菲律賓對大國外交的“金鳳花原理”

吳堅?鐘燕慧

2023年2月2日，菲律賓總統(tǒng)馬科斯會見來訪的美國國防部長奧斯汀一行。

剛剛進入2023年，菲律賓就在外交上多方發(fā)力。

1月3日起，菲總統(tǒng)小馬科斯開啟三天訪華之旅，中菲簽署涉及眾多領域的14項政府間合作協(xié)議。小馬科斯還稱中國是菲最重要伙伴、菲中關系是菲最重要的雙邊關系。

但隨即美國防長奧斯汀2月初的菲律賓之旅也獲得了新突破。菲表示將向美國再開放四個軍事基地。如此，美國將在菲擁有九個軍事基地，實現(xiàn)了上世紀90年代美軍基地撤離后在菲首次最大規(guī)模的軍事存在。

與此相呼應，2月8日起小馬科斯用五天時間訪問了日本，菲日簽署七項合作協(xié)議，其中簡化日本自衛(wèi)隊入菲參加救災行動手續(xù)或可能促成雙方《互惠準入?yún)f(xié)定》乃至菲美日三邊安全機制的加速達成。菲日迎來建交以來防務合作最緊密時期。

菲律賓這一系列舉動中最為人關注的就是對軍事準入問題的“松綁”。應當看到，這并非對外政策短期的改弦易轍，而是長期外交動向的體現(xiàn)。這些舉動既形象地印證了小國在外交上對大國的“金鳳花原理”——冷暖疏密皆須適度，也折射出菲律賓國內政治生態(tài)的規(guī)律。

作為美國亞太盟友體系的關鍵輻條，菲美同盟的軍事機制化建設將催化區(qū)域安全局勢的演變。從杜特爾特任內末期至小馬科斯上臺至今，菲美同盟關系逐步回溫。軍事合作是菲美同盟關系的核心，自上世紀90年代以來，對菲美軍事合作的態(tài)度就被視作考量菲律賓對美對華關系孰先孰后的直接表征，在南海問題上尤為明顯。然而，在經(jīng)歷杜特爾特政府的低谷期后，菲美關系實現(xiàn)在軍事安全領域的飛躍，卻不是以中菲關系的惡化為必要前提的。菲美安全合作的三大支柱是“共同防御條約”“訪問部隊協(xié)議”“增強防務合作協(xié)議”，其中“訪問部隊協(xié)議”為美國在菲軍事準入提供了關鍵法律保障，盡管在菲政界屢遭質疑，并在杜特爾特時期屢被擱置，卻扎根于菲深層政治土壤中。從本質上看，菲此次在美國軍事基地準入政策上的“松綁”，是小馬科斯在中美博弈加劇背景下對大國安全戰(zhàn)略的主動性調整。它有著幾個方面的動因：

首先，對美安全關系的緩和與再建，是典型的“戰(zhàn)略對沖”表現(xiàn)。自30年前美軍基地撤離菲律賓后，菲美同盟出現(xiàn)明顯離心傾向，這是盟友關系對菲形成的負面資產(chǎn)由量變到質變的結果。經(jīng)濟與安全關系是支撐菲美“特殊關系”的兩大支柱，但美國的經(jīng)濟扶持已無法彌補雙方畸形的政治依附關系帶來的巨大戰(zhàn)略虧空。盡管在南海問題上美國對菲予以全力支持，然而菲逐漸意識到大國軍事實力的較量才是“南海仲裁案”窮途末路的現(xiàn)實注腳，“遏制中國”帶來的戰(zhàn)略風險在阿基諾三世時期就已充分顯現(xiàn)。以更為靈活的“戰(zhàn)略對沖”應對中美關系因此成為菲外交的現(xiàn)實選擇，這也是菲能夠同時改善對華對美關系而不造成外交對撞的原因。這一戰(zhàn)略選擇與2018年杜特爾特政府時期發(fā)布的“國家安全戰(zhàn)略”（NSS）的核心思路是基本一致的，即在大國沖突及地緣戰(zhàn)略形勢復雜化的背景下，需要采取更為微妙靈活的方式，以避免產(chǎn)生與大國的爭端。

其次，“訪問部隊協(xié)議”對美國軍事準入的法律約束，是在最大化減少美軍輪換對菲造成的負面影響的同時，爭取美國戰(zhàn)略保障資源的解決方案。該協(xié)議作為美國軍事進入菲律賓的合法通道，并非菲律賓判斷“親美”或“親中”力量的分水嶺，而是最符合菲政治生態(tài)邏輯的樸實體現(xiàn)。菲政壇對該協(xié)議機制利弊的討論有兩個層次：一層是該機制對雙邊共同防御條約的實質作用，即在菲向美國開放部分軍事主權的前提下，需要美國對其安全承諾具備相當?shù)膽?zhàn)略清晰與戰(zhàn)略穩(wěn)定，然而菲對美國的絕對安全保證并不樂觀。另一層是該機制對菲的真實價值。就在2020年杜特爾特總統(tǒng)提起終止該協(xié)議的行政動議時，有12名參議員聯(lián)合發(fā)起一項議案，要求總統(tǒng)重新考慮該動議的適當性。時任外長洛欽在參議院就此議題舉行的聽證會上列舉了該機制的四大好處與六大隱患，其中的好處包括確保了菲美防務合作的可操作性、美國對菲國防援助的系統(tǒng)性與超越性，還為菲帶來寶貴的經(jīng)濟及社會綜合價值。洛欽的理性分析在菲政壇具有相當?shù)牡湫托?，因此在菲律賓掌控對美軍基地管轄權和監(jiān)控權的前提下，延續(xù)該機制是務實之舉。

2022年10月，美菲日韓四國在菲律賓舉行聯(lián)合軍事演習。

再次，在歷史與現(xiàn)實問題的積累與催化下，“訪問部隊協(xié)議”已成為菲平衡國內安全與外部安全的樞紐，強化與美軍事合作對解決內憂外患具有一石二鳥的作用。孱弱的國防能力是菲律賓嚴重依賴美國的根本原因。1995年菲啟動“武裝力量現(xiàn)代化”改革，并制定了為期15年的軍事采購及長達22年的資金運轉計劃。然而纏繞于菲政壇的家族政治綁架了立法及行政機制，菲律賓有學者認為，以家族或集團私利為導向的國會決策不僅未能按計劃為這一改革提供充足的金融與財政支持，還在其戰(zhàn)略優(yōu)先性方向上形成錯誤決策，導致其既不能獲得精良裝備、又錯失自主平衡國內反叛亂與發(fā)展對外安全能力的良機。因此，以“訪問部隊協(xié)議”機制獲得美國資源注入是推動已嚴重滯后的菲律賓軍事現(xiàn)代化改革的現(xiàn)實出路。

正當菲美新增軍事基地問題于國際輿論中發(fā)酵之時，中菲海上摩擦的“激光事件”又引發(fā)關注。2月6日，菲海警船未經(jīng)中方允許擅自闖入我南沙群島仁愛礁海域，中國海警船依據(jù)中國國內法和包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內的國際法，維護中國主權和海上秩序。在菲方輿論渲染菲船遭受“激光照射”的“受害者身份”時，小馬科斯有節(jié)制地表示“激光事件”不足以引發(fā)美菲“共同防御條約”，而菲最好的做法是加強與鄰國的合作。這種處理方式典型地體現(xiàn)出菲律賓平衡對華對美關系的“戰(zhàn)略對沖”思路。這是在越來越深陷中美博弈夾縫困境時尋求將大國安全碰撞帶來的損失最小化、同時最大化利用大國發(fā)展資源的現(xiàn)實之舉。應當看到，菲當前對華對美外交出現(xiàn)越來越明顯的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術轉向，或將對區(qū)域安全走勢帶來較為深入的影響。

其一，對美日軍事準入的“松綁”將進一步推動亞太地區(qū)的軍事競賽。從戰(zhàn)略身份定位上，菲已脫離美國戰(zhàn)略“全面追隨者”角色，轉向作為美國在亞太地區(qū)擁有戰(zhàn)略協(xié)作基礎、同時保留一定戰(zhàn)略自主張力的盟友。菲日安防合作在近年來也逐漸轉向準軍事裝備領域，菲日2+2對話機制與菲美戰(zhàn)略對話機制實質內容相當接近，日本已成為菲律賓的準盟友。值得注意的是，小馬科斯總統(tǒng)胞妹伊米·馬科斯參議員于2月13日建議恢復由其父、已故前總統(tǒng)費迪南德·馬科斯于1974年發(fā)起的“自力更生防御態(tài)勢”計劃。此外，菲政壇及學界對同盟關系的討論越來越多地關注到諸如美越安全合作這類無國際法律框架束縛、靈活自主的安全合作模式帶來的利好。對此，菲律賓對外部軍事資源便捷性通道的建設或將加快渲染區(qū)域緊張安全氛圍，并推動地區(qū)軍事競賽。

其二，對美日的軍事合作機制的靈活性增強，或將激發(fā)區(qū)域相關力量強化對外軍事威懾架構。當前，美國南海戰(zhàn)略主線正逐步從戰(zhàn)略模糊走向戰(zhàn)略清晰，且其在南海的行動愈發(fā)具有攻擊性和針對性。自特朗普時期提出“印太”概念后，至拜登政府，美國的南海戰(zhàn)略已成為其“印太戰(zhàn)略”的關鍵組成部分。在南海地緣局勢下，“美英澳三邊安全伙伴關系”（AUKUS）及“美日印澳四方機制”（QUAD）之間的戰(zhàn)略聯(lián)絡更加緊密，日本先后與澳英達成《互惠準入?yún)f(xié)定》，印度也在不斷嘗試與美日澳的防務合作。菲政壇也有聲音鼓勵加強區(qū)域安全協(xié)作。在此背景下，更靈活的軍事協(xié)作機制將推動美國“印太”安全網(wǎng)絡的活躍度，并強化其“印太戰(zhàn)略”框架下軍事威懾機制的嵌套式發(fā)展。

其三，菲律賓或將利用外部資源加快軍備升級及其戰(zhàn)術性利用，通過強化與區(qū)域他方力量的聯(lián)動，增強在灰色與邊緣地帶的行動。盡管當前菲美兩國并未公布新的四個基地的規(guī)劃內容，但已較為明確的是，基地的選址將優(yōu)先滿足美軍“分布式作戰(zhàn)”需求，且需要符合菲軍備戰(zhàn)略的最新發(fā)展及轉型方向。從戰(zhàn)略行動上，菲律賓的“對沖”戰(zhàn)略或將體現(xiàn)于強化對菲美同盟關系的戰(zhàn)術性利用，減少在體系層面上的壓力，例如盡可能弱化對中菲關系的正面沖擊，同時通過將同盟威懾更多地運用于力量博弈的灰色與邊緣地帶，以獲得更多實質性的回報。有美國軍事專家認為，美國在軍備及戰(zhàn)術上使菲律賓軍警力量具備近海常規(guī)安全巡邏能力，并能對覆蓋其專屬經(jīng)濟區(qū)鄰近范圍的安全需求具備相當?shù)膽蹦芰?，將成為菲美軍事合作的核心。此外，兩國或還將在菲幾近空白的防空領域展開突破性的合作。簡言之，強化與美國亞太區(qū)域聯(lián)盟力量的呼應，減少菲美安全同盟的脆弱性，同時增強菲美安全關系在區(qū)域安全格局中的嵌入，提升本國在區(qū)域安全格局中的重要性，已成為菲推進與美國合作的明顯戰(zhàn)略轉向。