面向普惠金融應(yīng)用場景的地方政府數(shù)據(jù)開放影響因素與推進路徑

石 峰，李重照

(云南財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，云南 昆明 650221)

一、引言

習近平總書記高度重視數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)，多次對推進政府數(shù)據(jù)開放共享、構(gòu)建全國信息資源開放共享體系作出重要指示。二十大報告也明確指出：數(shù)據(jù)資源已經(jīng)成為我國數(shù)字政府體系框架的核心組成部分，在改善社會管理和公共服務(wù)等方面發(fā)揮著日益重要的作用[1]。政府數(shù)據(jù)的匯聚融合、共享開放和開發(fā)利用有助于充分發(fā)揮數(shù)據(jù)作為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的關(guān)鍵作用，為提升政府履職能力、支撐數(shù)字政府建設(shè)以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。但也應(yīng)充分意識到，政府數(shù)據(jù)開放在統(tǒng)籌管理、供需對接、價值實現(xiàn)等方面仍存在不足。以普惠金融應(yīng)用場景為例，在國務(wù)院印發(fā)的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016 —2020年)的通知》中明確指出：“普惠金融就是要在成本可負擔的前提下，對于有金融服務(wù)需求的人，都要為其提供金融服務(wù)?！钡湍壳暗陌l(fā)展情勢來看，仍不足以覆蓋所有有需求的人群，包括農(nóng)民、殘疾人、老年人、城鎮(zhèn)低收入人群、小微企業(yè)等大量普通人群被排除在外。究其原因，是普通群眾和小微企業(yè)與金融機構(gòu)之間存在數(shù)據(jù)和信息不對稱問題，一方面是普通群眾和小微企業(yè)被金融機構(gòu)授信難；另一方面是普惠金融機構(gòu)對普通群眾和小微企業(yè)征信難。因此，作為政府數(shù)據(jù)開放中的應(yīng)用場景之一，普惠金融服務(wù)的深化需要在政府數(shù)據(jù)開放的大環(huán)境下進行破局，政府數(shù)據(jù)開放可以為普惠金融服務(wù)的功能和范圍開拓全新的領(lǐng)域。

政府數(shù)據(jù)開放這一行為，一方面，可以把散落在各部門的公民和企業(yè)數(shù)據(jù)向金融機構(gòu)開放，省去金融機構(gòu)采集和驗證這些數(shù)據(jù)所需付出的大量重復工作而造成的商業(yè)活動低效運行與極大的成本浪費；另一方面，能夠促進大數(shù)據(jù)技術(shù)在普惠金融領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時共享、鑒權(quán)變更以及安全利用等，并有效解決部門間數(shù)據(jù)權(quán)限的管理和使用以及非對稱權(quán)限部門之間基于不同應(yīng)用需求的應(yīng)用交互等。然而，普惠金融應(yīng)用場景的政府數(shù)據(jù)開放深度、廣度不足、利用效果不佳、價值實現(xiàn)不完全等成為目前亟待解決的重要課題。本研究即在此背景下選取普惠金融服務(wù)對象之一的農(nóng)戶(從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的個體或小微企業(yè))，來探討其如何將自身對于金融服務(wù)的需求數(shù)據(jù)通過政府開放給普惠金融機構(gòu)，如何在政府數(shù)據(jù)開放過程中準確而有效地獲取普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)，以及政府業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)深層次開放許可給普惠金融服務(wù)品質(zhì)和效率提升所帶來的好處與影響，并在此基礎(chǔ)上展開理論研究與實證考察。

二、文獻綜述

政府數(shù)據(jù)開放在世界各國迅速推進，受到了學術(shù)界與實踐領(lǐng)域的特別關(guān)注，成為政府信息化領(lǐng)域的熱門話題和研究重點[2]。政府數(shù)據(jù)開放通常指許可在不同的場景下，用標準的和可重復使用的格式將政府數(shù)據(jù)通過各個渠道，釋放到各個領(lǐng)域、各個層級，使得任何人都可以在不受時間、地點、設(shè)備的局限下獲取和利用政府數(shù)據(jù)，最終滿足公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等，實現(xiàn)公眾或用戶等政府外部利益相關(guān)者的共享[3-4]。政府數(shù)據(jù)和政府數(shù)據(jù)開放為公共服務(wù)效率和質(zhì)量的提升提供了新的助力，有利于其公共職能的履行[5]。在政府數(shù)據(jù)的商用場景下，商事主體等出于商業(yè)目的利用政府提供的地理、交通、醫(yī)療、氣象、金融等公共數(shù)據(jù)，或者基于政府數(shù)據(jù)開發(fā)生產(chǎn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)以獲得商業(yè)利潤[6]。以普惠金融的應(yīng)用場景為例，政府數(shù)據(jù)在開放的過程中涉及政府部門、銀行業(yè)金融機構(gòu)、企業(yè)、用戶等多方利益相關(guān)者，然而受制于制度、組織、技術(shù)、理念等因素的限制，政府部門擁有大量權(quán)威個人與企業(yè)的數(shù)據(jù)而不能發(fā)揮最大價值。從制度因素來看，目前缺乏法律框架和具體管理制度[7]、數(shù)據(jù)權(quán)屬界定模糊[8]、合法性風險[9]和數(shù)據(jù)安全與隱私保護問題[10]以及普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)開放的運行機制缺失，包括許可機制、協(xié)作機制、法律問責等機制[11]；從組織因素來看，缺乏跨部門工作組、跨部門網(wǎng)絡(luò)化合作關(guān)系和政策執(zhí)行[12]以及人員數(shù)字能力匱乏，缺乏對互聯(lián)網(wǎng)規(guī)律的把握能力、對網(wǎng)絡(luò)輿論的引導能力、對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的駕馭能力和對網(wǎng)絡(luò)安全的保障能力等；從技術(shù)因素來看，政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用和監(jiān)管能力羸弱[13]、普惠金融數(shù)據(jù)開放專有平臺缺失或功能單一以及缺乏有效的社會監(jiān)管和信息共享平臺[14]、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與時代發(fā)展不同步，尤其是農(nóng)村地區(qū)移動通信、光纖寬帶數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋不全，影響政府數(shù)據(jù)的流動與獲取使用；從理念因素來看，政府行政文化的差異或封閉文化[15]、傳統(tǒng)管理意識占據(jù)主導地位[16]、公務(wù)員的風險感知、態(tài)度與執(zhí)行力[17]等導致政府部門工作人員擔心場景內(nèi)數(shù)據(jù)開放共享出現(xiàn)問題后引發(fā)社會輿論和推諉扯皮的現(xiàn)象而拒絕開放共享。受上述因素影響，政府部門數(shù)據(jù)開放工作陷入到了“不愿開放”“不能開放”和“不敢開放”的困境。

綜上所述發(fā)現(xiàn)，隨著科學技術(shù)的發(fā)展，學界開始關(guān)注將政府數(shù)據(jù)開放與普惠金融進行交叉研究，但也僅是聚焦于宏觀概念的描述和提出初步構(gòu)想，缺乏對政府數(shù)據(jù)供給端和金融機構(gòu)設(shè)計普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)所需數(shù)據(jù)需求端的深入探討；或者簡單地將信息技術(shù)嵌套于金融的發(fā)展之中，囿于技術(shù)決定論和技術(shù)樂觀主義，并沒有進行各要素之間互動關(guān)系的深入研究。此外，政府數(shù)據(jù)開放作為政府信息公開進入大數(shù)據(jù)時代的進一步深化，在普惠金融服務(wù)的應(yīng)用場景中，如何開放數(shù)據(jù)(開放渠道、平臺、形式等)，開放怎樣的數(shù)據(jù)(數(shù)據(jù)資源、格式、類型等)，如何確保隱私和數(shù)據(jù)安全，如何有效地監(jiān)管金融服務(wù)和業(yè)務(wù)的有序進行，這些問題也勢必會給普惠金融服務(wù)和發(fā)展帶來更多挑戰(zhàn)，本課題即在此背景下展開。本文從政府數(shù)據(jù)開放的普惠金融應(yīng)用場景入手，運用案例研究的方法，對普惠金融應(yīng)用場景中政府數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀、政府數(shù)據(jù)開放的需求與供給、影響政府數(shù)據(jù)開放的各種因素，包括技術(shù)、內(nèi)容、安全、意識等進行實證分析，并在此基礎(chǔ)上從制度、組織、技術(shù)、理念等方面提出推進政府數(shù)據(jù)深度開放、利用與價值實現(xiàn)的路徑(見圖1)。

圖1 政府數(shù)據(jù)開放普惠金融應(yīng)用場景價值實現(xiàn)過程

三、Z市普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)開放需求與供給現(xiàn)況

本文選取Z市作為案例進行研究，著重介紹Z市普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)開放的供給與需求現(xiàn)狀。需求分析主要涉及兩方面內(nèi)容：一是普惠金融機構(gòu)對于政府開放數(shù)據(jù)的需求，包括對普惠金融服務(wù)對象精準識別的數(shù)據(jù)、征信數(shù)據(jù)等；二是農(nóng)戶對普惠金融數(shù)據(jù)的需求，包括普惠金融機構(gòu)、項目、申請和辦理方式等；供給分析主要涉及政府普惠金融場景應(yīng)用數(shù)據(jù)的開放現(xiàn)狀。

(一)政府數(shù)據(jù)開放中的普惠金融應(yīng)用場景

應(yīng)用場景，指一個應(yīng)用(通常是產(chǎn)品)被使用的時候，用戶“最可能的”所處場景[18]。應(yīng)用場景需要擁有這樣的結(jié)構(gòu)：在某個時間(When)，某個地點(Where)，周圍出現(xiàn)了某些事物時(What)，特定類型的用戶(Who)萌生了某種欲望(Desire)，會想到通過某種手段(Method)來滿足其欲望[19]。按此邏輯，普惠金融應(yīng)用場景的結(jié)構(gòu)就是：當普惠金融扶持對象需要普惠金融產(chǎn)品或服務(wù)時，會首先想到利用當?shù)卣_放的普惠金融(機構(gòu))相關(guān)數(shù)據(jù)查詢合適的普惠金融項目來滿足自身發(fā)展的需要。

1.滿足數(shù)據(jù)開放共享需求

從政府內(nèi)部層面來看，普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)的共享滿足了相關(guān)部門的需求。沒有內(nèi)部數(shù)據(jù)交換共享，各類場景應(yīng)用數(shù)據(jù)信息則分散在各級政府或部門，各自為政形成數(shù)據(jù)孤島，政府監(jiān)管機構(gòu)也無法鑒別普惠金融項目的真?zhèn)?，無法對金融機構(gòu)違規(guī)操作、牟取暴利的行為進行監(jiān)管；從普惠金融機構(gòu)層面來看，如果沒有政府數(shù)據(jù)的開放，受制于多種因素，農(nóng)戶的數(shù)據(jù)信息整合難度加大，造成農(nóng)戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，即使獲取了數(shù)據(jù)，經(jīng)過數(shù)據(jù)清洗后，與農(nóng)戶自身信用相關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)嚴重缺失，大大增加了對所獲取數(shù)據(jù)資源分析構(gòu)建模型的難度，難以對農(nóng)戶進行準確畫像；從農(nóng)戶層面來看，沒有政府數(shù)據(jù)開放，就很難獲取普惠金融信息(包括政策、產(chǎn)品或服務(wù)內(nèi)容)，很難核實一些金融機構(gòu)是否假普惠之名，行金融業(yè)務(wù)之實進行套利。

2.促進政府數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)

政府數(shù)據(jù)是極為重要的資源和資產(chǎn)，具有豐富的經(jīng)濟、社會價值。政府數(shù)據(jù)只有在社會各領(lǐng)域充分開放共享，其價值才能夠最大程度地被釋放。政府將普惠金融應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)開放共享出來，一方面，普惠金融機構(gòu)可以借此數(shù)據(jù)構(gòu)建以客戶為中心的數(shù)據(jù)管控系統(tǒng)，精準化、智能化定位不同客戶群體，滿足其對普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)的需求，同時也為自身深度挖掘分析客戶數(shù)據(jù)，拓展新的金融業(yè)務(wù)夯實基礎(chǔ)；另一方面，農(nóng)戶可以利用政府開放的數(shù)據(jù)全面、便捷地找尋符合自身需求的普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)，有政府為普惠金融機構(gòu)和項目背書，農(nóng)戶會更加信任，同時也不會擔心出現(xiàn)任何風險問題而得不到解決。此外，對于政府來說，將數(shù)據(jù)開放給公眾，能夠進一步暢通政府與金融機構(gòu)和民眾的互動渠道，提高政務(wù)服務(wù)水平，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。同時也會助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感[20]。

(二)Z市普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)需求分析

1.普惠金融機構(gòu)對政府開放數(shù)據(jù)的需求

在對Z市部分普惠金融機構(gòu)調(diào)研訪談中得知，其對農(nóng)戶進行貸款資格審查過程中，最重要的就是對征信的調(diào)查。在征信審查中，除了個人基本信息外，普惠金融機構(gòu)一方面需要借助以中國人民銀行征信為基礎(chǔ)的國家征信系統(tǒng)對農(nóng)戶的信貸記錄(包括貸款、信用卡、擔保等)、逾期記錄(包括是否有逾期還款記錄、貸后管理等)和收入來源與銀行流水進行風險評估；另一方面還需要對農(nóng)戶的社會信用記錄和公共信息進行征信查詢(如表1)，在沒有個人和政府授權(quán)的前提下，或者只有個人授權(quán)沒有政府許可，普惠金融機構(gòu)將無法獲得或無權(quán)調(diào)取這些信用數(shù)據(jù)，也就很難系統(tǒng)性地對農(nóng)戶進行金融借貸風險評估。

表1 普惠金融機構(gòu)對政府開放數(shù)據(jù)的需求明細

由表1可知，普惠金融機構(gòu)要對農(nóng)戶的征信做出整體性調(diào)查，涉及政府多個部門，必然離不開數(shù)據(jù)的開放與授權(quán)。普惠金融機構(gòu)相關(guān)工作人員表示：政府相關(guān)部門出于數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護的考慮僅授權(quán)金融機構(gòu)通過專用API接口或鏈接訪問本部門系統(tǒng)中所開放的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)集，然而對于一些比較敏感和重要的數(shù)據(jù)則不授予訪問權(quán)限，但就是這些高質(zhì)量、高價值的數(shù)據(jù)成了金融機構(gòu)征信過程中的痛點和難點。普惠金融機構(gòu)需要花費大量人力物力財力和時間精力對農(nóng)戶進行征信調(diào)查，這一過程費時費事又繁瑣復雜，尤其是那些來自偏遠地區(qū)或貧困山區(qū)的農(nóng)戶在申請普惠金融貸款時，機構(gòu)很難對其進行鑒別，加之貸款數(shù)額少，貸款利率低，就會出現(xiàn)工作人員積極性不高，不愿為了“蠅頭小利”來回“折騰”的現(xiàn)象。另外，對于農(nóng)戶來說，自身對于數(shù)據(jù)、金融、征信的知識了解甚少，在缺少普惠金融機構(gòu)工作人員協(xié)助的情況下，很難完成整套流程順利獲得金融產(chǎn)品，久而久之會被排除在金融普惠群體之外。

因此，需要政府各部門深度開放與授權(quán)各自擁有的數(shù)據(jù)，如此一來，普惠金融機構(gòu)不僅可以解決傳統(tǒng)征信模式下信息主體的信息盲區(qū)，還有可能獲得一些農(nóng)戶潛在的多維數(shù)據(jù)，例如：個人在電商平臺的網(wǎng)購數(shù)據(jù)、網(wǎng)貸數(shù)據(jù)、租房信息、社交信息等，有效彌補傳統(tǒng)征信覆蓋面不足和信息維度不足的缺陷，全方位、立體化對普惠對象的征信進行評估形成新型信用報告，有效規(guī)避金融借貸風險。同時，借助相關(guān)數(shù)據(jù)金融機構(gòu)能夠有效拓展各類潛在客戶范圍，如大學生創(chuàng)業(yè)群體、個體戶、自由職業(yè)者等，使得普惠對象的范圍更加廣泛。

2.農(nóng)戶對普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)的需求

本文將農(nóng)戶作為普惠金融受眾的主要研究對象，包括農(nóng)民和農(nóng)業(yè)小微企業(yè)。在對農(nóng)戶的訪談中了解到，大部分農(nóng)戶對于普惠金融項目有較多的需求，但是礙于自身的教育水平和綜合素質(zhì)，不知該如何去申請普惠金融項目，其中有絕大部分農(nóng)戶基本不了解有哪些普惠金融項目能夠匹配和服務(wù)自己所生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)。對于農(nóng)戶來說，能夠有效獲取并詳細了解各類普惠金融機構(gòu)所提供的各種普惠金融項目、申請條件、辦理方式和辦理流程等詳細信息，對其獲得普惠金融維持和促進自身產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要(詳見表2)。

由表2可知，農(nóng)戶所需求的數(shù)據(jù)大多來自各個普惠金融機構(gòu)，筆者在一些普惠金融機構(gòu)(各大銀行和部分金融借貸平臺)的官網(wǎng)上嘗試對表2中的數(shù)據(jù)進行搜索發(fā)現(xiàn)，這些數(shù)據(jù)幾乎都可以搜索找到，甚至能夠檢索到更為詳細的信息。但是，筆者在搜索整理這些數(shù)據(jù)時也發(fā)現(xiàn)，普惠金融機構(gòu)所提供的普惠項目種類繁多，例如有專門針對美團小微商戶的放貸項目、針對煙草零售商的放貸項目、各類“專精特新”小微企業(yè)的放貸項目等，也有些金融項目可以同時對多種產(chǎn)業(yè)和客戶進行放貸。這些信息散落在各個普惠金融機構(gòu)的平臺上，對于農(nóng)戶來說，由于網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和受教育程度所限，去收集這些數(shù)據(jù)并從中篩選出與自身經(jīng)營產(chǎn)業(yè)有關(guān)的信息就顯得十分困難。因此，農(nóng)戶不僅有希望政府將這些數(shù)據(jù)進行整合分類開放的需求，還希望政府能夠多使用一些通俗易懂的語言和短視頻等方式進行宣傳，特別是金融機構(gòu)相關(guān)工作人員能夠定期下到農(nóng)村地區(qū)進行面對面宣講解釋和現(xiàn)場辦理。

(三)Z市普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)開放現(xiàn)狀

1.政府數(shù)據(jù)對普惠金融機構(gòu)的授權(quán)狀況

通過普惠金融機構(gòu)對政府開放數(shù)據(jù)的需求分析得知，普惠金融機構(gòu)對政府數(shù)據(jù)的需求來源于政府多個部門，尤其是對公安、司法、工商、社保等部門所擁有的數(shù)據(jù)開放授權(quán)呼聲更是高漲。以銀行為例，為了滿足對借貸者的征信進行整體性評估與考察，銀行除了可以使用中國人民銀行的征信系統(tǒng)查詢個人基本征信信息，還可以登入工商部門的系統(tǒng)查詢經(jīng)營狀況，登入稅務(wù)部門查詢納稅信息，登入司法系統(tǒng)查詢官司記錄，登入公安系統(tǒng)查詢守法狀況等(詳見表3)。

表2 農(nóng)戶對普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)的需求明細

表3 政府各部門對普惠金融機構(gòu)數(shù)據(jù)授權(quán)明細

盡管金融機構(gòu)被授權(quán)可以使用相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，然而出于對可能出現(xiàn)的數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)泄漏、數(shù)據(jù)非法買賣、侵犯個人隱私等違法違規(guī)行為，特殊部門對金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)授權(quán)也僅是停留在一定的范圍內(nèi)，并且一些高價值核心敏感的數(shù)據(jù)(如居住狀況、人身保險、健康、醫(yī)療等)僅在特定的情境下部分開放、授予一定的使用權(quán)限和期限或者不予開放。

2.政府普惠金融數(shù)據(jù)對公眾的開放狀況

目前Z市還未針對普惠金融項目和服務(wù)建立專門的數(shù)據(jù)開放平臺(網(wǎng)站)，在其人民政府的門戶網(wǎng)站上，僅可找到中央有關(guān)普惠金融發(fā)布的稅收優(yōu)惠政策和建設(shè)普惠金融發(fā)展示范區(qū)的相關(guān)文件。而對于普惠金融應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)開放并未設(shè)立相應(yīng)的模塊和鏈接。

在深入調(diào)研訪談中也發(fā)現(xiàn)，市政府相關(guān)部門會將部分普惠金融相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)布在一些主流的新媒體平臺上，例如圖文類自媒體：微信公眾號、微博等，視頻類自媒體：抖音、快手和視頻號等。這些雖然不成體系，但是采用了時下民眾最喜聞樂見的方式進行傳播，易于接受的同時也對普惠金融的發(fā)展起到一定的積極作用。

四、影響普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)開放利用的因素分析

(一)政府開放數(shù)據(jù)技術(shù)

1.數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“鴻溝”

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是政府數(shù)據(jù)開放發(fā)揮功能的基本工具，這些基礎(chǔ)設(shè)施包括基本公共網(wǎng)絡(luò)、移動智能終端、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備等。Z市農(nóng)村地區(qū)的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后于城市地區(qū)。在2015年，Z市城市地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)4G和光纖全覆蓋，而農(nóng)村地區(qū)的4G網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則在2015年之后才開始進行，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，Z市很多接通4G和光纖網(wǎng)絡(luò)的行政村網(wǎng)速并不快、信號覆蓋效果差，部分農(nóng)村尚未覆蓋4G信號，5G網(wǎng)絡(luò)的鋪設(shè)也同樣存在類似情況，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的5G網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)，可能要等到城市地區(qū)基本覆蓋之后再“提上日程”?；A(chǔ)設(shè)施缺乏或落后會嚴重影響政府普惠金融數(shù)據(jù)的釋放[21]。

2.數(shù)據(jù)“孤島”難以收集發(fā)布

一方面，Z市農(nóng)村地區(qū)受制于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“數(shù)字鴻溝”，使得政府部門對于農(nóng)戶詳細數(shù)據(jù)的采集較為困難。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心第48次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2021年6月，我國農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率為59.2%；農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模為2.97億，占網(wǎng)民整體的29.4%；農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比為50.9%[22]，而且在越遠離城市的農(nóng)村偏遠地區(qū)，智能手機等個人終端設(shè)備覆蓋率越低，這顯然給政府數(shù)據(jù)采集帶來了一定的阻礙。另一方面，政府掌握了社會近乎九成的數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)資源只有在全社會中流動起來才會實現(xiàn)其價值與附加價值，因此有必要借助相應(yīng)的技術(shù)和媒介助推政府數(shù)據(jù)的開放。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，Z市及其轄區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有在其門戶網(wǎng)站中設(shè)立普惠金融應(yīng)用場景的數(shù)據(jù)開放模塊，也沒有針對普惠金融項目建立相應(yīng)的服務(wù)平臺(網(wǎng)站)或應(yīng)用程序進行數(shù)據(jù)發(fā)布，僅有的10個普惠金融服務(wù)站點，遠不足以輻射和服務(wù)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶。

3.數(shù)據(jù)格式差異難以交換共享

在我國，政府縱向部門信息交換共享能力強，橫向部門間信息交換共享能力弱的“條強塊弱”狀況普遍存在于全國一級和地方政府中，由此便形成了“信息孤島”現(xiàn)象。一方面，由于政府各機構(gòu)數(shù)據(jù)采集方式、渠道、路徑等不統(tǒng)一造成數(shù)據(jù)存儲、展現(xiàn)和傳輸口徑不一致，導致不同部門之間無法交換共享這些數(shù)據(jù)；另一方面，政府不同機構(gòu)的數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)模式不一樣，數(shù)據(jù)開放標準、數(shù)據(jù)管理標準、數(shù)據(jù)開放信息資源目錄等不盡相同。此外，各部門出于本位主義的思想觀念，通過故意放大安全風險、以上級不同意交換共享等方式竭力封閉各自所持有的數(shù)據(jù)，導致一個個相對獨立、高度封閉化的政府信息系統(tǒng)出現(xiàn)。

4.數(shù)據(jù)未經(jīng)許可難以全面獲取

普惠金融應(yīng)用場景中的數(shù)據(jù)開放利用涉及多個利益主體，包括政府機構(gòu)、普惠金融機構(gòu)和普惠對象。普惠金融機構(gòu)要想獲得和使用這些數(shù)據(jù)就必須與政府機構(gòu)簽署普惠金融場景應(yīng)用授權(quán)或許可協(xié)議，然后借助這些數(shù)據(jù)對普惠對象的征信、收入來源等做出準確判斷，從而為其提供個性化的普惠金融產(chǎn)品或服務(wù)。但在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府機構(gòu)出于數(shù)據(jù)安全和隱私保護的考慮，不會授權(quán)金融機構(gòu)使用用戶的全部個人數(shù)據(jù)，僅僅是開放部分個人基本數(shù)據(jù)。這樣一來，具有高價值的個人數(shù)據(jù)無法被普惠金融機構(gòu)獲取，金融機構(gòu)很難判斷借款人是否真正具有還款能力，而許多金融需求者往往無法提供必要的抵押物，因而成了普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)的排斥者。

(二)政府開放數(shù)據(jù)內(nèi)容

從全球政府數(shù)據(jù)開放的成功實踐看，政府數(shù)據(jù)開放取得成功的關(guān)鍵是在數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)使用者以及數(shù)據(jù)平臺擁有者之間形成良好的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，Z市由于數(shù)據(jù)開放有限沒能夠形成生態(tài)系統(tǒng)。從數(shù)據(jù)提供者角度來看，由于利益、各自為政等原因，不同部門針對同一數(shù)據(jù)集采用不同的數(shù)據(jù)值，數(shù)據(jù)質(zhì)量不高甚至存在明顯錯誤或漏洞，部門自身對數(shù)據(jù)質(zhì)量都沒有信心或不愿意使用，自然也不敢開放共享給其他部門和公眾使用；從數(shù)據(jù)平臺擁有者角度來看，負責推進政府數(shù)據(jù)開放的主管部門只有中高層領(lǐng)導重視時才會有所行動，更多的時候由于無法通過有效的激勵和懲罰措施調(diào)動數(shù)據(jù)提供部門的積極性，不得不選擇不作為；從數(shù)據(jù)使用者(農(nóng)戶)角度來看，受教育程度整體偏低，綜合素質(zhì)不高，對數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用、普惠金融等相關(guān)知識內(nèi)容涉及較少或根本沒概念，同時受網(wǎng)絡(luò)和智能終端設(shè)備普及率的限制，大多數(shù)使用者不知道甚至不會使用政府開放的數(shù)據(jù)，直接導致政府機構(gòu)對于數(shù)據(jù)開放工作消極怠工。

(三)政府開放數(shù)據(jù)安全

在數(shù)據(jù)開放的進程中，還要平衡和保護好數(shù)據(jù)安全以及個人隱私保護等問題。在調(diào)研訪談中，Z市政府擔心當前一系列新興信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用和數(shù)字普惠金融發(fā)展的日新月異，普惠金融業(yè)務(wù)風險將變得更加復雜，其數(shù)據(jù)安全等一系列非傳統(tǒng)風險也會變得尤為突出。一方面，政府將普惠金融數(shù)據(jù)釋放到公共領(lǐng)域創(chuàng)造價值的同時，又面臨著如何兼顧機密信息保護、防止隱私泄露的兩難抉擇。政府數(shù)據(jù)在對內(nèi)共享和對外開放后，主管部門就很難有效掌控這些信息泄露的問題，但是主管部門卻需要對這些數(shù)據(jù)的安全負責，開放共享出去后出現(xiàn)問題需要承擔相應(yīng)的責任，這就導致了政府部門不愿意開放共享掌握的數(shù)據(jù)。另一方面，Z市政府相關(guān)部門在開放數(shù)據(jù)時不清楚要按照什么樣的標準要求或政策依據(jù)，這是由于隨著時代的發(fā)展，國家對信息和數(shù)據(jù)的分類標準不同，Z市政府部門工作人員對信息和數(shù)據(jù)的定密標準和政策較為模糊，不能準確界定某些信息和數(shù)據(jù)屬性與密級。所以在此背景下，Z市政府更傾向于不主動開放共享數(shù)據(jù)，甚至為了能夠不開放共享數(shù)據(jù)而設(shè)置種種障礙。此外，按照現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)開放的相關(guān)政策邏輯，開放數(shù)據(jù)不能涉及國家機密、商業(yè)機密和個人隱私，一定程度上縮減了可供開放的數(shù)據(jù)資源數(shù)量。盡管政府機構(gòu)可以通過脫敏的方式促進數(shù)據(jù)開放，但此過程需要投入大量人力物力財力，從而進一步降低和打擊了部門開放的積極性。

(四)政府開放數(shù)據(jù)意識

開放的政府組織文化對有效推進政府數(shù)據(jù)開放共享工作有著積極意義。而封閉的組織文化，會導致政府內(nèi)部從心理上排斥數(shù)據(jù)開放共享行動，會產(chǎn)生一種盲目保護甚至隱瞞數(shù)據(jù)的行為，進而成為阻礙政府數(shù)據(jù)開放共享的因素之一。筆者在對Z市數(shù)據(jù)提供者和數(shù)據(jù)使用者訪談中發(fā)現(xiàn)，作為數(shù)據(jù)提供者，在數(shù)據(jù)開放共享過程中由于受到多方影響而投鼠忌器。例如：將數(shù)據(jù)權(quán)屬和數(shù)據(jù)管理權(quán)歸結(jié)為政府部門，認為其屬于部門私產(chǎn)，獨占這些數(shù)據(jù)能夠提升自身與其他部門的博弈能力；缺乏真正的“開放”理念；擔心數(shù)據(jù)泄露受到公眾譴責甚至職位不保；害怕數(shù)據(jù)組織內(nèi)部共享出現(xiàn)問題后相互掣肘等。作為數(shù)據(jù)使用者，普惠金融機構(gòu)擔心開放數(shù)據(jù)不完全、不及時、質(zhì)量不高，影響其判斷和業(yè)務(wù)發(fā)展；而另一龐大的數(shù)據(jù)使用群體農(nóng)戶則缺乏數(shù)據(jù)開放和利用的意識，他們嚴重缺乏數(shù)據(jù)開放和金融相關(guān)知識，更多熟悉和適應(yīng)傳統(tǒng)口口相傳與線下獲取服務(wù)的模式。這些都嚴重阻礙了政府數(shù)據(jù)的開放、利用和價值實現(xiàn)。

五、普惠金融應(yīng)用場景數(shù)據(jù)深度開放利用的推進路徑

(一)完善數(shù)據(jù)開放頂層設(shè)計，整體統(tǒng)籌規(guī)劃和與時俱進

完備的政策法規(guī)體系是政府數(shù)據(jù)開放的重要支撐。我國政府數(shù)據(jù)開放政策法規(guī)體系還有待完善，尤其是地方政府數(shù)據(jù)開放還缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計。首先，要制定專門的政府數(shù)據(jù)開放政策。明確數(shù)據(jù)開放的目標、范圍、質(zhì)量、格式標準等，即從根本上解決政府憑什么要開放數(shù)據(jù)資源、開放什么樣的數(shù)據(jù)、開放的數(shù)據(jù)資源質(zhì)量高不高，好不好用、想要取得什么結(jié)果等問題，制定微觀詳細的政策法規(guī)和行動計劃來指導政府數(shù)據(jù)開放工作。其次，推動數(shù)據(jù)開放安全政策法制化。雖然在2020年7月我國第一部《數(shù)據(jù)安全法(草案)》通過并規(guī)定了“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”，同時指出國家機關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)安全保障義務(wù)、政務(wù)數(shù)據(jù)開放要求等，但這些有關(guān)政府數(shù)據(jù)安全開放的規(guī)定零散分布于其他政策法規(guī)之中，仍缺乏一部國家層面政府數(shù)據(jù)安全開放的專門法律。因此，有必要加快我國政府數(shù)據(jù)開放政策的法制化進程，對政府數(shù)據(jù)按照其重要程度劃分安保等級，從而實施有針對性的保護，推動像《政府數(shù)據(jù)安全開放法》等相關(guān)法律法規(guī)的出臺，為各級政府部門數(shù)據(jù)開放工作的順利開展、社會公眾對政府數(shù)據(jù)的合理利用提供強有力的立法保障。最后，與時俱進。政府數(shù)據(jù)開放既是一項系統(tǒng)的工程，又是動態(tài)的連續(xù)過程。隨著時代的進步與發(fā)展，應(yīng)與時俱進地不斷修改完善《政府信息公開條例》以適應(yīng)新的信息技術(shù)環(huán)境，樹立從信息到數(shù)據(jù)的理念，增加政府數(shù)據(jù)開放內(nèi)容，明確規(guī)定政府數(shù)據(jù)開放的權(quán)力和責任，從而保障公眾獲取政府數(shù)據(jù)的權(quán)利。

(二)強化數(shù)據(jù)開放組織保障，部門縱向與橫向聯(lián)動協(xié)同

組織是政府數(shù)據(jù)開放和政策施行的保障。在組織層面，首先，需要在國家層面組建數(shù)據(jù)開放管理機構(gòu)，構(gòu)建自上而下的數(shù)據(jù)開放對接機制，實現(xiàn)以縱向協(xié)同聯(lián)動橫向協(xié)同的政府數(shù)據(jù)流動組織協(xié)同。政府數(shù)據(jù)開放是個龐大的工程，涉及多個部門，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并解決不同層級、區(qū)域政府各部門間的數(shù)據(jù)共享壁壘，即在縱向協(xié)同方面，充分發(fā)揮國務(wù)院金融委對行業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)認識和處理的權(quán)威作用，自上而下對金融領(lǐng)域部門數(shù)據(jù)流動進行指導，包括數(shù)據(jù)的范圍、性質(zhì)、流動方式及要求等；在橫向上有效協(xié)同數(shù)據(jù)開放機構(gòu)與業(yè)務(wù)部門，促進政府數(shù)據(jù)在不同部門、不同領(lǐng)域之間的高度共享，包括住建、公安、稅務(wù)、社保、醫(yī)療等公共事業(yè)部門的數(shù)據(jù)信息以及互聯(lián)網(wǎng)電商平臺的交易、借貸等數(shù)據(jù)的內(nèi)部流動共享，推動政府數(shù)據(jù)以安全方式用于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字社會建設(shè)[23]。其次，要積極發(fā)揮各項政策的激勵和誘導作用，形成政策合力。定期評估所屬單位、部門工作人員數(shù)據(jù)開放推行的績效，并將對開放數(shù)據(jù)有功或懈怠人員進行獎懲。最后，政府各部門權(quán)責分工要明確。通過強化相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督、明確各監(jiān)督主體的職責分工，建立專門的政府數(shù)據(jù)開放推行狀況的監(jiān)督機構(gòu)。此外，還要賦予公民和社會團體更大的監(jiān)督權(quán)，以加強社會監(jiān)督的力度等措施來完善監(jiān)督體系，從而實現(xiàn)對政府數(shù)據(jù)開放推行的有效監(jiān)測與督察。

(三)加強數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺

大數(shù)據(jù)時代，政府采集存儲了與國家和社會運行息息相關(guān)的大量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)蘊含著巨大的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)以及科研價值等。因此，有必要將這些應(yīng)用于不同場景的數(shù)據(jù)在政策法規(guī)允許的前提下依托各種媒介盡可能地向公眾開放。首先，各地政府要加大區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(包括互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等)的力度，尤其是偏遠農(nóng)村地區(qū)，及時更新網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，確保信號質(zhì)量，并通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、類似“家電下鄉(xiāng)”等惠民措施，降低互聯(lián)網(wǎng)和移動通信網(wǎng)絡(luò)的使用費，提升智能數(shù)字設(shè)備的覆蓋率，填補“數(shù)字鴻溝”。其次，在中國人民銀行征信中心的基礎(chǔ)上，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)，建設(shè)全國統(tǒng)一的信用信息平臺，不斷豐富征信的內(nèi)容，為金融機構(gòu)精準畫像提供有效的征信支持。各地政府也可根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況針對普惠金融應(yīng)用場景建立專門統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺(網(wǎng)站)，將所有與普惠金融相關(guān)的數(shù)據(jù)整合在一個網(wǎng)站上，為公眾提供相關(guān)數(shù)據(jù)鏈接和調(diào)式接口，在統(tǒng)一的開放口徑下達成數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，并確保開放數(shù)據(jù)的準確性和一致性，實現(xiàn)對多類型、多格式的數(shù)據(jù)進行檢索、訪問和下載，打破“數(shù)據(jù)孤島”，增加普惠金融項目的可獲得性。再次，政府要增加數(shù)據(jù)開放的廣度和深度。拓寬平臺數(shù)據(jù)開放范圍，細化到類、款、項，精確到具體的事和物。與時俱進地開發(fā)應(yīng)用新興的大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)等技術(shù)，提供多種類型和格式的數(shù)據(jù)與應(yīng)用工具，便于用戶對數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用。最后，以用戶的需求為導向，接收來自不同用戶不同層次的需求，加強語義網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)網(wǎng)移動技術(shù)應(yīng)用的做法，提高平臺的數(shù)據(jù)開發(fā)、挖掘和分析能力，針對移動用戶引入基于位置的服務(wù)，滿足移動互聯(lián)網(wǎng)用戶的多樣化需求[24]。同時，增加平臺人文情懷，例如老年關(guān)懷模式，語音播報功能等。

(四)轉(zhuǎn)變本位主義思想觀念，創(chuàng)造深入人心的開放文化

政府數(shù)據(jù)開放的成功經(jīng)驗表明：政府數(shù)據(jù)的即時有效開放離不開開放的行政文化。但是，在推動政府數(shù)據(jù)開放的過程中一定會遇到一些組織文化層面的抵觸。首先，要取得高層領(lǐng)導人對政府數(shù)據(jù)開放的持續(xù)關(guān)注和支持。領(lǐng)導者的領(lǐng)導力、中高層管理者的管理能力與政府數(shù)據(jù)開放推行和相關(guān)政策的制定施行密切相關(guān)，是政府數(shù)據(jù)開放快速發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)之一。強勁的、可持續(xù)的政治領(lǐng)導力在推行政府數(shù)據(jù)開放、制定數(shù)據(jù)開放政策、克服阻力等方面都起著至關(guān)重要的作用。其次，破除由行政分割而導致的人為壁壘。轉(zhuǎn)變政府各機構(gòu)基于部門利益把自身所掌握的數(shù)據(jù)作為部門獨享財富、核心競爭力和“傳家寶”，不愿開放或希望借此套取更大商業(yè)利益的觀念，推動數(shù)據(jù)內(nèi)部充分的交換共享[25]。強化公務(wù)人員“社會人”意識，改變原有相對保守的心態(tài)，不要因為開放數(shù)據(jù)可能涉及數(shù)據(jù)安全和個人隱私，引發(fā)民眾、媒體的聲討與批評導致自身職位不保而因噎廢食，或是對開放有所保留，甚至顧忌數(shù)據(jù)披露會暴露管理中的不足，因而胡亂捏造數(shù)據(jù)。因此，政府有必要為公務(wù)人員提供開放數(shù)據(jù)的技能培訓，以培養(yǎng)其將政府數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成數(shù)字化格式并安全開放的能力，并加強數(shù)據(jù)開放文化的宣傳和思想教育，倡導數(shù)據(jù)開放的意義與重要性，取得其認同感，以降低數(shù)據(jù)開放過程中的障礙與阻力。最后，政府還要積極引導社會公眾使用和創(chuàng)造性地利用開放的數(shù)據(jù)，尤其是農(nóng)村地區(qū)的用戶。整合相關(guān)宣傳資源，形成宣傳合力，通過各種方式和通俗易懂的語言宣傳相關(guān)基礎(chǔ)知識和技能，提升政府數(shù)據(jù)不同應(yīng)用場景使用宣傳普及的針對性和有效性。