探索區(qū)域協(xié)同立法推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)冰雪旅游高質(zhì)量發(fā)展

■ 崔 冬

黨的二十大報(bào)告指出,“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“推動(dòng)?xùn)|北全面振興取得新突破”。得益于所處地理位置，東北三省的冰雪資源豐富，具備發(fā)展冰雪旅游得天獨(dú)厚的自然條件。然而，近年來(lái)冰雪旅游逐漸擺脫季節(jié)和地理限制，逐漸向南、向西、向東擴(kuò)展，東北地區(qū)冰雪旅游市場(chǎng)受到很大的沖擊。有必要整合區(qū)域內(nèi)的冰雪旅游資源，形成區(qū)域合力，引導(dǎo)冰雪旅游區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。制度推行需要法治保障，區(qū)域協(xié)同立法是促進(jìn)東北三省冰雪旅游高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的法律支撐，是創(chuàng)造公平穩(wěn)定有序的區(qū)域發(fā)展環(huán)境的重要法治保障。

一、東北三省冰雪旅游區(qū)域協(xié)同立法的必要性

區(qū)域協(xié)同立法有助于打造具有國(guó)際影響力冰雪旅游帶。黨的二十大報(bào)告指出要“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”。其中促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局是基本要求。當(dāng)下東北三省都在致力于發(fā)展冰雪旅游產(chǎn)業(yè)，但卻又各自為戰(zhàn)，同質(zhì)化發(fā)展嚴(yán)重削弱了冰雪旅游區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、一體化發(fā)展已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主流模式。打造具有國(guó)際影響力冰雪旅游帶，實(shí)現(xiàn)東北三省冰雪旅游的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，首先必須完成頂層設(shè)計(jì)。區(qū)域協(xié)同立法是解決區(qū)域內(nèi)共同事務(wù)的有效手段，它能為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度性保障，有助于在不改變行政隸屬關(guān)系的情況下，打破行政邊界對(duì)一體化治理產(chǎn)生的束縛。

區(qū)域協(xié)同立法有助于提升冰雪旅游區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)務(wù)院《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“要大力推進(jìn)冰雪旅游發(fā)展，打造一批國(guó)家級(jí)滑雪旅游度假地和冰雪旅游基地”。文化和旅游部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家體育總局聯(lián)合印發(fā)《冰雪旅游發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2021-2023 年）》提出要“以2022 北京冬奧會(huì)為契機(jī)，加大冰雪旅游產(chǎn)品供給，推動(dòng)冰雪旅游高質(zhì)量發(fā)展”。吉林省《關(guān)于做大做強(qiáng)冰雪產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》（2016 年）、《黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020—2030 年）》（2020 年8月）、《遼寧省冰雪經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》（2022 年5 月）均非常重視發(fā)展冰雪旅游業(yè)。但是東北三省在冰雪旅游業(yè)上同質(zhì)化發(fā)展現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏特色，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)不良競(jìng)爭(zhēng)。為提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，東北三省應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)一致，形成合力，深耕冰雪旅游市場(chǎng)?；诘鼐夑P(guān)系，東北三省在發(fā)展冰雪旅游問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)抱團(tuán)取暖，整合區(qū)域內(nèi)冰雪旅游資源，減少內(nèi)耗。三省應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身冰雪旅游資源特點(diǎn)，擬定各自重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，走特色發(fā)展道路，避免同質(zhì)化發(fā)展，集中力量打造東北地區(qū)冰雪旅游品牌，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

二、東北三省冰雪旅游區(qū)域協(xié)同立法具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

國(guó)務(wù)院《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》規(guī)定：東北地區(qū)推進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升旅游服務(wù)水平，大力發(fā)展寒地冰雪、生態(tài)旅游等特色產(chǎn)業(yè)，打造具有國(guó)際影響力的冰雪旅游帶。黑龍江省第十三次黨代會(huì)報(bào)告中提出要“加快實(shí)施冰雪經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)配套政策措施”，吉林省第十二次黨代會(huì)報(bào)告和遼寧省第十三次黨代會(huì)報(bào)告均將“大力發(fā)展冰雪旅游”作為未來(lái)五年的主要工作任務(wù)?？梢?jiàn)，東北三省均將冰雪旅游作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，唯有探索合作共贏方案，才能促進(jìn)東北地區(qū)冰雪旅游協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。東北三省應(yīng)當(dāng)立足國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的新發(fā)展格局，充分整合三省區(qū)域內(nèi)冰雪旅游資源，充分開(kāi)展區(qū)域分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)冰雪旅游產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)東北全面振興添磚加瓦。三省的冰雪旅游應(yīng)是互惠共生、良性競(jìng)合的關(guān)系，共同的發(fā)展訴求為進(jìn)行冰雪旅游區(qū)域協(xié)同立法提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

東北三省冰雪旅游協(xié)同立法屬于省際間立法，跨區(qū)域性決定了需要開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法。任何一個(gè)省份的單獨(dú)立法僅在本省具備法律效力，不能為其他省份設(shè)定權(quán)利義務(wù)。而單個(gè)省份的獨(dú)立立法以行政區(qū)劃為界，必然導(dǎo)致東北三省冰雪旅游發(fā)展缺乏整體性和系統(tǒng)性，采取區(qū)域協(xié)同立法模式就成為必然選擇。

三、東北三省冰雪旅游區(qū)域協(xié)同立法的具體實(shí)施

首先，協(xié)同編制立法計(jì)劃。三省首先就冰雪旅游區(qū)域協(xié)同發(fā)展問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，就冰雪旅游進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法的必要性、可行性展開(kāi)充分論證，擬定整體協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，協(xié)同編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，保持立法同步。

其次，協(xié)同推進(jìn)地方立法。三省應(yīng)當(dāng)交換各自意見(jiàn)，做到信息互通，對(duì)地方法規(guī)的名稱(chēng)、立法目的、確定的主要制度和重點(diǎn)內(nèi)容等共性問(wèn)題進(jìn)行充分溝通論證，就立法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況進(jìn)行充分協(xié)商，在達(dá)成共識(shí)后組織法規(guī)編撰。區(qū)域協(xié)同立法并不要求各省地方立法絕對(duì)整齊劃一，而是遵循求同存異、兼顧特色的原則，在保持整體協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上允許各省立法體現(xiàn)地方特色。各省在共同立法的基礎(chǔ)上，針對(duì)本省冰雪旅游特殊性擬定特別條款，在遵循共同的發(fā)展理念下分頭立法。

第三，協(xié)同立法后評(píng)估。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，區(qū)域協(xié)同立法的客觀(guān)基礎(chǔ)可能會(huì)發(fā)生改變。通過(guò)區(qū)域協(xié)同立法后評(píng)估，衡量冰雪旅游區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)施情況，從而判斷區(qū)域協(xié)同立法是否需要修改或廢止，確保區(qū)域協(xié)同立法符合東北地區(qū)冰雪旅游發(fā)展的實(shí)際需求。

東北三省一直被作為一個(gè)整體對(duì)待，基于特殊的地理位置，在冰雪旅游方面具有很多共性，這是冰雪旅游區(qū)域協(xié)同立法的客觀(guān)基礎(chǔ)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求破除因行政區(qū)劃而造成分割發(fā)展，將區(qū)域協(xié)同發(fā)展融入國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略。所以，推行東北三省冰雪旅游區(qū)域協(xié)同立法是必要的，也是可行的。進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法可以確保東北地區(qū)冰雪旅游發(fā)展的整體性、系統(tǒng)性，摒棄同質(zhì)化發(fā)展，調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的冰雪旅游資源形成有序競(jìng)爭(zhēng)，打造冰雪旅游區(qū)域品牌，逐步提升冰雪旅游區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。