新《行政處罰法》視角下對(duì)“終身禁駕”的理解與適用

文｜何亞琪

行政處罰是行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理、保障法律法規(guī)貫徹施行的重要手段。新修訂的《行政處罰法》首次明確了行政處罰的定義，擴(kuò)大了行政處罰的種類，對(duì)交警執(zhí)法產(chǎn)生了重大影響。尤其是關(guān)于“終身禁駕”是否屬于行政處罰、適用于何種情形等問(wèn)題引發(fā)較多爭(zhēng)議，導(dǎo)致執(zhí)法中的諸多困惑。為此，本文針對(duì)實(shí)踐中的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，從完善適用范圍、明確法律性質(zhì)、規(guī)范處理程序、構(gòu)建駕駛資格恢復(fù)機(jī)制等方面提出意見(jiàn)建議。

一、我國(guó)“終身禁駕”相關(guān)法律法規(guī)

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中與“終身禁駕”相關(guān)的規(guī)定主要有《道路交通安全法》第九十一條、第一百零一條和《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第十五條、第十八條。按照研究需要可將其歸納為一般限制和特殊限制兩類：一般限制是指終身不得申領(lǐng)所有車型的機(jī)動(dòng)車駕駛證；特殊限制是指終身不得申領(lǐng)指定車型的機(jī)動(dòng)車駕駛證或者終身不得駕駛某種性質(zhì)的機(jī)動(dòng)車，例如，不得駕駛營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車等。

關(guān)于適用范圍，一般限制類的適用范圍主要有：一是酒后或者醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生重大交通事故，構(gòu)成犯罪的；二是駕駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生交通事故后逃逸，構(gòu)成犯罪的。特殊限制類的適用范圍主要有：一是醉酒駕駛營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車的，不得駕駛營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車；二是具有以下情形之一的，不得申請(qǐng)大型客車、重型牽引掛車、城市公交車、中型客車、大型貨車準(zhǔn)駕車型的駕駛證：發(fā)生交通事故造成人員死亡，承擔(dān)同等以上責(zé)任的；醉酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的；再次飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的；有吸食、注射毒品后駕駛機(jī)動(dòng)車行為的，或者有執(zhí)行社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)措施記錄的；駕駛機(jī)動(dòng)車追逐競(jìng)駛、超員、超速、違反危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理規(guī)定運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品構(gòu)成犯罪的；未取得機(jī)動(dòng)車駕駛證駕駛機(jī)動(dòng)車，發(fā)生負(fù)同等以上責(zé)任交通事故造成人員重傷或者死亡的。

值得注意的是，實(shí)踐中，對(duì)《道路交通安全法》第一百零一條第二款規(guī)定 “造成交通事故后逃逸的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，且終生不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”存在理解歧義與適用困難。部分地方民警和法院認(rèn)為只要造成事故后逃逸，就應(yīng)當(dāng)被終身禁駕。但從立法原意來(lái)看，第二款是第一款的加重情節(jié)，同時(shí)《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)與使用規(guī)定》第十五條也規(guī)定了造成交通事故后逃逸構(gòu)成犯罪的不得申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，應(yīng)當(dāng)理解為“發(fā)生交通事故后逃逸構(gòu)成犯罪的，終生不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”，有待《道路交通安全法》修訂予以明確與統(tǒng)一。

二、新《行政處罰法》對(duì)“終身禁駕”相關(guān)規(guī)定的影響

新修訂的《行政處罰法》首次明確了行政處罰的定義，擴(kuò)大了行政處罰的種類，對(duì)交警執(zhí)法產(chǎn)生了重大影響。尤其是關(guān)于“終身禁駕”是否屬于行政處罰、適用于何種情形等問(wèn)題引發(fā)較多爭(zhēng)議，導(dǎo)致執(zhí)法中的諸多困惑。

從法律性質(zhì)上看，《道路交通安全法》第八十八條規(guī)定對(duì)于道路交通安全違法行為的處罰種類有警告、罰款、暫扣或者吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留，但不包括限制申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，“終身禁駕”在道路交通安全法律體系下不屬于行政處罰，有觀點(diǎn)認(rèn)為“終身禁駕”是對(duì)行政許可的變更、是在許可實(shí)施中的監(jiān)督或者是一種禁止性管理措施。此外，《道路交通安全法》第一百零一條第二款規(guī)定，“造成交通事故后逃逸的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，且終生不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證”，有觀點(diǎn)認(rèn)為吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證與終生不得重新取得機(jī)動(dòng)車駕駛證為一項(xiàng)行政處罰，“終身禁駕”不是一項(xiàng)單獨(dú)的行政處罰。但新修訂的《行政處罰法》第二條明確規(guī)定，“以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”屬于行政處罰，同時(shí)該法第九條列舉了行政處罰的種類：“（四）限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”。按照文義解釋來(lái)看，“減損權(quán)益”包含了不得申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，“限制從業(yè)”也包含不得駕駛營(yíng)運(yùn)機(jī)動(dòng)車等。因此，根據(jù)新修訂的《行政處罰法》規(guī)定，“終身禁駕”有可能被法院在法律性質(zhì)上認(rèn)定為一種單獨(dú)的行政處罰，需要道路交通安全立法和執(zhí)法作出回應(yīng)。

從處理程序上看，新修訂的《行政處罰法》對(duì)行政處罰提出了更高的程序要求，并引入了聽(tīng)證、重大決定集體討論等現(xiàn)代化程序性制度。其中，第五十八條規(guī)定，對(duì)于直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；第六十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)擬作出較大數(shù)額罰款；沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物；降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等其他較重的行政處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。一旦“終身禁駕”被認(rèn)定為行政處罰，將面臨處罰告知不到位、送達(dá)程序不規(guī)范、法律文書(shū)使用不規(guī)范、缺乏聽(tīng)證程序等一系列程序瑕疵或者違法，導(dǎo)致作出的行政處罰決定被確認(rèn)無(wú)效或者撤銷。

三、關(guān)于“終身禁駕”的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）關(guān)于“終身禁駕”的法律規(guī)定

1.美國(guó)。根據(jù)美國(guó)各州規(guī)定，終身禁駕主要適用于嚴(yán)重交通違法行為，主要包括屢次酒后駕駛的、吸毒后駕駛的、在道路上追逐競(jìng)駛的、交通肇事致人傷亡的、發(fā)生交通事故后未向有關(guān)部門報(bào)告等。

2.英國(guó)。終身禁駕主要適用于一定期間內(nèi)的多次醉駕行為。根據(jù)英國(guó)《道路交通法》的規(guī)定，對(duì)于初次酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證1年；再次酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，處1000英鎊罰款，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證3年；10年內(nèi)發(fā)生3次因酒后駕駛機(jī)動(dòng)車構(gòu)成犯罪的，處終身禁駕。

3.德國(guó)。終身禁駕主要適用于多次嚴(yán)重醉駕行為。根據(jù)德國(guó)《交通秩序管理規(guī)定》，駕駛?cè)梭w內(nèi)酒精含量超過(guò)每百毫升110毫克的，屬于嚴(yán)重醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車，一次記7分，處以3000歐元以下的罰款，并吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證；若同時(shí)還造成人身或財(cái)產(chǎn)損失的，處5年以下有期徒刑。對(duì)于多次嚴(yán)重醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車的，處終身禁駕。

4.俄羅斯。終身禁駕主要適用于多次酒駕肇事行為。根據(jù)俄羅斯《反酗酒法》的規(guī)定，初次酒后駕駛機(jī)動(dòng)車或在駕駛過(guò)程中飲酒的，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證1至3年；再次酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證3至5年；對(duì)于酒后駕駛機(jī)動(dòng)車造成交通事故，且駕駛?cè)梭w內(nèi)酒精含量超過(guò)每百毫升50毫克的，處3個(gè)星期禁閉，若5年內(nèi)再次有上述行為的，處終身禁駕。

5.澳大利亞。終身禁駕主要適用于嚴(yán)重交通違法行為和刑事犯罪行為，主要包括屢次酒后駕駛的、在藥物影響下駕駛的、拒絕接受吹氣酒精測(cè)試的、交通肇事逃逸的、有危險(xiǎn)駕駛行為等。同時(shí)，在實(shí)際案件辦理中，法院主要考慮駕駛?cè)说倪`法和犯罪行為次數(shù)，對(duì)具有多次交通違法行為且屢教不改的駕駛?cè)?，處以終身禁駕。

6.中國(guó)香港。根據(jù)《香港道路交通條例》的規(guī)定，危險(xiǎn)駕駛致人死亡，首次被定罪的，取消駕駛資格5年以上；再次被定罪，且法院根據(jù)犯罪情節(jié)認(rèn)定其不宜繼續(xù)駕駛機(jī)動(dòng)車的，處終身禁駕。實(shí)踐中，法院考慮的嚴(yán)重犯罪情節(jié)主要有：在體內(nèi)酒精濃度超過(guò)規(guī)定限度的情況下駕駛、企圖駕駛或控制機(jī)動(dòng)車；在體內(nèi)含有任何濃度的指定毒品時(shí)駕駛機(jī)動(dòng)車；服用其他影響安全駕駛藥物后駕駛機(jī)動(dòng)車；拒絕配合呼氣測(cè)試、藥物測(cè)試，或者拒絕提供血液或尿液樣本；被吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證期間駕駛機(jī)動(dòng)車等。

7.中國(guó)臺(tái)灣。根據(jù)臺(tái)灣《道路交通管理處罰條例》第67條規(guī)定，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)擞邢铝行袨榈?，被吊銷且終身不得申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證：（一）駕駛?cè)颂颖芾U費(fèi)，致收費(fèi)人員受傷或死亡的；（二）駕駛?cè)诉`反裝載規(guī)定致人重傷或死亡的；（三）駕駛?cè)俗砭岂{車、吸毒后駕車致人重傷或死亡的；（四）拒絕接受酒精或管制藥品檢測(cè)且肇事致人重傷或死亡的；（五）駕駛?cè)嗽阼F路平交道強(qiáng)行違法肇事的；（六）駕駛?cè)死脵C(jī)動(dòng)車犯罪，被判決有期徒刑以上刑罰的；（七）駕駛?cè)丝咕軋?zhí)行交通勤務(wù)警察或交通稽查人員的稽查，因而引起傷害或死亡的；（八）駕駛機(jī)動(dòng)車肇事致人重傷或死亡而逃逸的。同時(shí)，該條例還規(guī)定，對(duì)于其他限制申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證期間合計(jì)達(dá)6年以上的，終身不得申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證。此外，臺(tái)灣《受終身不得考領(lǐng)駕駛執(zhí)照處分重新申請(qǐng)考驗(yàn)辦法》還規(guī)定了恢復(fù)駕駛資格的情形，例如，發(fā)生交通事故，致人死亡，行為人受終身禁駕處罰已經(jīng)超過(guò)十二年的；致人重傷，行為人受終身禁駕處罰已經(jīng)超過(guò)十年的；致人受傷，行為人受終身禁駕處罰已經(jīng)超過(guò)八年的；其他案件，行為人受終身禁駕處罰已經(jīng)超過(guò)六年的。除符合上述期限要求外，若因飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車而被吊銷駕駛執(zhí)照的，還需要按規(guī)定完成酒駕防制教育或酒癮治療，并取得相應(yīng)證明。

（二）上述規(guī)定特點(diǎn)

一是主要適用于嚴(yán)重交通違法行為和刑事犯罪行為，尤其是酒駕、醉駕、吸毒后駕駛，或者發(fā)生交通事故致人重傷或死亡等行為。例如，美國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、中國(guó)香港和中國(guó)臺(tái)灣等都規(guī)定了飲酒后或吸毒后駕駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生事故的，駕駛?cè)藢⒈惶幰越K身禁駕。

二是主要考慮駕駛?cè)说倪`法和犯罪行為次數(shù)，對(duì)具有多次交通違法行為且屢教不改的駕駛?cè)?，法院將判決其終身禁駕。例如，美國(guó)、德國(guó)、中國(guó)香港和中國(guó)臺(tái)灣等規(guī)定多次飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的，處終身禁駕。

三是設(shè)置了駕駛資格恢復(fù)機(jī)制，例如，中國(guó)臺(tái)灣根據(jù)事故嚴(yán)重程度設(shè)置了不同的限制期限和條件，允許符合相關(guān)要求的行為人重新申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，給予其恢復(fù)駕駛資格的可能性。

四、相關(guān)意見(jiàn)建議

為貫徹落實(shí)新修訂《行政處罰法》的新理念、新要求，完善“終身禁駕”相關(guān)規(guī)定，建議借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，并結(jié)合我國(guó)執(zhí)法實(shí)際，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行修改完善：

一是完善適用范圍。建議在《道路交通安全法》修訂中，增加“終身禁駕”的適用范圍，如吸食、注射毒品后駕駛機(jī)動(dòng)車的，在道路上追逐競(jìng)駛的，違反危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理規(guī)定運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品等嚴(yán)重道路交通安全違法行為。此外，為避免《道路交通安全法》第一百零一條第二款的理解歧義，建議將其修改為“駕駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生交通事故后逃逸，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證，終生不得申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證”。

二是明確法律性質(zhì)。為推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，新修訂的《行政處罰法》首次明確了行政處罰的定義，擴(kuò)大了行政處罰的種類，強(qiáng)化了行政處罰正當(dāng)程序，并作出了一系列針對(duì)性規(guī)定。為與《行政處罰法》的理念和要求相銜接，建議修改完善《道路交通安全法》第八十八條中的處罰種類，明確將“終身禁駕”作為一種行政處罰。

三是規(guī)范處理程序。為避免實(shí)踐中執(zhí)法程序不合法、不規(guī)范引發(fā)涉訴、敗訴風(fēng)險(xiǎn)，建議盡快完善相應(yīng)處理程序。優(yōu)化公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范告知、送達(dá)等程序。特別是按照新修訂的《行政處罰法》第六十三條規(guī)定，對(duì)擬作出“終身禁駕”處罰決定的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。

四是構(gòu)建駕駛資格恢復(fù)機(jī)制。從處罰與教育相結(jié)合的原則出發(fā)，建議結(jié)合案件類型設(shè)定相應(yīng)駕駛資格恢復(fù)機(jī)制，給予當(dāng)事人恢復(fù)駕駛資格的可能性，更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為與執(zhí)法目的適度相稱，最大限度實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。