市域社會(huì)治理視角下多元糾紛解決機(jī)制的路徑分析

楊 爽

（四川文理學(xué)院政法學(xué)院 四川達(dá)州 635000）

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局?！盵1]新時(shí)代城市社會(huì)治理與糾紛解決正在發(fā)生著結(jié)構(gòu)性變化[2]，糾紛是社會(huì)主體之間因信仰、文化、價(jià)值觀、利益及行為方式等不協(xié)調(diào)并試圖尋求化解的狀態(tài)[4]，糾紛解決是通過一定的途徑與程序來化解矛盾與爭議，修復(fù)被打破的社會(huì)平衡的活動(dòng)。糾紛解決的理想目標(biāo)在于化解矛盾和沖突、維護(hù)法益、恢復(fù)法律權(quán)威，促使糾紛當(dāng)事人行為和心理不再對(duì)抗。隨著全國各地市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，如何將糾紛解決機(jī)制構(gòu)建融入市域社會(huì)治理成為熱議話題?！巴七M(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化要堅(jiān)持和完善共建、共治、共享的社會(huì)治理制度，以開展市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)為抓手，探索具有中國特色、市域特點(diǎn)、時(shí)代特征的社會(huì)治理新模式?！盵3]為此，需以市域社會(huì)治理為基礎(chǔ)，推進(jìn)多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的合理構(gòu)建，為區(qū)域社會(huì)有序發(fā)展提供和諧穩(wěn)定的前提條件。

一、市域社會(huì)治理應(yīng)用于多元糾紛解決機(jī)制的必要性分析

（一）中國社會(huì)糾紛解決的調(diào)解基礎(chǔ)?！盎蕶?quán)不下縣”的觀念致使傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)基本秩序的維持和日常治理主要通過鄉(xiāng)紳等群體來調(diào)解，這也強(qiáng)化了我國基層熟人社會(huì)的局域特性。從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)向現(xiàn)代化法治中國邁進(jìn)并未完全脫離熟人社會(huì)的本質(zhì)，該背景決定了在建設(shè)法治社會(huì)的同時(shí)，社會(huì)自治不容忽視。隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，國家公權(quán)力取代了鄉(xiāng)紳在局域社會(huì)中的地位，行使社會(huì)治理職能。而公權(quán)力對(duì)法治化進(jìn)程的推進(jìn)，無法避免形式主義和急功近利等現(xiàn)象，表明了僅通過法律難以實(shí)現(xiàn)對(duì)市域社會(huì)的有效治理。多元化糾紛解決機(jī)制為市域社會(huì)治理探索出回歸社會(huì)現(xiàn)實(shí)的道路。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，社會(huì)治理成為國家穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的重大議題，大部分學(xué)者結(jié)合中國實(shí)際情況，提出適用韋伯的科層制理論，以專業(yè)化、層級(jí)化、制度化、去人格化管理模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。習(xí)近平總書記提出“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)、社區(qū)”[5]。該條重要指示明確了市域社會(huì)治理在國家治理體系中的重要地位。

（二）市域司法資源無法滿足社區(qū)糾紛需求。隨著公民法治意識(shí)的增強(qiáng)，人們對(duì)于糾紛化解多選擇訴訟方式，法院案件隨之猛增，案件復(fù)雜程度增加、法官年齡斷層、人才流失等現(xiàn)象層出不窮，造成司法資源緊張與匱乏。社會(huì)主要矛盾反映在司法層面，表現(xiàn)為人們對(duì)司法需求的增長與司法供給不充分，保障群眾權(quán)益缺失之間的沖突[6]。司法資源無法滿足糾紛解決和社會(huì)治理的需要，從而激發(fā)了司法系統(tǒng)對(duì)多元解紛機(jī)制的探索，從而推進(jìn)多元解紛機(jī)制的構(gòu)建和完善，更好地兼顧效率和公平。多元糾紛解決機(jī)制則強(qiáng)調(diào)合作治理，多主體參與、互動(dòng)式管理，有利于從根源上化解矛盾。以市域社會(huì)治理為視角，構(gòu)建與完善多元糾紛解決機(jī)制，既作為基層治理的途徑，也是國家治理體系的重要組成部分。

二、市域社會(huì)治理視角下多元糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

（一）解紛機(jī)制銜接不暢。從市域社會(huì)視角來看，我國多元化糾紛解決機(jī)制各部分之間的協(xié)調(diào)度不夠，無法形成有機(jī)整體和程序鏈，導(dǎo)致司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。這不僅體現(xiàn)在訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制之間，更體現(xiàn)在非訴機(jī)制之間。

訴訟機(jī)制與非訴機(jī)制銜接不暢。人民調(diào)解作為解決社會(huì)矛盾“第一道防線”的功能缺失；司法裁判則是“公正最后防線”，處于超負(fù)荷狀態(tài)。利益沖突的復(fù)雜性、價(jià)值觀念的多樣性和訴訟程序本身固有的局限性影響著司法裁判“結(jié)案”法律效果，為了合理配置司法資源，提高法官的司法能力，糾紛解決對(duì)社會(huì)治理重要功能的實(shí)現(xiàn)要求多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益分化日益明顯，社會(huì)不同程度的利益沖突，決定了傳統(tǒng)的訴訟模式已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需求，訴訟過程中多通過調(diào)解解決爭議。

非訴解決方式之間銜接不暢。社會(huì)糾紛化解是一項(xiàng)整體性工程，各部門只有協(xié)同配合，才能促進(jìn)區(qū)域糾紛調(diào)處的效率。以調(diào)解組織、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)等為運(yùn)作載體的多元化糾紛化解機(jī)制在不同的領(lǐng)域和范圍內(nèi)都發(fā)揮著應(yīng)有的功能，但還沒有形成一個(gè)多部門多層面組織體系。尤其是按“誰主管，誰負(fù)責(zé)”進(jìn)行管理的專業(yè)性調(diào)解組織缺乏監(jiān)督與統(tǒng)一規(guī)劃，盲目發(fā)展?fàn)顟B(tài)是客觀存在的。較為發(fā)達(dá)的上海市崇明區(qū)在糾紛化解實(shí)踐中，因本地相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)配合不夠順暢，認(rèn)為解紛機(jī)制仍需不斷完善。[7]大部分地區(qū)在糾紛化解上存在化解過程分離而非全流程應(yīng)對(duì)、化解主體整體合力不強(qiáng)、《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》落實(shí)不到位等諸多問題。在糾紛主體多、訴求多、類型多的趨勢(shì)中，職能部門間聯(lián)動(dòng)協(xié)作有待進(jìn)一步強(qiáng)化，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和“眉山經(jīng)驗(yàn)”有待更好地落實(shí)。多元化糾紛解機(jī)制所具有的地位作用及其緊迫性和艱巨性，仍然需要引起高度的關(guān)注。

（二）人財(cái)資源分配不合理。非訴解紛隊(duì)伍配置不完善。我國幅員遼闊，擁有333個(gè)地市州，由于地域因素，各地的人員配備存在顯著差異，調(diào)解組織、仲裁機(jī)構(gòu)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、兼職解紛居多；公證機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)臨聘居多，人員構(gòu)成、年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷背景差異明顯，隊(duì)伍穩(wěn)定性較差；人民調(diào)解組織基本依靠財(cái)政經(jīng)費(fèi)劃撥維持運(yùn)行；調(diào)解員報(bào)酬水平、案件補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與調(diào)解成本不匹配，這極大地限制了調(diào)解員工作積極性和專業(yè)化水平的提高，也很難吸引到優(yōu)秀專業(yè)人才。以中西部城市為例，在職的部分人民調(diào)解員文化程度較低，年齡老化，且法律知識(shí)有限，僅憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，難以提供群眾滿意的調(diào)解服務(wù)。新時(shí)代人民內(nèi)部矛盾的多樣性和復(fù)雜性，決定了解紛隊(duì)伍需要大量年輕力量加入，以滿足多元化解紛現(xiàn)實(shí)需要。

財(cái)政供給滯后。雖然解紛組織已被納入國家財(cái)政扶持范圍，但解調(diào)工作人員保障依然不能制度化和常規(guī)化。目前我國社會(huì)糾紛解決機(jī)制尚不完善，沒有形成一套完整的多元化糾紛化解體系，解紛機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理?；鶎咏饧娊M織經(jīng)費(fèi)緊張，向上申請(qǐng)解紛的渠道還沒有完全建立起來，基層調(diào)解組織還沒有能力購置所需設(shè)備、儀器，有關(guān)保障還不到位，薪酬待遇也較低，調(diào)解工作效率也有一定程度下降。此外，多主體聯(lián)合解紛時(shí)，部門之間或調(diào)解團(tuán)體對(duì)于糾紛經(jīng)費(fèi)支出的主體劃分不明確，這不僅增加了解紛的難度，且使解紛部門對(duì)立，解紛機(jī)制無法良性運(yùn)行。

（三）解紛作用發(fā)揮不充分。社會(huì)力量參與度不夠。推動(dòng)全社會(huì)參與糾紛解決，讓當(dāng)事人以最合適、最便捷的方式解決糾紛，最大限度地發(fā)揮群眾自治和司法職能的力量，利用群眾自治及時(shí)解決糾紛。加強(qiáng)社會(huì)力量參與，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是市域社會(huì)治理有效實(shí)施的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)預(yù)防化解糾紛模式到社會(huì)治理現(xiàn)代化模式提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于歷史、地理等因素的制約，我國大多數(shù)地區(qū)形成了比較特殊社會(huì)結(jié)構(gòu)，具有社會(huì)自治、共識(shí)凝聚等特征，對(duì)社會(huì)力量的發(fā)揮十分有利。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，地方社會(huì)力量的介入程度還不夠高，比如民間調(diào)處類、社會(huì)團(tuán)體等，在豐富多樣的調(diào)解服務(wù)方面仍然存在不足。

群眾多元解紛觀念不強(qiáng)。群眾對(duì)多元解紛機(jī)制缺乏了解，對(duì)其性質(zhì)、程序和作用等方面的認(rèn)識(shí)不清晰，認(rèn)為訴訟是最恰當(dāng)、最高效的糾紛解決方式，將非訴訟糾紛解決當(dāng)作訴訟糾紛解決的分流。面對(duì)矛盾糾紛，群眾把訴訟視為化解糾紛的第一選擇，僅有極少數(shù)愿意進(jìn)行調(diào)解。然而在現(xiàn)實(shí)中，民眾對(duì)于價(jià)值觀，利益糾紛以及糾紛解決方式的認(rèn)知與需求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，各類新型糾紛不斷涌現(xiàn)表明必須建立健全多元化糾紛解決機(jī)制才能滿足市域社會(huì)治理要求。

三、市域社會(huì)治理視角下多元糾紛解決機(jī)制的路徑分析

（一）構(gòu)建和完善解紛銜接平臺(tái)。完善線下多元糾紛解決平臺(tái)建設(shè)。多元化糾紛化解機(jī)制建設(shè)與運(yùn)作涉及黨委、綜治、司法、調(diào)解、仲裁、社會(huì)組織等多個(gè)層面。糾紛解決體系應(yīng)包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁、訴訟等各種糾紛解決機(jī)制。因此，必須有一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將各個(gè)調(diào)解機(jī)構(gòu)整合在一起，形成功能互補(bǔ)的化解網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)接平臺(tái)的建設(shè)與管理，定期開展培訓(xùn)，提高工作人員的素質(zhì)；對(duì)其他糾紛解決方式與資源進(jìn)行整合、有效指導(dǎo)與監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)沖突解決方式步入法治化的軌道。這是矛盾糾紛多元化解決機(jī)制的實(shí)踐需要，也是在社會(huì)治理領(lǐng)域中堅(jiān)持黨對(duì)糾紛治理的具體體現(xiàn)。根據(jù)各地實(shí)際情況，指導(dǎo)成立多元調(diào)解發(fā)展平臺(tái)。以杭州為例，杭州市推進(jìn)市縣級(jí)綜治中心、人民來訪接待中心、糾紛多元化解中心、訴訟服務(wù)中心、公共法律服務(wù)中心建設(shè)，形成“一個(gè)平臺(tái)，多個(gè)中心”，以一體聯(lián)動(dòng)的方式增強(qiáng)市域社會(huì)治理的整體能力，讓糾紛“就地解決”。

持續(xù)完善在線糾紛解決機(jī)制平臺(tái)功能。在線糾紛解決機(jī)制以其高效便捷和成本低廉等優(yōu)勢(shì)受到世界各國關(guān)注，如今信息技術(shù)與人工智能大行其道，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市基層社區(qū)民間調(diào)解已使用遠(yuǎn)程視頻，很多法院進(jìn)行了在線調(diào)解，網(wǎng)上糾紛化解互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，在這幾種調(diào)解模式的帶動(dòng)之下，各種糾紛化解路徑實(shí)現(xiàn)了線上與線下高效對(duì)接。從“大調(diào)解”到“智慧調(diào)解”，再到“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)解員”，這一系列舉措反映出國家對(duì)新時(shí)代社會(huì)治理格局的深刻認(rèn)識(shí)，及在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中構(gòu)建和諧發(fā)展關(guān)系的需要。這說明，矛盾糾紛多元化解機(jī)制呈現(xiàn)出信息化，智能化，便捷化趨勢(shì)。依托互聯(lián)網(wǎng)資源，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)調(diào)解資源整合，將大數(shù)據(jù)分析與調(diào)解實(shí)踐相結(jié)合，提升解紛機(jī)制的智能化水平。[8]

（二）整合和優(yōu)化資源合理配置。加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)。充分發(fā)揮人民調(diào)解作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中“第一道防線”的功能，[9]同時(shí)，對(duì)于隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格選拔，強(qiáng)化工作人員專業(yè)培訓(xùn)，積極引入社會(huì)主體參與。以重慶榮昌為例，在綜治中心的基礎(chǔ)上設(shè)立綜合監(jiān)管室，采取聘用與輪崗相結(jié)合的方式，配備專職調(diào)解人員，接受區(qū)法院代管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。注重調(diào)解能力的系統(tǒng)化培養(yǎng)，探索聯(lián)合高校建設(shè)多元化解決方案的理論研究和調(diào)解人才培訓(xùn)基地，委托社會(huì)工作者到社區(qū)進(jìn)行調(diào)解培訓(xùn)，采取專家講座、現(xiàn)場觀摩交流、技能競賽等方式提高調(diào)解人員的專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力。[10]

穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)保障。加強(qiáng)政府向社會(huì)購買服務(wù)工作，推進(jìn)各級(jí)政府拓展購買范圍，在政府采購目錄中增加調(diào)解、仲裁、公證等多元化解決服務(wù)。支持行業(yè)調(diào)解，加強(qiáng)人民調(diào)解的專業(yè)性與行業(yè)性發(fā)展，加大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和特邀調(diào)解的支持力度，建立行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟調(diào)解等相結(jié)合的大調(diào)解運(yùn)作經(jīng)費(fèi)保障模式。根據(jù)市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、糾紛化解數(shù)量與質(zhì)量、社會(huì)影響大小等因素設(shè)置案補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)、績效獎(jiǎng)勵(lì)等，提高解紛積極性。

（三）充分發(fā)揮解紛組織的作用。發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)治理中作用。多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它需要依托于社區(qū)服務(wù)管理系統(tǒng)，將優(yōu)質(zhì)的法治資源下沉到疏導(dǎo)端。社區(qū)治理以建構(gòu)一套完整的“政府主導(dǎo)，社會(huì)協(xié)調(diào)，公眾參與”框架為主線，需各社區(qū)治理主體之間能夠?qū)崿F(xiàn)良性交流，促進(jìn)社區(qū)糾紛的合理解決。居委會(huì)作為社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織，擔(dān)負(fù)著基層社區(qū)公共服務(wù)職能。具體實(shí)踐上，可以在每個(gè)基層居委會(huì)設(shè)立與之相匹配的基層調(diào)解委員會(huì)，吸收優(yōu)秀的社區(qū)力量開展社區(qū)糾紛調(diào)解工作，對(duì)社區(qū)內(nèi)普遍存在的家庭糾紛和鄰里糾紛，要積極主動(dòng)地介入調(diào)解并力爭將沖突消除在一線。而對(duì)涉及較為復(fù)雜的法律糾紛則要為居民提供良好的訴訟輔助，協(xié)助其正確地行使訴權(quán)。但也要認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代社區(qū)早已今非昔比，社區(qū)管理實(shí)務(wù)之繁雜己遠(yuǎn)超過居委會(huì)所能勝任的，要推動(dòng)居委會(huì)等職能部門之間的協(xié)作，把更多的部門帶入社區(qū)糾紛調(diào)處中來。

增強(qiáng)群眾解紛意識(shí)。深入開展法治宣傳教育，提高全民法治意識(shí)，將法治意識(shí)與法治思維融入糾紛解決中。利用廣播、電視等傳統(tǒng)媒體和微博、微信等新媒體的優(yōu)勢(shì)，積極探索創(chuàng)新依法維權(quán)宣傳思路，按照受眾年齡、專業(yè)等分類，精準(zhǔn)推送轄區(qū)內(nèi)單位和個(gè)人的優(yōu)秀事跡和典型案例。同時(shí)，積極借助各類平臺(tái)開展多種形式宣傳活動(dòng)，使更多的群眾了解法律法規(guī)、增強(qiáng)法律意識(shí)；在促進(jìn)大眾理解多元糾紛解決機(jī)制方面，以法治講座、公益宣傳、道德講堂等為輔助，以案例與糾紛解決實(shí)踐相結(jié)合為載體，宣傳典型握手案例與互利解決方案，增強(qiáng)民眾解紛意識(shí)。