鄉(xiāng)村振興背景下政府部門加強(qiáng)農(nóng)民自建房管理的對(duì)策研究

姚蓮花

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410125）

0 引言

國(guó)家統(tǒng)籌全局站在鄉(xiāng)村振興的宏觀層面上頂層設(shè)計(jì)，有關(guān)部門精準(zhǔn)落實(shí)相關(guān)的政策規(guī)范，在新時(shí)代的新發(fā)展階段，農(nóng)村風(fēng)氣大有改觀，村民意識(shí)水平大有提升，形成了一股勤勞致富之風(fēng)，人們對(duì)美好生活的向往愈加強(qiáng)烈，主動(dòng)改善居住條件和生活環(huán)境。但在農(nóng)民自建房在如火如荼展開的浪潮下，因?yàn)橄嚓P(guān)部門統(tǒng)籌規(guī)劃不合理、監(jiān)督管理不到位、質(zhì)量安全不重視等，導(dǎo)致部分自建房質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，存在安全隱患，自建房布局雜亂等現(xiàn)象，此類現(xiàn)象的出現(xiàn)在一定程度上打擊了村民建房的積極性，也無法保障村民切身利益，制約了農(nóng)村發(fā)展。

1 研究背景

到2021年為止，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量接近兩萬，農(nóng)村人口接近五億，在我國(guó)總?cè)丝跀?shù)量中的比重超過了三成。在國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)下，當(dāng)?shù)卣Y(jié)合鄉(xiāng)村自身資源，大力發(fā)展結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際的農(nóng)村新業(yè)態(tài)，帶動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增產(chǎn)增收，村民們的經(jīng)濟(jì)能力也日益增強(qiáng)，他們對(duì)居住條件和生活環(huán)境的要求也水漲船高，自建住房的積極性持續(xù)高漲，自建住房開始如火如荼地進(jìn)行，在一切向好的表面下，暴露出來了有關(guān)部門在農(nóng)村自建房管理上的問題。

2 政府部門對(duì)農(nóng)民自建房管理存在的問題

2.1 自建房布局規(guī)劃不合理

政府未能在農(nóng)村居民選擇自建房屋位置上發(fā)揮科學(xué)的引導(dǎo)作用。一是有關(guān)部門未能“撲下身子”開展調(diào)研，對(duì)鄉(xiāng)村整體環(huán)境缺乏了解，對(duì)村莊的人口分布、土地布局，硬件基礎(chǔ)設(shè)施配置等都沒有進(jìn)行清晰的界定，在鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃上有所欠缺；二是農(nóng)民個(gè)人素質(zhì)存在差異性，部分農(nóng)村居民思想保守，觀念陳腐，抱殘守缺，看重風(fēng)水，政府未能及時(shí)開展思想教育；三是有關(guān)部門未能有效落實(shí)上級(jí)政策，并未開展政策宣傳和講解活動(dòng)，農(nóng)民對(duì)其不知就里。以上原因使得農(nóng)村居民在選擇自建房屋位置上更加傾向個(gè)人意愿，進(jìn)而引發(fā)了一系列自建問題。

2.2 自建房質(zhì)檢缺位

自建房的質(zhì)檢流程是相對(duì)完善的，由審核批準(zhǔn)、房屋建設(shè)、竣工驗(yàn)收，后期維護(hù)四大環(huán)節(jié)組成。在村民開始自建房屋前先要提出建房申請(qǐng)，提交施工設(shè)計(jì)圖等建造資料，在此階段，因?yàn)榇迕駛€(gè)人安全意識(shí)薄弱，對(duì)房屋質(zhì)量缺乏有效認(rèn)知，有關(guān)部門對(duì)建筑設(shè)計(jì)行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)界定模糊，監(jiān)管不到位，這就使得多數(shù)農(nóng)村居民都會(huì)選擇同村有著建房經(jīng)驗(yàn)的居民操刀設(shè)計(jì)。由于沒有明確的制度要求來規(guī)范農(nóng)村房屋建設(shè)，相關(guān)部門也沒有展開針對(duì)性的管理，使得自建房監(jiān)管長(zhǎng)期處于“真空地帶”，設(shè)計(jì)較為隨意，質(zhì)量難以保證，為了減少開支，農(nóng)村居民往往會(huì)選擇親朋好友，街坊鄰居介紹推薦的周圍的一些私人建筑隊(duì)，他們大部分完全是憑著自己的經(jīng)驗(yàn)建造，缺乏專業(yè)性，施工技術(shù)得不到保證，而當(dāng)?shù)卣谵r(nóng)村自建房建造階段并未明確質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)，村民對(duì)房屋質(zhì)量缺乏有效認(rèn)知，自建房的質(zhì)量難以保障，存在大量的安全隱患。

2.3 各政府部門管理不到位

各政府部門在處理自建房屋管理問題上沒有形成有效共識(shí)，出現(xiàn)了“九龍治水”的管理亂象，存在推諉扯皮不作為的情況?？h級(jí)部門工作體系不完善，針對(duì)自建住房管理上的職能劃分不明確。鄉(xiāng)級(jí)部門在自建住房上缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，在房屋建設(shè)過程中的各個(gè)階段監(jiān)督管理不到位。村級(jí)部門與村民的關(guān)系不夠密切，不能夠及時(shí)掌握他們的動(dòng)向，面對(duì)不合規(guī)的現(xiàn)象熟視無睹，缺乏安全意識(shí)，履職能力不足。

3 政府部門對(duì)農(nóng)民自建房管理存在問題的原因

步入新時(shí)代后，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增產(chǎn)增收，村民們的經(jīng)濟(jì)能力也日益增強(qiáng)，他們對(duì)居住條件和生活環(huán)境的要求也水漲船高，自建住房的積極性持續(xù)高漲，自建住房開始如火如荼地進(jìn)行，不過也暴露出了政府在自建房管理上存在的不足，原因有以下幾方面：

3.1 整體協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃不足

在助力鄉(xiāng)村建設(shè)階段，政府將工作重心聚焦在了農(nóng)民增收上，而忽略了其他的一些問題，同時(shí)也沒有著眼全局統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃，在改善村容村貌上沒有下足功夫。政策法規(guī)的宣傳只是流于形式，并沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用，相關(guān)部門不求甚解，農(nóng)村居民不知其理。沒有從思想上筑牢法律根基，法治意識(shí)的欠缺使得相關(guān)部門執(zhí)法剛性不足，農(nóng)村居民對(duì)法的敬畏心不夠，使得農(nóng)村自建房問題頻發(fā)；此外，鑒于目前農(nóng)村人口現(xiàn)狀，作為網(wǎng)絡(luò)主要受眾的年輕人大量外出，通過“三微一端”等網(wǎng)絡(luò)方式宣傳政策法規(guī)無法做到有效觸達(dá)；同時(shí)，一些村干部缺乏開展宣傳工作的積極性、輕視政策法規(guī)宣傳的作用，缺乏對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的系統(tǒng)化認(rèn)知，并未領(lǐng)悟政策法規(guī)的深層次含義，對(duì)自建房屋的監(jiān)督管理要求和規(guī)范無法做到精準(zhǔn)把控，對(duì)政策法規(guī)的認(rèn)識(shí)只停留于表面，在解答農(nóng)村居民的相關(guān)問題和處理相關(guān)事務(wù)的過程中極易引發(fā)群眾誤會(huì)，影響干群關(guān)系，激化干群矛盾。

3.2 基層人力資源有限

在現(xiàn)實(shí)生活中，基層政府工作任務(wù)繁雜，人手不足，一人負(fù)責(zé)多項(xiàng)事務(wù)，工作效率低下，沒有足夠的時(shí)間來對(duì)農(nóng)村自建房開展監(jiān)督管理工作，也沒有有效整合治理區(qū)域內(nèi)的建造資源，沒有針對(duì)干部開展提升建筑專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，基層干部在開展監(jiān)督管理工作時(shí)，沒有抓手，監(jiān)管工作缺乏專業(yè)性，僅是從自身經(jīng)驗(yàn)角度出發(fā)來給農(nóng)村居民提供相應(yīng)的建議。

3.3 上級(jí)制定的政策規(guī)范沒有有效落實(shí)

各部門間不能發(fā)揮有效的協(xié)同作用，開展監(jiān)管工作階段，需要各個(gè)部門聯(lián)立起來形成有機(jī)的整體，但在實(shí)際過程中，不同部門溝通配合能力差，沒有形成有效共識(shí)，出現(xiàn)了“九龍治水”的管理亂象，使得自建房監(jiān)管成了“老大難”問題。

4 政府加強(qiáng)自建房管理的對(duì)策

4.1 建立農(nóng)民自建房治理整體規(guī)劃

4.1.1 做好頂層設(shè)計(jì)

在村民提出建房申請(qǐng)后，有關(guān)部門要組織專家赴實(shí)地考察，因地制宜地提出科學(xué)的意見，設(shè)計(jì)出符合鄉(xiāng)村實(shí)際的村容村貌圖，并據(jù)此制定規(guī)劃，制訂相應(yīng)的鄉(xiāng)村建設(shè)方案。在建設(shè)方案中應(yīng)照顧到鄉(xiāng)村日常生產(chǎn)生活的現(xiàn)實(shí)需要，科學(xué)地規(guī)劃居住區(qū)域的布局和硬件基礎(chǔ)設(shè)施的配置，劃分自建房選址范圍。政府要發(fā)揮在農(nóng)村居民選擇自建房屋位置上的科學(xué)引導(dǎo)作用，不在地址地質(zhì)條件差和政策規(guī)范不允許的地方建房。在自建房施工階段不能破壞公共措施，減少自建房屋施工的負(fù)外部性。與此同時(shí)，在自建房相對(duì)聚集的區(qū)域，有關(guān)部門要實(shí)地考察所在區(qū)域內(nèi)的人口現(xiàn)狀和實(shí)際情況，針對(duì)性地配置相應(yīng)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施，以此來改善農(nóng)村居民的居住條件和生活環(huán)境。

4.1.2 村民自建住房數(shù)據(jù)集留存入檔

借助當(dāng)前的大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)，搭建農(nóng)村自建房的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，讓村民的自建住房數(shù)據(jù)留存入檔，做到數(shù)據(jù)層面的可溯源，讓政府部門的管理工作提質(zhì)增效。當(dāng)農(nóng)民建設(shè)新房或者拆除舊房時(shí)，要第一時(shí)間修改自建房信息化平臺(tái)的相關(guān)數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)更新平臺(tái)數(shù)據(jù)信息，強(qiáng)化農(nóng)村自建房管理工作。在后期的住房質(zhì)量檢查階段，要將檢查記錄，檢查結(jié)果留存入檔，方便后續(xù)跟進(jìn)，不只是給工作“留痕”，而是真正地讓工作“增效”。關(guān)于農(nóng)村自建房的相關(guān)數(shù)據(jù)，要與各部門各單位及時(shí)共享，打破數(shù)據(jù)流通壁壘，同時(shí)農(nóng)村自建房的大數(shù)據(jù)平臺(tái)要與上級(jí)部門的數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)接，讓上級(jí)部門能夠及時(shí)了解農(nóng)村自建房現(xiàn)狀，方便其統(tǒng)籌規(guī)劃。

4.2 加強(qiáng)農(nóng)村住房質(zhì)量安全監(jiān)管

房屋是人們“最溫馨的港灣”，他能讓人更加有歸屬感，也是人們?nèi)粘Ｉ畹摹伴L(zhǎng)久載體”，為了建造或者擁有一間讓人心儀的房屋，通常需要花費(fèi)大量的資金，若質(zhì)量難以得到保障，勢(shì)必會(huì)損害群眾的切身利益。

4.2.1 制定法律規(guī)范明確農(nóng)村自建房設(shè)計(jì)和施工準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

通過出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)范，讓工作人員能夠明晰設(shè)計(jì)和施工的規(guī)范及要求，在開展執(zhí)法工作中能夠更有“抓手”，也能夠倒逼施工設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)提高專業(yè)能力，進(jìn)而保障農(nóng)民自建房的建造質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)村民的自身利益。將執(zhí)法工作的內(nèi)容進(jìn)行拆解，劃分主體職能，讓執(zhí)法工作更加具有針對(duì)性，擴(kuò)大執(zhí)法工作的覆蓋面，提高施工設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)對(duì)法律規(guī)范的敬畏心，讓農(nóng)民自建房的設(shè)計(jì)施工市場(chǎng)有序健康，吸引更多優(yōu)質(zhì)的設(shè)計(jì)施工團(tuán)隊(duì)加入其中，形成良性競(jìng)爭(zhēng)的局面，進(jìn)一步提升設(shè)計(jì)施工團(tuán)隊(duì)的整體水平，保障農(nóng)村自建房質(zhì)量，進(jìn)而緩解執(zhí)法工作人員的工作壓力。

4.2.2 健全農(nóng)民自建房的監(jiān)管機(jī)制

政府部門要積極探索加強(qiáng)農(nóng)村自建房監(jiān)管的有效途徑，建立健全農(nóng)民自建房監(jiān)管工作既彼此制約又彼此協(xié)調(diào)的權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行體系，保證農(nóng)村自建房的監(jiān)管制度能夠依法運(yùn)行，改革和完善農(nóng)村自建房業(yè)內(nèi)的監(jiān)督體制，健全對(duì)農(nóng)村自建房建設(shè)的監(jiān)控機(jī)制，暢通村民監(jiān)督舉報(bào)渠道，健全信訪聯(lián)席會(huì)議制度，提高對(duì)農(nóng)民自建房監(jiān)管工作的權(quán)威性和有效性。要把監(jiān)管制度作為農(nóng)村自建房開展宣傳教育主要內(nèi)容之一，使廣大干部、群眾熟悉農(nóng)村自建房的相關(guān)制度內(nèi)容，在日常開展農(nóng)村自建房管理工作和建設(shè)農(nóng)村自建房階段都能夠依規(guī)辦事，健全農(nóng)村自建房制度落實(shí)的監(jiān)管機(jī)制，整合監(jiān)督資源，注重發(fā)揮各類監(jiān)督主體作用。

4.2.3 健全違法建房懲處機(jī)制

“徒法不足以自行?！碧岣哌`法建房懲處力度，增加違規(guī)建房的違法成本，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)懲違法違規(guī)建房的行為，讓農(nóng)村自建房的相關(guān)法律規(guī)范成為法不容情的“底線”。對(duì)不遵守農(nóng)村自建房法律規(guī)范、未在指定期限內(nèi)改正、投機(jī)取巧、鉆法律漏洞等嚴(yán)重違反農(nóng)村自建房相關(guān)規(guī)范和法律要求的行為，要予以嚴(yán)懲，以儆效尤。對(duì)未經(jīng)過有關(guān)部門批準(zhǔn)就私自建房的行為，責(zé)令其在指定期限內(nèi)予以改正，若依舊不聽從的，則按照相關(guān)法律要求予以拆除，讓執(zhí)法工作更加有剛性，將部分村民想要投機(jī)取巧，鉆法律漏洞的思想扼殺在搖籃里，確保農(nóng)村自建房合法合規(guī)，質(zhì)量有所保障。對(duì)那些不遵循農(nóng)村自建房相關(guān)規(guī)范和法律要求的行為，要予以公示，以點(diǎn)帶面，發(fā)揮警示作用。

4.3 加大宣傳引導(dǎo)

首先可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、三微一端等形式加大對(duì)農(nóng)村自建房領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，典型案例的宣傳工作。其次可以通過召開村民大會(huì)，組織講座等形式，發(fā)放農(nóng)村自建房法律法規(guī)的宣傳小冊(cè)子，上門普法，入戶宣傳，深入田間地頭和建筑工地開展普法，提升對(duì)宣傳對(duì)象的針對(duì)性和普法工作的覆蓋面。最后還可以組織與農(nóng)村自建房相關(guān)的法律法規(guī)、安全知識(shí)、質(zhì)量檢查知識(shí)競(jìng)賽，給獲勝的村民群體發(fā)放一些物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，提升村民參與度，在正在施工的自建房周圍懸掛遵紀(jì)守法和安全防護(hù)相關(guān)的警示標(biāo)語，讓村民在潛移默化中提升自身對(duì)于農(nóng)村自建房的法治意識(shí)。

4.4 各級(jí)政府合力推動(dòng)自建房管理水平

各級(jí)政府部門要通力合作，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)形成工作合力強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民自建房管理工作，完善農(nóng)村自建房管理工作體系，制定權(quán)責(zé)清單，劃分各政府部門的相應(yīng)責(zé)任，防止出現(xiàn)“九龍治水”的現(xiàn)象，在農(nóng)村自建房管理工作中更加有側(cè)重點(diǎn)，做好權(quán)力下沉，讓基層部門開展農(nóng)村自建房的管理工作時(shí)更加有“底氣”，切實(shí)提高農(nóng)村自建房管理工作效能。

首先，縣級(jí)部門要做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)民自建房管理上的工作內(nèi)容，劃分責(zé)任主體，讓下級(jí)部門在開展農(nóng)村自建房工作時(shí)“有抓手”。出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范要求，對(duì)農(nóng)民自建房建設(shè)的審核批準(zhǔn)、房屋建設(shè)、竣工驗(yàn)收，后期維護(hù)各個(gè)階段做出相應(yīng)規(guī)范。

其次，鄉(xiāng)級(jí)部門是開展農(nóng)民自建房管理工作的執(zhí)行主體，要充分領(lǐng)會(huì)上級(jí)部門的制度精神，將相關(guān)的法律規(guī)范熟記于心，在開展執(zhí)法工作時(shí)做到“心中有數(shù)”，避免激化干群矛盾，實(shí)現(xiàn)人性化執(zhí)法，對(duì)開展工作過程中發(fā)現(xiàn)的違反農(nóng)村自建房相關(guān)規(guī)范和法律要求的行為要予以嚴(yán)懲，體現(xiàn)執(zhí)法的剛性。

最后，村級(jí)部門是打通農(nóng)村自建房管理工作的“最后一公里”，也是最了解當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀的組織部門，要因地制宜設(shè)計(jì)順應(yīng)現(xiàn)實(shí)的村民規(guī)范，拉近與村民的距離，及時(shí)掌握他們的動(dòng)向，面對(duì)不合規(guī)的現(xiàn)象要及時(shí)上報(bào)，提升安全意識(shí)和履職能力。