立法法修正草案,著眼于向前看

高艷東

立法法修正草案日前正式提請十四屆全國人大一次會議審議，這是2015年3月十二屆全國人大三次會議對立法法部分修改后的首次重大修改。這次立法法修正草案確立了全過程人民民主立法原則，強調了侯憲、依法立法，明確了合憲性審查的福關要求，完善了立法決策與改革決策銜接并統(tǒng)一的制度機制，等等。就其主線而言，立法法修正草案明顯體現出了追求發(fā)展主義的價值導向。

法律不僅要解決社會問題，更要促進國家發(fā)展。這立法法修正草案傳遞出的明顯信號。

長期以來，法律的基本定位是“定分止爭”，解決糾紛、化解矛盾是法律的主要任務?；谶@一理念，事后性、消極牲和保守性成為立法工作的主要特點；立法的基本邏輯是，先有問題，再有法律，法律是解決社會問題的工具。然而，立法法修正草案的立足點是通過法律制度促進社會發(fā)展。

第一，完善備案審查制度，常態(tài)化地撤銷、廢止不合憲或不合法的規(guī)定。由于歷史原因，我國不少法律條文都落后于社會發(fā)展的需要。例如，在“2016年王力軍非法經營罪案”中，一審法院以被告人違反《糧食流通管理條例》、沒有辦理糧食經營許可證和工商營業(yè)執(zhí)照為由，判決王力軍構成非法經營罪%先事實上，收購糧食需要許可證的計劃經濟法律，如今已經阻礙了市場經濟發(fā)展。這一案件歷經再審改判無罪。同樣，關計劃生育的處罰、處分規(guī)定，以及將個人生育情況與入學、入戶、入職等相掛鉤的一些規(guī)定，也明顯與時代要求不符。從宏觀上看，今日中國是農業(yè)、工業(yè)和數字化并存的三重社會，制定于農業(yè)、工業(yè)時代的很多法律，都落后于數字時代的發(fā)展要求.立法法修正草案建立健全備案審查銜接聯動機制，全國人大及常委會、國務院可以主動審查行政法規(guī)、規(guī)章等的合憲性與合法性，建立了法律法規(guī)清理制度。這將讓法律法規(guī)更加適應時代的需求

第二，增設區(qū)域協同立法機制，為經濟發(fā)展打破地域壁壘。行政管理有屬地主義的特點，但是，生產合作讓很多地區(qū)成為經濟共同體，比如長三角、珠三角等已經形成跨區(qū)域一體發(fā)展模式。2019年12月，中共中央、國務院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中提到推動建立長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，要“打破行政邊界，不改變現行的行政隸屬關系”“從項目協同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新”。江浙滬地區(qū)已經形成產業(yè)鏈經濟，解決交通運輸、資源配置等問題需要多地協同立法。此外，在環(huán)境保護問題上，我國存在大量“共飲長”的現象，只有協同立法，才可能避免出現“上游污染、下游治理”的亂象。為了貫徹國家區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略，立法法修正草案規(guī)定了各地立法機關可以協同制定地方性法規(guī)。這一制度將為我國的區(qū)域化發(fā)展消除制度壁壘，形成“弟兄竭力山成玉”的效應。

第三，擴大地方立法權限，讓法律更好適應地方發(fā)展。我國經濟發(fā)展不平衡，地區(qū)差異明顯，不同城市面對的治理難題很不一樣。一些西部地區(qū)主要關注解決群眾生活需贄，部分沿海地區(qū)則渴望更多先進的治理手段以提升社會效率。例如，2020年10月，杭州市人大常委會通過了《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》，這是我國第一部數智城市的地方立法。城市大腦為交通運輸、消防應急、治安管理等提供了數據支持，這種城市數字化治理模式沒有先例，如果坐等中央統(tǒng)一立法，顯然不符合“先富帶動后富”的發(fā)展思路。立法法修正草案賦予設區(qū)的市地方立法權，將“環(huán)境保護”修改為“生態(tài)文明建設”，并增加規(guī)定“基層治理”。這將為部分地區(qū)的快速發(fā)展提供澎湃的制度動力。

第四，立法全過程人民民主被寫入立法法修正草案，讓人民群眾享受立法紅利。立法法修正草案規(guī)定“立法應當以人民為中心，堅持和發(fā)展荃過程，人民民主”，并通過基層立法聯系點這一制度創(chuàng)新來推動立法與實際的緊密結合。多年以來，我國立法工作一般采取調研座談、公開征求意見等方式聽取民意，從實際情況來看，座談調研、公開征求意見的參加者多是律師、學者、干部等對立法感興趣的人員。為了更好拓寬民眾參與立法途徑，近年來，我國設立了5500多個基層立法聯系點，讓基層聲音有了“直通車”。實踐證明，基層立法聯系點能夠讓立法更接地氣、更好解決群眾需要。例如，在制定《上海市學前教育與托育服務條例》過程中，閔行區(qū)通過基層立法聯系點，向市人大提交了142條立法建議，被采納了33條，其中10條建議來自華東師大師生。全過程人民民主的立法理念，就是讓立法真正成為解決群眾困難的工作。

立良法才能謀善治、促發(fā)展。讓人民群眾體會到發(fā)展的幸福，是立法為人民服務的體現。立法法修正草案著眼于“向前看”，它不僅立足于解決既有的問題，還將為我國的未來發(fā)展開創(chuàng)更廣闊的制度空間?！ㄗ髡呤钦憬⌒滦椭攸c專業(yè)智庫浙江數字化發(fā)展與治理研究中心研究員）