法國(guó)退休制度改革背后的雙重危機(jī)

張金嶺

2023年2月7日，法國(guó)巴黎發(fā)生了第三次跨行業(yè)大罷工，反對(duì)馬克龍政府推動(dòng)的退休制度改革計(jì)劃。

2023年伊始，法國(guó)政府在時(shí)隔三年后再次推出新的退休制度改革方案，隨即又引發(fā)民眾強(qiáng)烈抗議，大規(guī)模罷工和示威游行此起彼伏。退休制度改革是馬克龍?jiān)谑状胃?jìng)選總統(tǒng)時(shí)就做出的承諾，2019年動(dòng)議方案遭遇失敗后，政府重新調(diào)整改革思路，卻再遭抵制。馬克龍政府似乎不畏民眾抗議，態(tài)度堅(jiān)決，總理博爾內(nèi)公開表示在法定退休年齡延遲兩年的問題上“無(wú)可商量”。法國(guó)政府推進(jìn)改革的決心遭到民眾激烈抵制，折射出法國(guó)社會(huì)面臨著的雙重危機(jī)。

法國(guó)施行的是現(xiàn)收現(xiàn)付退休制度，每年從在職人員工資中扣除養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，用于支付已退休人員的養(yǎng)老金。這實(shí)際上是一種由在職人員向退休人員進(jìn)行直接轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制，具有維護(hù)代際團(tuán)結(jié)的性質(zhì)。法國(guó)退休制度的資金來源主要有三：一是在職人員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)，也是最大的經(jīng)費(fèi)來源；二是稅收，尤其是指定用途的各類稅收和社會(huì)分?jǐn)傎M(fèi)，比如向老人發(fā)放的團(tuán)結(jié)津貼，為失業(yè)人員支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)等；三是轉(zhuǎn)移支付，即不同退休體系和社會(huì)保障不同分支之間著眼于人口補(bǔ)償與平衡的轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)原則。出于歷史原因，法國(guó)的退休制度從一開始就形成比較碎片化的結(jié)構(gòu)，在面向大多數(shù)人的一般制度體系之外，還存在著大量特殊的退休體系。

2019年法國(guó)退休制度改革的核心是建立統(tǒng)一積分制，取消諸多特殊退休體系，消除不同職業(yè)群體之間的不平等。2023年的改革方案改變了思路，政府希望尋求“公正、平衡與進(jìn)步”。“平衡”意在實(shí)現(xiàn)退休制度的財(cái)政平衡，改善退休制度所面臨的結(jié)構(gòu)性赤字；“公正”是要確保不同職業(yè)群體和就業(yè)身份勞動(dòng)者能獲得公平公正的退休權(quán)益；“進(jìn)步”則要保證退休人員的購(gòu)買力，使之繼續(xù)擁有體面的生活。退休制度的財(cái)政平衡及可持續(xù)發(fā)展被馬克龍政府視為重塑法國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的重要舉措。

此次改革涉及六項(xiàng)關(guān)鍵舉措：一是到2030年逐步將法定退休年齡推遲至64歲；二是加快提高對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限的要求，將原本到2035年才實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)43年規(guī)定提前至2027年實(shí)施；三是將最低退休金提高到相當(dāng)于最低工資85%的水平，即稅前每月1200歐元左右；四是對(duì)工作年限長(zhǎng)的勞動(dòng)者的提前退休規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，將職業(yè)艱苦程度列入“職業(yè)預(yù)防賬戶”考察范疇，并加強(qiáng)職業(yè)傷害預(yù)防與補(bǔ)救；五是通過“新人新辦法、老人老辦法”等機(jī)制，逐步取消一部分特殊的退休體系；六是創(chuàng)建“老年人就業(yè)指數(shù)”，鼓勵(lì)企業(yè)帶動(dòng)老年人就業(yè)，還設(shè)立“職退累積賬戶”，允許退休人員再就業(yè)時(shí)積累額外的退休金權(quán)益。政府也重申領(lǐng)取全額退休金的年齡保持在67歲不變，即勞動(dòng)者若在67歲退休，無(wú)論養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限是否已滿43年，均可領(lǐng)取全額退休金。

在這些關(guān)鍵改革舉措中，最核心也是最受民眾反對(duì)的是前兩項(xiàng)，而在政府看來，它們對(duì)于維系法國(guó)退休制度的財(cái)政平衡至關(guān)重要。

法國(guó)政府很早就預(yù)警，其現(xiàn)收現(xiàn)付的退休制度面臨結(jié)構(gòu)性赤字風(fēng)險(xiǎn)，若不改革，未來十年赤字累積將達(dá)1500億歐元，到2032年時(shí)退休金支出將占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的14.2%，赤字金額占比為0.8%，如此財(cái)政壓力將進(jìn)一步傳導(dǎo)至未來幾代人，使退休制度面臨不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性赤字并維系退休制度的可持續(xù)性是改革核心目標(biāo)之一。

現(xiàn)收現(xiàn)付機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展取決于人口職退比例均衡。截至2023年初，法國(guó)65歲以上人口占比已達(dá)21.3%，高于歐盟平均水平。在人口老齡化過程中，法國(guó)的職退比持續(xù)下降，1970年時(shí)為3，2000年降為2，如今僅為1.7，預(yù)計(jì)到2050年將變成1.4。在政府看來，現(xiàn)有退休制度的維系必須增加財(cái)政資源，而要實(shí)現(xiàn)這一目的，要么創(chuàng)收，要么減支。提高在職人口養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率雖可創(chuàng)收，卻會(huì)對(duì)購(gòu)買力、勞動(dòng)力成本、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力等產(chǎn)生嚴(yán)重影響。若要減少退休金，則又會(huì)令已退休者難以接受。因此，提高退休年齡、延緩人們領(lǐng)取退休金的時(shí)間，同時(shí)加快增加繳費(fèi)年限，看起來似乎是最好的選擇，還能在總體上提高退休金的平均水平。

相較于歐洲其他國(guó)家大多在65～67歲間退休，法國(guó)人普遍退休較早，而且其退休人員平均壽命還是最長(zhǎng)的——退休男性平均繼續(xù)存活22.7年（歐盟18.2年），女性為26.9年（歐盟23.1年）。這就意味著，法國(guó)不但退休金發(fā)放早，人們領(lǐng)取退休金的周期也較長(zhǎng)。另外，法國(guó)老年人就業(yè)比例較低，60～64歲年齡段群體在職比例僅為33%，遠(yuǎn)低于歐盟45%的平均水平。法國(guó)政府認(rèn)為，維系現(xiàn)有社會(huì)模式與退休金水平，人們必須工作更長(zhǎng)時(shí)間。此次改革中，法國(guó)政府不但要求員工數(shù)量在300人以上的企業(yè)積極雇傭老年人，也通過“職退累積賬戶”為退休人員再就業(yè)提供激勵(lì)機(jī)制。2020年法國(guó)有49.5萬(wàn)名退休人員再就業(yè)，占55歲以上退休人口的3.4%。

但是，對(duì)于退休制度的赤字問題，很多工會(huì)、政黨及其支持者卻同政府持不一樣的觀點(diǎn)。在政府于2023年1月10日公布改革意向當(dāng)天，法國(guó)八大工會(huì)就予以聯(lián)合譴責(zé)。它們表示，現(xiàn)收現(xiàn)付的退休制度并沒有處于危機(jī)中，唐突的改革沒有合理性。有人認(rèn)為，赤字風(fēng)險(xiǎn)被政府有意放大了，2021、2022年其實(shí)出現(xiàn)了盈余，是經(jīng)濟(jì)就業(yè)環(huán)境逐步改善的結(jié)果。而且，目前法國(guó)的就業(yè)、失業(yè)率等均處于過去近50年來最好水平。截至2022年第三季度，法國(guó)勞動(dòng)力人口（15～64歲）比例為73.7%，就業(yè)率為68.3%，均是1975年以來最好境況。另外，法國(guó)未充分就業(yè)的人口比例為4.5%，青年人（15～24歲）就業(yè)率為34.9%，也是1990年代以來最好態(tài)勢(shì)。

還有人主張考慮其他“開源”舉措，而不是以延遲退休等方式“節(jié)流”。參議院社會(huì)黨黨團(tuán)主席坎納表示，在退休制度改革問題上，政府唯一關(guān)心的是財(cái)政收益，而非法國(guó)民眾福祉。到2022年第三季度末，法國(guó)公共債務(wù)已相當(dāng)于GDP的113.7%，遠(yuǎn)超歐盟有關(guān)60%的標(biāo)準(zhǔn)。工會(huì)與反對(duì)黨很多人向政府建議，可以在取消養(yǎng)老保險(xiǎn)豁免繳費(fèi)、征收“超級(jí)利潤(rùn)”稅等方面想辦法。

如果說法國(guó)退休制度總體上面臨赤字壓力的話，諸多特殊退休體系內(nèi)部的赤字問題則更為嚴(yán)重，因?yàn)橄嚓P(guān)行業(yè)職退比更低，有些甚至不足0.5。這些特殊的退休體系不但繼續(xù)擁有特權(quán)，而且還需要整個(gè)社保制度和國(guó)家財(cái)政提供資金補(bǔ)貼，在不同行業(yè)群體之間造成更為嚴(yán)重的不公正現(xiàn)象，要求予以終結(jié)的呼聲越來越高。如何對(duì)這些特殊體系所代表的特權(quán)進(jìn)行糾正，打破行業(yè)利益分化，實(shí)現(xiàn)更高程度的社會(huì)團(tuán)結(jié)，是法國(guó)退休制度改革面臨的另一重要挑戰(zhàn)。

2023年1月10日，法國(guó)總理博爾內(nèi)在巴黎舉行新聞發(fā)布會(huì)，正式公布退休制度改革初步計(jì)劃。

馬克龍政府推動(dòng)不同退休體系之間趨同的決心十足。在此次改革中，將被取消特權(quán)的退休體系涉及巴黎大眾運(yùn)輸公司、電力與天然氣行業(yè)、法蘭西銀行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境理事會(huì)等。不過，對(duì)這些特殊退休體系的改革施行所謂“祖父條款”機(jī)制，即“老人老辦法、新人新辦法”。此次改革也將進(jìn)一步面向退休金微薄者進(jìn)行再分配，借以增進(jìn)退休制度中的公正與團(tuán)結(jié)。據(jù)估計(jì)，將有180萬(wàn)退休人員受益于最低退休金增長(zhǎng)，其中60%是女性，這也進(jìn)一步促進(jìn)了退休制度中的性別平等。在人口老齡化背景下，政策改革還著力面向家政服務(wù)人員傾斜，通過設(shè)立家政人員養(yǎng)老保險(xiǎn)，為其提供新的退休權(quán)益。

法國(guó)八大工會(huì)在針對(duì)此次改革聯(lián)合發(fā)布的公告中稱，改革必將沉重打擊所有勞動(dòng)者，尤其是那些較早開始工作的人、就業(yè)不穩(wěn)定的人，以及在艱苦行業(yè)工作的人。八大工會(huì)擔(dān)心，在就業(yè)崗位增長(zhǎng)不明顯的情況下，延遲退休以及推動(dòng)老年人就業(yè)等舉措不僅會(huì)推升失業(yè)率，也將進(jìn)一步擠壓青年人就業(yè)空間，并延緩青年人獲得穩(wěn)定的無(wú)固定期限工作合同時(shí)間。也有很多人表示，此次改革對(duì)女性不公平，因?yàn)樗齻儽揪推毡楸饶行酝硗诵荩母锖髮⒉坏貌槐饶行远喙ぷ鞲L(zhǎng)時(shí)間。目前，法國(guó)女性實(shí)際退休年齡平均為62歲零7個(gè)月，男性則是62歲。改革后，性別之間不均衡的問題將進(jìn)一步突出，預(yù)計(jì)女性平均將要多工作7個(gè)月，而男性則只需多工作5個(gè)月。

盡管多項(xiàng)民調(diào)顯示，超過三分之二的法國(guó)人反對(duì)此次改革，走上街頭抗議的聲音也異常高亢，但法國(guó)政府始終表現(xiàn)出堅(jiān)定不移的推進(jìn)態(tài)度，這不僅體現(xiàn)在總統(tǒng)、總理等人的公開表態(tài)上，更通過政府竭力加速推進(jìn)改革立法日程安排的舉措表現(xiàn)出來，政府希望減少國(guó)會(huì)討論時(shí)間，爭(zhēng)取速戰(zhàn)速?zèng)Q，3月底通過立法，9月初正式實(shí)施。

馬克龍政府認(rèn)定此項(xiàng)改革對(duì)法國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有利。馬克龍領(lǐng)導(dǎo)的復(fù)興黨擁有共和黨的支持，改革法案在議會(huì)通過的可能性較大。相關(guān)民調(diào)也顯示，65%的法國(guó)人認(rèn)為改革法案會(huì)在議會(huì)通過。即便是法案在議會(huì)沒能獲得足夠的支持票數(shù)，政府也可以動(dòng)用憲法第49條第3款之規(guī)定強(qiáng)行予以通過。法國(guó)政府之所以還要進(jìn)行廣泛討論，聽取各方意見，為的是盡可能地在各方各派之間達(dá)成共識(shí)與妥協(xié)，為改革舉措的落地創(chuàng)造條件。