城市無(wú)序向農(nóng)業(yè)用地蔓延。土地財(cái)政、土地金融在中國(guó)發(fā)展前期的房?jī)r(jià)不高、發(fā)展空間大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁，居民收入增加快的整體情形下，無(wú)疑是十分強(qiáng)勁的金融引擎，但當(dāng)房?jī)r(jià)增速超過(guò)了實(shí)際國(guó)民收入的增長(zhǎng)，無(wú)論是政府還是民眾的負(fù)擔(dān)都將不斷加重，由此抑制私人投資與消費(fèi)。住房貸款是家庭債務(wù)的一個(gè)主要組成部分，房?jī)r(jià)的快速增長(zhǎng)和住房銷(xiāo)售的增長(zhǎng)對(duì)居民部門(mén)的杠桿率上升有著顯著的正向影響。并且，居民部門(mén)杠桿由于其增速快、水平高的特點(diǎn)，已成為總杠桿攀升的主要驅(qū)動(dòng)力。中國(guó)居民部門(mén)的杠桿率在過(guò)去快速上漲，從2008年的17.9%一路漲到2021年的62.2%，壓力巨大與快速增長(zhǎng)顯而易見(jiàn)。在買(mǎi)房的部分低收入群體中，家庭貸款年利息是年收入的兩倍，他們或無(wú)力支付進(jìn)而“斷供”，或依靠家里其他人來(lái)分擔(dān)，將還貸壓力擴(kuò)散。

五、結(jié)論：土地財(cái)政與土地金融發(fā)展模式的弊端不斷顯現(xiàn)并且不可持續(xù)

中國(guó)依靠土地財(cái)政和土地金融以和平的方式完成了大量可觀的資本原始積累，毫無(wú)疑問(wèn)是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的奇跡。但是其代價(jià)也來(lái)源于這套模式，當(dāng)土地和房產(chǎn)成為地方的一個(gè)重要的融資手段時(shí)，土地財(cái)政、土地金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所構(gòu)成的正向經(jīng)濟(jì)循環(huán)要求房?jī)r(jià)必然是不斷上漲的。并且，源源不斷地通過(guò)房地產(chǎn)這個(gè)窗口為這種循環(huán)發(fā)展模式注入資金的始終是廣大的民眾。中國(guó)追求逐步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐步放緩，而房?jī)r(jià)仍然高速增長(zhǎng)。二者如此的變化勢(shì)必導(dǎo)致民眾的負(fù)擔(dān)加重，尤其是對(duì)于當(dāng)下涌入大城市的青年群體。

房?jī)r(jià)上升到一定程度，必然會(huì)對(duì)社會(huì)各個(gè)方面產(chǎn)生重大影響。民眾層面：房?jī)r(jià)上升如此之快，民眾感到社會(huì)不公與貧富差距的不斷拉大，過(guò)去財(cái)富差異不大的兩個(gè)人其中一個(gè)選擇了購(gòu)置房產(chǎn)，進(jìn)而水漲船高，率先完成了個(gè)人財(cái)富的快速增值，然而該人可能并未創(chuàng)造出與之相匹配的社會(huì)財(cái)富。目前的高房?jī)r(jià)又幫助其在實(shí)現(xiàn)階層躍升的同時(shí)客觀上給后來(lái)者構(gòu)筑了進(jìn)入城市的壁壘，可參考日韓的高房?jī)r(jià)與低欲望社會(huì)。沒(méi)有在早期對(duì)城市“入股”的年輕人、外地人的各項(xiàng)在城市生存的成本不斷拉高，進(jìn)而被高房?jī)r(jià)帶來(lái)高創(chuàng)業(yè)成本。民眾的消費(fèi)與私人投資受到抑制，宏觀經(jīng)濟(jì)層面無(wú)法充分發(fā)揮私人投資消費(fèi)的乘數(shù)效應(yīng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)一步受到抑制，社會(huì)活力整體下降。在這套模式下，這些棘手的問(wèn)題反而會(huì)隨著大眾的辛苦勞作與財(cái)富增長(zhǎng)變得更為嚴(yán)重，就算部分人因機(jī)遇與努力獲得了可觀的財(cái)富，出于追求穩(wěn)定的心態(tài)還是傾向于將自己的資金積累注入房產(chǎn)進(jìn)行增值。

即使目前工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就舉世矚目，但眼下，中國(guó)與西方在各個(gè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)是全方位的、十分激烈的，中國(guó)不能停止進(jìn)一步升級(jí)與發(fā)展的腳步，在各領(lǐng)域的大規(guī)模資金如何籌集仍是個(gè)重要的問(wèn)題。土地財(cái)政與土地金融發(fā)展模式的弊端不斷顯現(xiàn)，并且不可持續(xù)。因此在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，以土地為金融引擎的發(fā)展模式勢(shì)必要逐步改良、替換。2020—2022年國(guó)企改革三年行動(dòng)計(jì)劃，指向著一種較為可行的思路，是對(duì)新的“籌資”方案的探索。新加坡有大量的國(guó)企、大規(guī)模的國(guó)有資產(chǎn)，這一點(diǎn)與中國(guó)比較相近。并且，如今新加坡國(guó)企的狀態(tài)似乎是中國(guó)國(guó)企改革不斷前進(jìn)的目標(biāo)，新加坡的國(guó)營(yíng)企業(yè)一開(kāi)始就是獨(dú)立運(yùn)作，經(jīng)營(yíng)與策略的制定獨(dú)立，其國(guó)企的效率與營(yíng)收與國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量相比較為可觀。國(guó)家從主要管企業(yè)經(jīng)營(yíng)到主要管資本，這是國(guó)營(yíng)企業(yè)三年行動(dòng)計(jì)劃最核心的部分。

十九大報(bào)告提出，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。能不能通過(guò)加速推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，做大國(guó)有企業(yè)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)對(duì)社會(huì)的投資來(lái)應(yīng)對(duì)土地財(cái)政的缺口，進(jìn)而一步步替代土地財(cái)政與土地金融，當(dāng)下中國(guó)對(duì)此的初步探索已見(jiàn)成效，但前行之路仍顯漫長(zhǎng)。

（作者單位：1西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2西藏大學(xué)旅游與外語(yǔ)學(xué)院；3西藏大學(xué)理學(xué)院）