河湖“清四亂”規(guī)范化常態(tài)化工作實(shí)踐與思考
——以佳木斯市為例

王 俊，李鐵男，郭微微，楊阿龍，孟昊杰，郝旭東

(1.黑龍江省水利科學(xué)研究院，哈爾濱 150080；2.黑龍江省龍研水利規(guī)劃設(shè)計(jì)有限責(zé)任公司，哈爾濱 150080；3.黑龍江大學(xué) 水利電力學(xué)院，哈爾濱 150080)

1 項(xiàng)目背景

1.1 概 況

佳木斯市擁有“三大江”水系，共有河湖庫(kù)384條(座、個(gè))，其中省級(jí)河流6條。2018年，開展河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)以來(lái)，發(fā)現(xiàn)河湖問(wèn)題2 000余個(gè)，占全省問(wèn)題總數(shù)的10%，呈現(xiàn)“戰(zhàn)線長(zhǎng)、范圍廣”的特點(diǎn)，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)房屋、亂堆垃圾、圍堤開荒種地、種植高稈作物、河道采砂堆砂行為不規(guī)范、未批先建等問(wèn)題較多。通過(guò)一系列“清四亂”專項(xiàng)整治行動(dòng)，經(jīng)過(guò)5年清理整治，實(shí)現(xiàn)侵占河湖問(wèn)題逐年遞減、重大問(wèn)題零增長(zhǎng)，一大批妨礙河道行洪問(wèn)題得到徹底解決[1]。

1.2 項(xiàng)目難點(diǎn)分析

1)整改完成問(wèn)題反彈時(shí)有發(fā)生。“亂堆”、“亂占”、“亂采”問(wèn)題由于隨機(jī)性和不確定性，且隱蔽性高，特別容易出現(xiàn)前面剛整改完、后邊又堆又占的情況。尤其是在河道內(nèi)亂堆生活垃圾，隨時(shí)隨地都有可能發(fā)生。受利益驅(qū)使，一些人在河道偏遠(yuǎn)地方偷采盜采砂石資源，隨采隨走，隱蔽性強(qiáng)、隨機(jī)性強(qiáng)，屢禁不止。由于大江大河河漫灘地的發(fā)育，在河道管理范圍內(nèi)圍堤開荒種地，嚴(yán)重阻礙河道行洪；村民為保證田地不受洪水影響，前腳剛清理的圍堤又重新堆起來(lái)。

2) 農(nóng)村河湖清理整治任務(wù)繁重。佳木斯市水系發(fā)達(dá)，農(nóng)村河湖眾多，村民習(xí)慣性在河道內(nèi)堆放生活垃圾、秸稈、禽畜糞便等“亂堆”問(wèn)題，河道內(nèi)圍欄或散養(yǎng)牛羊等畜禽“亂占”問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，河湖管護(hù)及環(huán)境清理整治任務(wù)任重道遠(yuǎn)?？h、鄉(xiāng)、村級(jí)河長(zhǎng)日常巡查、監(jiān)管與現(xiàn)代化智能科技手段還不能相融合，河道保潔員、巡河員、河湖管護(hù)員等基層管護(hù)隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)都無(wú)法保證，與當(dāng)前及今后縱深推進(jìn)“清四亂”任務(wù)不匹配，是河湖“清四亂”的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是困擾打通河湖管護(hù)“最后一公里”的瓶頸。

2 經(jīng)驗(yàn)與做法

2.1 堅(jiān)持高位推動(dòng)，層層壓實(shí)責(zé)任

按照省總河湖長(zhǎng)部署安排，多次召開市總河湖長(zhǎng)會(huì)議，號(hào)召市、縣各級(jí)河湖長(zhǎng)集中整治河湖突出問(wèn)題。2018年以來(lái)，連續(xù)5年開展河湖“清四亂”一系列專項(xiàng)行動(dòng)，在任總指揮的市河湖長(zhǎng)制作戰(zhàn)指揮部統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，各市、縣積極組建指揮機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化組織保障，層層壓實(shí)責(zé)任，實(shí)行掛圖作戰(zhàn)、專班推進(jìn)河湖“清四亂”[2]。僅2019年度，佳木斯市完成掛圖作戰(zhàn)清單1 229項(xiàng)具體任務(wù)，召開4次河湖長(zhǎng)辦主任推進(jìn)會(huì)議。

將河湖長(zhǎng)制考核工作列入佳木斯市下轄市、縣經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)考核重要內(nèi)容，將“四亂”清理整治工作列入河湖長(zhǎng)制考核[3]，全面開展對(duì)市(縣)級(jí)河湖長(zhǎng)辦、市(縣)責(zé)任部門和市(縣)級(jí)河湖長(zhǎng)年度考核工作，落實(shí)各級(jí)河湖長(zhǎng)履職盡責(zé)。

2.2 強(qiáng)化法治保障，提升整治成效

聯(lián)合市直水務(wù)、公安、檢察等執(zhí)法監(jiān)管部門，建立執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、高位推動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)，形成聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)的強(qiáng)大合力，進(jìn)一步完善水務(wù)、公安、檢察等多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)河湖日常管護(hù)工作有序開展，形成嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法的良性互動(dòng)，維護(hù)河湖健康生態(tài)。

堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、把握重點(diǎn)、扭住關(guān)鍵，強(qiáng)力推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)落地見(jiàn)效，對(duì)侵占河湖的違法違規(guī)行為進(jìn)行全面清理整治[4]。市河長(zhǎng)辦聯(lián)合公安、檢察等部門，聯(lián)合開展河湖“清四亂”和松花江私設(shè)圍堤清理整治工作。市檢察院開展公益訴訟立案調(diào)查涉河湖領(lǐng)域公益訴訟線索122件，制發(fā)行政訴前檢察建議89件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率100%。市公安機(jī)關(guān)偵破涉河違法案件70件。

2.3 全面系統(tǒng)排查，嚴(yán)格清單管理

為全面準(zhǔn)確掌握“四亂”問(wèn)題，佳木斯市深入開展自查自糾，實(shí)行清單化管理。全面開展基層河湖長(zhǎng)實(shí)地排查、巡河員日常巡河檢查、社會(huì)力量監(jiān)督舉報(bào)等手段，建立問(wèn)題臺(tái)賬，明確問(wèn)題位置、內(nèi)容、類型、責(zé)任河湖長(zhǎng)、整改進(jìn)度等內(nèi)容。創(chuàng)新出臺(tái)4項(xiàng)制度和2項(xiàng)管理辦法，完善河湖長(zhǎng)日常巡河時(shí)間規(guī)劃、巡河日志記錄內(nèi)容和流程等，規(guī)范巡河員和各級(jí)河湖長(zhǎng)巡河檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處理、督辦及整改反饋等。堅(jiān)決做到河湖一點(diǎn)一點(diǎn)排查，問(wèn)題一個(gè)一個(gè)整改。

2.4 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造濃厚氛圍

佳木斯市委宣傳部、團(tuán)市委等部門組織多視角、全方位的宣傳，河湖長(zhǎng)制宣傳工作深入人心，全民參與氛圍濃厚。電視臺(tái)、日?qǐng)?bào)對(duì)佳木斯市開展的河湖“清四亂”系列專項(xiàng)行動(dòng)跟蹤報(bào)道。發(fā)動(dòng)全市中小學(xué)開展河湖長(zhǎng)制“八個(gè)一”進(jìn)校園活動(dòng)，設(shè)立民間河湖長(zhǎng)管河護(hù)河，參與巡河監(jiān)督，推進(jìn)水脈與文脈有機(jī)融合，大力發(fā)展民間河長(zhǎng)，讓河湖長(zhǎng)制工作融入人民群眾日常生活。

3 實(shí)施效果

3.1 行洪安全通暢

多年阻礙河道行洪的“四亂”頑疾得以清除[1]，特別是對(duì)松花江、黑龍江等6條省級(jí)河流沿岸重點(diǎn)問(wèn)題實(shí)施清除。河道行洪能力得到了極大的提升，被侵占的水域、河漫灘逐步還河還湖還庫(kù)，河道更加通暢，河流、湖泊、水庫(kù)蓄滯洪空間逐步擴(kuò)大，2019年汛期，松花江發(fā)生了10年一遇的洪水，超警戒水位0.7m；2021年汛期，黑龍江發(fā)生了10年一遇的洪水，超警戒水位0.75m，均未發(fā)生人身安全和個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失，河湖庫(kù)防災(zāi)減災(zāi)能力大幅提高。

3.2 改善河湖面貌

截至2022年9月底，佳木斯市河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)累計(jì)清理整治“四亂”問(wèn)題2 000余件，拆除違建51×104m2，清除河道內(nèi)垃圾35×104t以上，清除非法圍堤約145km，打擊非法采砂船只40余艘。通過(guò)集中清理整治，河道更加暢通無(wú)阻、河水更加清澈見(jiàn)底、河岸帶更加翠綠優(yōu)美、沿河風(fēng)景更加怡人，河湖面貌煥然一新，美麗河湖、幸福河湖景象初步顯現(xiàn)。

3.3 提升水環(huán)境質(zhì)量

2021年，扣除自然本底影響，根據(jù)佳木斯市人民政府公布的地表水質(zhì)情況，佳木斯市水質(zhì)優(yōu)良比例達(dá)61%，監(jiān)測(cè)區(qū)域各點(diǎn)位水生態(tài)狀況較好，各點(diǎn)位水生態(tài)綜合評(píng)價(jià)全部處于“良好”、“中等”等級(jí)，物種多樣性較高、群落結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，河湖水環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)向好態(tài)勢(shì)。糧食總產(chǎn)達(dá)到110×108kg以上，優(yōu)質(zhì)水資源保障糧食安全。

3.4 恢復(fù)水生態(tài)空間

佳木斯市實(shí)施河湖“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)的同時(shí)，積極推進(jìn)河湖生態(tài)修復(fù)工程，清理整治河湖岸線管控空間，斥資2.5億元，開展灘地生態(tài)修復(fù)、退耕還草、廢棄砂場(chǎng)生態(tài)修復(fù)、耕地退耕還濕、堤防防浪林建設(shè)、調(diào)整農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)、黑臭水體治理、沿江景觀帶建設(shè)等18項(xiàng)重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程，因地制宜建設(shè)景觀綠地，構(gòu)建濱江親水平臺(tái)，打造東北三省唯一一條入選全國(guó)第一批的國(guó)家級(jí)示范河湖，通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收，獲得國(guó)務(wù)院資金獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)。

4 對(duì)策建議

4.1 強(qiáng)化依法依規(guī)管理保護(hù)

1)加快佳木斯市《河道管理?xiàng)l例》修訂研究和《河湖保護(hù)治理?xiàng)l例》立法研究，聚焦佳木斯市熱點(diǎn)難題，對(duì)治理修復(fù)規(guī)劃編制、河湖保護(hù)和監(jiān)管制度、法律責(zé)任等予以規(guī)范[5]。進(jìn)一步完善河湖防洪規(guī)劃、岸線保護(hù)利用規(guī)劃、河道采砂規(guī)劃及采砂許可、排污許可、取水許可、河湖長(zhǎng)履職盡責(zé)、河湖保潔、河湖長(zhǎng)制考核等相關(guān)制度，明確河道管理范圍內(nèi)禁止性和限制性的行為和活動(dòng)，解決基層管護(hù)人員河湖問(wèn)題界定不清晰、履職盡責(zé)意識(shí)不到位、工作盲目被動(dòng)的問(wèn)題，為河湖空間管控提供法律依據(jù)。

2)各級(jí)河湖長(zhǎng)辦、檢察院、公安局等相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目許可、建設(shè)等環(huán)節(jié)的聯(lián)合監(jiān)督和執(zhí)法，嚴(yán)厲查處違法侵占河湖岸線空間的行為和活動(dòng)，對(duì)違法違規(guī)的行為活動(dòng)主體要依法依規(guī)進(jìn)行處罰和追責(zé)，為全面推行河湖長(zhǎng)制和加強(qiáng)河湖環(huán)境管護(hù)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

4.2 進(jìn)一步強(qiáng)化河湖監(jiān)管

1)加強(qiáng)河湖長(zhǎng)履職盡責(zé)監(jiān)督檢查，開展常態(tài)化規(guī)范化監(jiān)督檢查，督促各級(jí)河湖長(zhǎng)日常巡查檢查，切實(shí)履行河湖管護(hù)責(zé)任。加強(qiáng)涉河湖建設(shè)項(xiàng)目審批、審查，全程跟蹤監(jiān)管，嚴(yán)厲查處批建不符、弄虛作假等問(wèn)題。

2)完善河湖“清四亂”工作問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)重大問(wèn)題隱瞞不報(bào)、拖延不改、虛假整改的責(zé)任主體進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)，將追責(zé)問(wèn)責(zé)結(jié)果列入河湖長(zhǎng)制年度考核體系。對(duì)反彈問(wèn)題、被上級(jí)督查暗訪發(fā)現(xiàn)、被新聞媒體曝光及群眾監(jiān)督舉報(bào)的“四亂”問(wèn)題列入河湖長(zhǎng)制年度考核體系。將年度考核結(jié)果通報(bào)市(縣)級(jí)河湖長(zhǎng)辦、市(縣)責(zé)任部門和市(縣)級(jí)河湖長(zhǎng)，并抄送佳木斯市紀(jì)委監(jiān)委、市委組織部、市委深改委。

4.3 加強(qiáng)農(nóng)村河湖治理能力建設(shè)

1)加快河湖“兩規(guī)兩劃”工作向農(nóng)村河湖延伸，開展農(nóng)村河湖水域空間管控行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)侵占河湖水域空間行為，逐步退還被侵占的農(nóng)村河湖水域空間。

2)通過(guò)購(gòu)買第三方服務(wù)、設(shè)置公益崗位和群眾監(jiān)督等方式，建立河湖長(zhǎng)、河湖管理單位、第三方機(jī)構(gòu)和人民群眾相結(jié)合的河湖巡查管護(hù)體系，加大對(duì)農(nóng)村河湖岸線、小微水體的維護(hù)和保潔的日常管理力度，降低河湖“四亂”問(wèn)題反彈風(fēng)險(xiǎn)。

3)建立健全覆蓋規(guī)模以上河湖的信息化平臺(tái)建設(shè)，在水量監(jiān)測(cè)、水質(zhì)檢測(cè)、岸線監(jiān)控等方面，有效提升農(nóng)村河湖管護(hù)效率和水平。