南非特色的總統(tǒng)制及其主要資政輔政體系

闞四進(jìn)

南非位于非洲大陸最南端，是非洲經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。作為二十國(guó)（G20）集團(tuán)成員國(guó)中唯一的非洲國(guó)家，以及金磚國(guó)家、非洲聯(lián)盟等平臺(tái)機(jī)制的主要成員，南非在國(guó)際和地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮著重要作用。通過(guò)了解南非總統(tǒng)制政體以及服務(wù)總統(tǒng)的資政輔政體系，可以一窺其基本政治特點(diǎn)。

歷史上，南非先后被荷蘭、英國(guó)殖民。19世紀(jì)中葉，白人統(tǒng)治者建立起四個(gè)政治實(shí)體：兩個(gè)英國(guó)殖民地，即開(kāi)普、納塔爾殖民地；兩個(gè)布爾人共和國(guó)（以荷蘭人、法國(guó)人后裔為主），即德蘭士瓦共和國(guó)和奧蘭治自由邦。1899～1902年，英布戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，以英國(guó)人艱難取勝告終。1910年四個(gè)政權(quán)合并為“南非聯(lián)邦”，白人掌握的中央政府牢牢控制著國(guó)家大權(quán)。1948年白人民族主義政黨南非國(guó)民黨執(zhí)政后，全面推行種族隔離制度。直到20世紀(jì)90年代，南非才開(kāi)啟和平民主進(jìn)程。1991年，南非政府、非洲人國(guó)民大會(huì)（非國(guó)大）、國(guó)民黨等19方就政治解決南非問(wèn)題舉行多黨談判，并于1993年就政治過(guò)渡安排達(dá)成協(xié)議。1994年4月，南非廢除種族隔離制度，通過(guò)了第一部體現(xiàn)種族平等的臨時(shí)憲法，首次舉行不分種族大選，最終，以非國(guó)大為首的三方聯(lián)盟（由非國(guó)大、南非共產(chǎn)黨、南非工會(huì)大會(huì)組成）以62.65％的得票率獲勝，非國(guó)大主席曼德拉出任南非首任黑人總統(tǒng)。

1996年5月，南非制憲議會(huì)通過(guò)了在臨時(shí)憲法基礎(chǔ)上起草的新憲法。這部“新南非”的最高法律對(duì)國(guó)家的政治體制作出安排，明確實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立制度，中央和地方相互依存、各行其權(quán)。同時(shí)，新憲法刪除了臨時(shí)憲法中“權(quán)力分享”的條款，規(guī)定1999年大選后，將各政黨按比例分享權(quán)力改為由大選中獲勝的多數(shù)黨執(zhí)政。根據(jù)憲法，總統(tǒng)是國(guó)家元首和政府首腦，代表國(guó)家且享有廣泛的權(quán)力?？偨y(tǒng)由國(guó)民議會(huì)（議會(huì)下院）選舉產(chǎn)生，由國(guó)民議會(huì)中占多數(shù)席位的政黨的領(lǐng)袖出任總統(tǒng)，每屆任期五年，不超過(guò)兩屆。

基于歷史和政黨決策等原因，南非的政治體制基本仿效西方模式，但也具有自身的特色。南非未像加拿大、澳大利亞、印度那樣承襲英國(guó)的議會(huì)民主制，而是實(shí)行了類似于美國(guó)的總統(tǒng)制。南非的政黨制度也不同于美英的兩黨制，而是采取歐洲大陸很多國(guó)家實(shí)行的多黨制。值得一提的是，目前南非政黨政治格局沒(méi)有顯著變化，非國(guó)大自1994年以來(lái)一直是執(zhí)政黨，在國(guó)民議會(huì)中保持著優(yōu)勢(shì)地位。當(dāng)然，為確保政治制度和治理體系平穩(wěn)順暢，南非的政治體制也在根據(jù)國(guó)情進(jìn)行必要調(diào)整。

根據(jù)1996年通過(guò)的《南非共和國(guó)憲法》，總統(tǒng)的主要職責(zé)是維護(hù)憲法的權(quán)威，促進(jìn)國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，推動(dòng)國(guó)家事業(yè)的發(fā)展?？偨y(tǒng)有權(quán)任命副總統(tǒng)、內(nèi)閣部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)等政府內(nèi)閣成員，與內(nèi)閣成員共同履行行政職權(quán)，制定并落實(shí)國(guó)家政策。

副總統(tǒng)依照憲法輔助總統(tǒng)行使職權(quán)，處理內(nèi)閣日常工作，有時(shí)在政府中扮演著內(nèi)閣總理的角色?？偨y(tǒng)不能履職時(shí)，可指定副總統(tǒng)或內(nèi)閣部長(zhǎng)代替總統(tǒng)行使權(quán)力?？偨y(tǒng)監(jiān)督內(nèi)閣的運(yùn)轉(zhuǎn)，有權(quán)撤換副總統(tǒng)和部長(zhǎng)，對(duì)內(nèi)閣進(jìn)行改組。國(guó)民議會(huì)如果通過(guò)對(duì)除總統(tǒng)以外的內(nèi)閣不信任案，總統(tǒng)必須對(duì)內(nèi)閣進(jìn)行改組。如果通過(guò)針對(duì)總統(tǒng)的不信任案，總統(tǒng)和內(nèi)閣成員必須集體辭職。

政府內(nèi)閣的組成反映著總統(tǒng)的政治意圖。2009年祖馬擔(dān)任總統(tǒng)后，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù)，內(nèi)閣部門從28個(gè)增至35個(gè)?，F(xiàn)任總統(tǒng)拉馬福薩2018年開(kāi)啟首個(gè)任期后，開(kāi)始對(duì)內(nèi)閣“瘦身”，將一些部門拆分合并，通過(guò)改組使得內(nèi)閣部門減少至32個(gè)。

南非開(kāi)普敦市的國(guó)民議會(huì)大樓。

總統(tǒng)府在南非政府內(nèi)閣機(jī)構(gòu)中處于“頂端”地位，是內(nèi)閣中地位最高的部門。因?yàn)榭偨y(tǒng)府的職責(zé)是直接為總統(tǒng)和副總統(tǒng)施政提供服務(wù)，這決定了它在內(nèi)閣中的特殊性，以及在政府管理和政策協(xié)調(diào)中發(fā)揮的關(guān)鍵作用。此外，總統(tǒng)府還承擔(dān)著災(zāi)害預(yù)警與管理、打擊腐敗等職能，可以通過(guò)對(duì)重要工作進(jìn)行跨部門研究，將內(nèi)閣與各部門的優(yōu)先事項(xiàng)及國(guó)家戰(zhàn)略框架相統(tǒng)一，有效促進(jìn)總統(tǒng)在國(guó)家治理中的綜合協(xié)調(diào)能力。由于南非擁有三個(gè)首都，總統(tǒng)府也有兩處辦公地點(diǎn)，主要辦公場(chǎng)所設(shè)在行政首都比勒陀利亞，附屬辦公場(chǎng)所設(shè)在立法首都開(kāi)普敦。其中，位于比勒陀利亞的“聯(lián)邦大廈”最為著名，被譽(yù)為非洲最美的總統(tǒng)府。

歷史上，南非總統(tǒng)府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員規(guī)模歷經(jīng)多次調(diào)整，實(shí)際上都是總統(tǒng)意志的直接體現(xiàn)。在新冠大流行期間，總統(tǒng)府充分發(fā)揮協(xié)調(diào)中樞的作用。2021年8月，拉馬福薩對(duì)內(nèi)閣重組，將國(guó)家安全部撤銷，相關(guān)情報(bào)管理職責(zé)被并入總統(tǒng)府內(nèi)的國(guó)家安全部門，以加強(qiáng)對(duì)情報(bào)工作的直接管理。

南非總統(tǒng)府擁有一支龐大的工作團(tuán)隊(duì)，其立足于輔佐總統(tǒng)和副總統(tǒng)施政，掌握著很大的決策實(shí)權(quán)，儼然成為“政府中的政府”，也奠定了整個(gè)政府內(nèi)閣良性運(yùn)轉(zhuǎn)的“基石”?？偨y(tǒng)府下設(shè)部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、總干事、內(nèi)閣秘書(shū)長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)等職位?？偨y(tǒng)府現(xiàn)有兩名部長(zhǎng)：蒙德利·貢古貝萊于2021年8月被任命為部長(zhǎng)，總管總統(tǒng)府行政事務(wù)并負(fù)責(zé)政府的績(jī)效、監(jiān)督和評(píng)估部工作；另一位部長(zhǎng)為邁特·恩科阿納-馬沙巴內(nèi)，專門負(fù)責(zé)婦女、青年和殘疾人事務(wù)。三名副部長(zhǎng)分別負(fù)責(zé)對(duì)接外交、國(guó)家安全、政策規(guī)劃等重點(diǎn)領(lǐng)域的事務(wù)。一名總統(tǒng)府總干事兼內(nèi)閣秘書(shū)長(zhǎng)是政府最高級(jí)別的公務(wù)員，協(xié)助總統(tǒng)處理行政事務(wù)、主管總統(tǒng)府日常工作，監(jiān)督內(nèi)閣工作，同時(shí)擔(dān)任中央和地方領(lǐng)導(dǎo)人的“總協(xié)調(diào)”。歷任總統(tǒng)府部長(zhǎng)對(duì)華都比較友好，重視發(fā)展兩國(guó)關(guān)系，如1999年至2008任總統(tǒng)府部長(zhǎng)的帕哈德，曾多次率團(tuán)訪華考察我國(guó)政府管理的創(chuàng)新舉措及體制改革經(jīng)驗(yàn)，卸任后也多次來(lái)華參加交流研討。2017年來(lái)華出席金磚國(guó)家治國(guó)理政研討會(huì)時(shí)，他特別談到從習(xí)近平總書(shū)記所著的《擺脫貧困》一書(shū)受到的啟發(fā)：擺脫貧困需要強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)力，需要打造清正廉潔的政府，需要梳理發(fā)展觀念。

總統(tǒng)府還設(shè)有特別顧問(wèn)、新聞發(fā)言人、法律顧問(wèn)等職位?？偨y(tǒng)府工作團(tuán)隊(duì)的人選一直是總統(tǒng)組閣的首要考慮，直接反映出總統(tǒng)的政治考量，也反映出總統(tǒng)對(duì)國(guó)內(nèi)各黨派和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的團(tuán)結(jié)。2019年，拉馬福薩任命了與其競(jìng)爭(zhēng)非國(guó)大黨主席的德拉米尼·祖馬擔(dān)任總統(tǒng)府部長(zhǎng)。

總之，南非特色的總統(tǒng)制及其主要資政輔政體系為確?？偨y(tǒng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為內(nèi)閣成員發(fā)揮作用注入了充足的動(dòng)力，在南非政治社會(huì)變革和民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程中發(fā)揮出積極作用。