對(duì)新時(shí)代淤地壩建設(shè)與運(yùn)行管理的幾點(diǎn)思考

張軍政,張發(fā)民,王傳明,苗斌俠

(陜西省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心,陜西 西安 710004)

新時(shí)代的淤地壩建設(shè)與運(yùn)用管理,要全面貫徹黨的二十大精神,著力解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。要在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上,認(rèn)真總結(jié)近2 a淤地壩建設(shè)中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,緊扣高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,一切從實(shí)際出發(fā),適當(dāng)調(diào)整建設(shè)規(guī)模,加大現(xiàn)存病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固工程建設(shè)力度,消除安全隱患。同時(shí),要加快淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革,及時(shí)修訂淤地壩建設(shè)管理辦法,落實(shí)運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi),夯實(shí)防汛管護(hù)責(zé)任,充分發(fā)揮和拓展淤地壩在新型農(nóng)業(yè)發(fā)展中的新功能,助推鄉(xiāng)村振興和美麗中國(guó)建設(shè)。

2019年9月18日,習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)的重要講話中指出,要保障黃河安瀾,必須抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”,但同時(shí)也指出,水沙關(guān)系是很微妙的,要堅(jiān)持辯證思維、系統(tǒng)思維,把相關(guān)問(wèn)題研究深、研究透,不能單打一、想當(dāng)然[1］。2023年新年伊始,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)中指出,堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,著力解決水土保持領(lǐng)域人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,充分發(fā)揮水土保持的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益,不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。要因地制宜、科學(xué)施策,大力開(kāi)展黃土高原高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩建設(shè),加強(qiáng)病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固和老舊淤地壩提升改造。對(duì)暫不具備水土流失治理?xiàng)l件和因保護(hù)生態(tài)不宜開(kāi)發(fā)利用的高寒高海拔凍融侵蝕、集中連片沙化土地風(fēng)力侵蝕等區(qū)域,加強(qiáng)封育保護(hù)。要深化水土保持體制機(jī)制創(chuàng)新,加強(qiáng)改革舉措系統(tǒng)集成、精準(zhǔn)施策,進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力和活力。要完善治理成果管護(hù)制度,按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)管護(hù)”和“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,明確管護(hù)主體,落實(shí)管護(hù)責(zé)任。建立工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用政府和受益主體分?jǐn)倷C(jī)制。

要實(shí)現(xiàn)新時(shí)代水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展,就必須牢固樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念,深入貫徹中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《工作方案》)精神,堅(jiān)持黨的群眾路線,增進(jìn)同人民群眾的感情,真誠(chéng)傾聽(tīng)群眾呼聲,真實(shí)反映群眾愿望,真情關(guān)心群眾疾苦,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí),敢于正視問(wèn)題,善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,以解決問(wèn)題為根本目的,真正把情況摸清、把問(wèn)題找準(zhǔn)、把對(duì)策提實(shí),不斷提出解決問(wèn)題的新思路新辦法。

1 黃河流域及陜西省淤地壩現(xiàn)狀

水是生命之源,土是萬(wàn)物之本,水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源[2］。淤地壩是黃土高原地區(qū)防治水土流失的一項(xiàng)有效措施,在防治水土流失、減輕山洪災(zāi)害、改善生態(tài)環(huán)境、解決人畜飲水、方便群眾出行、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面發(fā)揮了重要作用[3］。截至2019年11月,黃土高原共有淤地壩58 776座,其中54.54%的淤地壩修建于1986年以前,且多為群眾結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基本農(nóng)田建設(shè)自發(fā)修建的中小型壩,標(biāo)準(zhǔn)低,目前多已淤滿失效。根據(jù)《黃土高原地區(qū)中型以上病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固工程實(shí)施方案》,黃土高原地區(qū)7省(區(qū))共認(rèn)定病險(xiǎn)淤地壩5 282座,到2020年,其中病險(xiǎn)嚴(yán)重、威脅下游安全的2 724座病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固工程才實(shí)施完成。

根據(jù)《陜西省黃河流域淤地壩工程需求分析報(bào)告》,截至2019年底,陜西全省共建有淤地壩33 910座(其中骨干壩2 630座、中型壩9 251座、小型壩22 029座),占黃河流域淤地壩總量的50%以上,擬除險(xiǎn)加固淤地壩6 284座(其中骨干壩1 291座、中型壩4 993座),占全省淤地壩的18.53%。自2019年以來(lái),陜西省僅完成274座病險(xiǎn)淤地壩的除險(xiǎn)加固,除險(xiǎn)加固任務(wù)依然艱巨。

2 淤地壩建設(shè)與運(yùn)行管理存在的主要問(wèn)題

2.1 淤地壩建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

2019年9月,黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略,淤地壩(攔沙壩)工程也迎來(lái)了新一輪建設(shè)高潮,建設(shè)規(guī)模和投資力度空前。依據(jù)《黃河流域淤地壩建設(shè)和坡耕地水土流失綜合治理“十四五”實(shí)施方案》,計(jì)劃用5 a時(shí)間,重點(diǎn)在陜西、山西等黃土高原7省(區(qū))新建淤地壩4 020座(含攔沙壩2 559座),平均每年約800座。其中,陜西省將在黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)溝道侵蝕嚴(yán)重、有建壩條件的區(qū)域布局?jǐn)r沙工程,新建淤地壩420座、攔沙壩2 263座,年均近540座,建設(shè)規(guī)模及投資力度前所未有。但是,從近幾年淤地壩開(kāi)工建設(shè)實(shí)際情況看,主要存在以下問(wèn)題:

1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)(土壤侵蝕模數(shù))問(wèn)題。截至2020年底,陜西省黃河流域累計(jì)治理水土流失面積5.7萬(wàn)km2,生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善,多年平均入黃泥沙量從1980年之前的8億多t減少到2.68億t[4］。即使按2.68億t入黃泥沙全部來(lái)自榆林與延安兩市算,平均侵蝕模數(shù)現(xiàn)狀值為3 350 t/(km2·a),也僅相當(dāng)于1980年之前多年平均侵蝕模數(shù)10 000 t/(km2·a)的33.5%。另?yè)?jù)新華網(wǎng)消息[5］,2018年陜西省森林覆蓋率由1949年的13.3%提高到43.06%,綠色版圖向北推進(jìn)了400多km,陜北黃土高原水土流失綜合治理率達(dá)到68%以上,土壤流失量比退耕前減少了85%。近年來(lái)黃河流域水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果顯示,經(jīng)過(guò)近40 a的水土流失治理,尤其是2000年退耕還林還草工程實(shí)施以來(lái),土壤侵蝕模數(shù)呈大幅度下降的趨勢(shì)。但是,目前淤地壩工程設(shè)計(jì)中依然采用40 a前的土壤侵蝕模數(shù)值,必然造成新建的淤地壩在設(shè)計(jì)年限內(nèi)無(wú)法達(dá)到預(yù)期的淤積高程,而形成事實(shí)上的“水庫(kù)”。此類情況,在筆者近年對(duì)老舊淤地壩的實(shí)地調(diào)查中得到驗(yàn)證,比如,原來(lái)設(shè)計(jì)壽命為30 a的淤地壩,在已運(yùn)行15 a甚至20多a后的今天,其壩前淤積高程還僅相當(dāng)于以前建成后運(yùn)行3～5 a的淤積高程,充分說(shuō)明此類淤地壩當(dāng)年設(shè)計(jì)時(shí)采用的土壤侵蝕模數(shù)與流域水土流失現(xiàn)狀存在巨大差異,導(dǎo)致其淤地功能和效益長(zhǎng)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2)淤地壩蓄水功能問(wèn)題。淤地壩具有減少入黃泥沙、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、鞏固退耕成果、改善農(nóng)村交通、增加水資源利用等功能,但與老百姓生產(chǎn)生活最為密切的水資源利用問(wèn)題至今未能從制度層面得以解決,已經(jīng)成為長(zhǎng)期以來(lái)?yè)]之不去且無(wú)法回避的問(wèn)題[6］。為適應(yīng)新時(shí)代水土保持高質(zhì)量發(fā)展,滿足當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活用水需求,《淤地壩技術(shù)規(guī)范》(SL/T 804—2020)在淤地壩蓄水運(yùn)行方面的規(guī)定有所放松,即在對(duì)淤地壩的水位、淤積高度、滲流、壩體位移(變形)等情況加強(qiáng)監(jiān)測(cè)的前提下,非汛期在不影響工程安全的條件下,可利用淤積庫(kù)容適當(dāng)蓄水,緩解當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活用水困難。但是,目前淤地壩工程的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、施工標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)行管理制度等并未結(jié)合蓄水要求加以修正,即淤地壩蓄水問(wèn)題并未從制度層面、規(guī)范層面上得到明確的肯定和保障,若淤地壩蓄水運(yùn)行的管護(hù)責(zé)任得不到真正落實(shí),則會(huì)給當(dāng)?shù)卣块T(mén)增加較大的防汛責(zé)任和壓力。

2.2 運(yùn)行管理中存在的主要問(wèn)題

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)〔2011〕1號(hào))中明確要求,要進(jìn)一步深化小型水利工程管理體制改革,明晰工程產(chǎn)權(quán),落實(shí)管護(hù)主體和責(zé)任。水利部、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(水建管〔2013〕169號(hào))中要求,將大中小型淤地壩納入改革范圍,按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則,明晰工程產(chǎn)權(quán),落實(shí)工程管護(hù)主體和責(zé)任,落實(shí)工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)。由此可見(jiàn),淤地壩運(yùn)行管理最主要的就是落實(shí)防汛責(zé)任、明晰產(chǎn)權(quán)、落實(shí)運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)等,但從實(shí)際情況看,這幾方面均存在較大差距和不足,尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

1)產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題。明晰產(chǎn)權(quán)是落實(shí)工程安全運(yùn)行管理與落實(shí)防汛責(zé)任的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是建立淤地壩管護(hù)制度的基礎(chǔ)和根本所在。目前,除個(gè)別省份或地區(qū)做過(guò)某些嘗試(如甘肅省定西市安定區(qū)淤地壩“四變”改革[7］)外,相關(guān)部門(mén)至今沒(méi)有進(jìn)一步出臺(tái)具有可操作性的產(chǎn)權(quán)制度改革政策。

2)防汛“三個(gè)責(zé)任人”問(wèn)題。盡管各級(jí)政府及水利水保、防汛部門(mén)均按照要求將淤地壩防汛納入當(dāng)?shù)胤姥大w系,落實(shí)淤地壩防汛行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和部門(mén)崗位責(zé)任制,制定了防汛預(yù)案,但大部分僅停留在文件和口頭落實(shí)上[3］,防汛預(yù)案不切實(shí)際、千篇一律,淪為紙上預(yù)案而無(wú)任何可操作性。

3)運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。重建輕管依然是一個(gè)普遍性問(wèn)題,淤地壩管護(hù)人員的工資報(bào)酬得不到保障,導(dǎo)致管護(hù)、巡查崗位形同虛設(shè)。管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)或嚴(yán)重不足,壩體缺乏長(zhǎng)期維護(hù),為淤地壩運(yùn)行埋下嚴(yán)重的安全隱患。

3 對(duì)淤地壩建設(shè)與運(yùn)行管理的幾點(diǎn)建議

3.1 啟動(dòng)土壤侵蝕模數(shù)本底值普查

土壤侵蝕模數(shù)本底值是確定淤地壩(攔沙壩)建設(shè)與否和壩體建設(shè)規(guī)模最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)依據(jù),目前普遍采用的依然是20世紀(jì)七八十年代核定的數(shù)據(jù)。隨著退耕還林項(xiàng)目、水土保持項(xiàng)目的實(shí)施,加上流域生態(tài)自然恢復(fù)等多種因素,黃河流域的土壤侵蝕模數(shù)已發(fā)生較大變化,總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。根據(jù)2021年水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果,黃土高原地區(qū)水土流失面積有所下降,土壤侵蝕模數(shù)5 000 t/(km2·a)以上的水土流失面積也相應(yīng)減少。淤地壩建設(shè)的需求基本上是以土壤侵蝕模數(shù)5 000 t/(km2·a)為參考的,土壤侵蝕模數(shù)對(duì)壩體設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程投資等都是至關(guān)重要的參數(shù),因此應(yīng)盡早啟動(dòng)土壤侵蝕模數(shù)調(diào)查,為淤地壩(攔沙壩)工程設(shè)計(jì)提供支撐。

3.2 加大淤地壩除險(xiǎn)加固力度

根據(jù)《黃土高原地區(qū)中型以上病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固工程實(shí)施方案》,黃土高原地區(qū)7省(區(qū))共認(rèn)定病險(xiǎn)淤地壩5 282座,到2020年,尚有2 558座未開(kāi)展除險(xiǎn)加固。筆者建議,應(yīng)優(yōu)先解決存量淤地壩安全隱患,集中用幾年時(shí)間,解決更多老舊病險(xiǎn)淤地壩安全隱患,發(fā)揮老舊淤地壩應(yīng)有的功能和效益。

3.3 適度調(diào)整新建淤地壩規(guī)模

要深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“有條件的地方要大力建設(shè)旱作梯田、淤地壩等,有的地方則要以自然恢復(fù)為主”講話精神的內(nèi)涵,結(jié)合群眾的實(shí)際需求,認(rèn)真分析不同區(qū)域淤地壩建設(shè)需求。劉雅麗等[8］建議,在攔沙需求分析的基礎(chǔ)上,考慮多沙區(qū)、各省(區(qū))土壤侵蝕強(qiáng)度在5 000 t/(km2·a)以上的水土流失面積、溝道密度及現(xiàn)狀淤地壩情況,結(jié)合各省(區(qū))需求、近年已建淤地壩及現(xiàn)有建設(shè)投資的可能性等情況,確定各省(區(qū))新建淤地壩規(guī)模?；莶ǖ萚9］也認(rèn)為,在病險(xiǎn)淤地壩徹底除險(xiǎn)加固之前,不建議開(kāi)展大規(guī)模淤地壩建設(shè),不能建一個(gè)淤地壩背一個(gè)“包袱”。張軍政等[10］就曾提出,建設(shè)淤地壩不能操之過(guò)急,更不能為建設(shè)而建設(shè)。筆者建議,在新一輪土壤侵蝕模數(shù)本底值普查完成前,應(yīng)結(jié)合近幾年區(qū)域水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果,在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕娦枨?慎重推進(jìn)、適度調(diào)整和控制新建淤地壩建設(shè)規(guī)模。

3.4 加快淤地壩運(yùn)行管理制度改革

要深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《意見(jiàn)》《工作方案》的內(nèi)涵,結(jié)合鄉(xiāng)村振興和美麗中國(guó)建設(shè)新要求,抓緊制定具有可操作性的淤地壩產(chǎn)權(quán)制度改革方面的政策性文件,按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則,明確淤地壩管護(hù)的責(zé)權(quán)關(guān)系,將淤地壩的日常運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用納入中央安排的縣級(jí)公益維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)范疇,逐壩落實(shí)運(yùn)行管理責(zé)任和防汛責(zé)任,充分調(diào)動(dòng)巡查責(zé)任人的工作積極性。

要盡快修訂《黃土高原地區(qū)水土保持淤地壩建設(shè)管理辦法》,從解決當(dāng)?shù)厝罕姷钠惹行枨蟪霭l(fā),在確保淤地壩工程安全的條件下,充分發(fā)揮其蓄水灌溉和供水功能。陳祖煜等[6］認(rèn)為,只要在技術(shù)和管理層面能夠達(dá)到小(2)型水庫(kù)的要求,即可在正常水庫(kù)大壩安全管理體系的保障下實(shí)現(xiàn)蓄水;高健翎等[11］通過(guò)調(diào)查,建議對(duì)水資源匱乏、用水需求強(qiáng)烈的地區(qū),在淤地壩未淤滿情況下,通過(guò)加強(qiáng)淤地壩蓄水利用的安全運(yùn)用管理,根據(jù)洪水特點(diǎn)完善淤地壩防汛預(yù)案和淤地壩安全運(yùn)用調(diào)度方案,嚴(yán)格執(zhí)行蓄水紅線,在確保淤地壩安全運(yùn)行條件下,允許利用淤積庫(kù)容進(jìn)行蓄水;惠波等[9］建議,對(duì)于溝道壩址條件比較好、庫(kù)容比較合理、有蓄水能力,以及當(dāng)?shù)厝罕娖惹行枰淖児δ苻D(zhuǎn)型作為小型水庫(kù)運(yùn)行的淤地壩,可作為水源工程并配套蓄水引水設(shè)施,同時(shí)按照小型水庫(kù)進(jìn)行管理運(yùn)行,并辦理水庫(kù)大壩注冊(cè)登記和淤地壩銷號(hào)手續(xù);張軍政等[10］提出,對(duì)靠近村莊、有蓄水條件和運(yùn)行安全的淤地壩加以蓄水利用,為生態(tài)清潔小流域建設(shè)提供水源條件。

筆者建議,結(jié)合區(qū)域企業(yè)用水需求,將新建淤地壩的管護(hù)和使用權(quán),通過(guò)拍賣的形式,交由有管理能力和資金實(shí)力的企業(yè),按小(2)型水庫(kù)的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)淤地壩實(shí)施進(jìn)一步的提質(zhì)增效,允許淤地壩蓄水并對(duì)水資源加以充分利用。如此,不僅可落實(shí)淤地壩的防汛責(zé)任,減輕政府對(duì)工程后續(xù)管護(hù)和養(yǎng)護(hù)的投資壓力,而且可以充分拓展淤地壩的服務(wù)功能。

4 結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)代淤地壩建設(shè)與運(yùn)行管理,要緊密結(jié)合實(shí)際,著力解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,敢于正視問(wèn)題,以解決問(wèn)題為根本目的,不斷提出真正解決問(wèn)題的新思路新辦法。要在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上,結(jié)合多年來(lái)的水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)成果,從實(shí)際出發(fā),把握好新建淤地壩(攔沙壩)的建設(shè)進(jìn)度,適時(shí)適度調(diào)整淤地壩建設(shè)規(guī)模,優(yōu)先對(duì)現(xiàn)有病險(xiǎn)淤地壩進(jìn)行除險(xiǎn)加固,徹底消除安全隱患。要深化淤地壩建設(shè)與運(yùn)行管理機(jī)制創(chuàng)新,在充分發(fā)揮淤地壩攔沙、淤地、交通等生態(tài)效益的同時(shí),結(jié)合鄉(xiāng)村振興和美麗中國(guó)建設(shè)新要求,賦予淤地壩新時(shí)代更多的新功能,不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。