中國將實行最嚴格節(jié)水措施

張濤

（華北水利水電大學 馬克思主義學院，河南 鄭州 450046）

水是現(xiàn)代社會生活中極其重要的戰(zhàn)略性資源，然而，這種直接關(guān)系人類文明和命運的重要資源，卻又極其稀缺。我國水資源總量較為豐富，但由于人口眾多，人均水資源嚴重不足，僅為世界平均水平的四分之一。此外，我國水資源還面臨著時空分配不均、利用率低、水污染嚴重、地下水超采等問題。水資源短缺問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。為保障我國水安全，近年來我國規(guī)劃和實施了多項重大節(jié)水政策。2023 年9 月1 日，國家發(fā)改委、水利部、住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強水資源節(jié)約集約利用的意見》，要求落實最嚴格水資源管理制度，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)景觀四大領(lǐng)域的節(jié)水工作，并力求在非常規(guī)水源利用、節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩方面獲得新突破。此外，《意見》還對2025 年我國用水總量以及用水效率提出了明確的約束目標。

我國水資源嚴重短缺

水，雖然是我們?nèi)粘Ｉ钪蟹浅３Ｒ姷囊环N物質(zhì)，但卻是一種極為稀缺的戰(zhàn)略性資源?？茖W家統(tǒng)計，地球上總儲水量約為13.86 億立方千米，但其中96.5%（約13.38 億立方千米）分布在不能被人類直接利用的海洋中。地球上每升含鹽量低于1 克的淡水僅占地球總水量的2.5%（約3 500 萬立方千米），而這僅有的極小一部分淡水資源中，還有99.6%被封存在冰川、地下含水層和永久凍土中，這意味著能被人類直接利用的淡水資源僅占0.32%。淡水所具備的這種稀缺性，使其成了決定人類文明延續(xù)和發(fā)展的關(guān)鍵資源之一。

受地理、氣候、人口以及經(jīng)濟社會等因素影響，當前我國面臨著嚴峻的水資源短缺問題。我國水資源總儲量較高，但人均水資源量嚴重不足。降水量從根本上決定了一個地區(qū)的淡水儲量，我國常年平均降水量約為644 毫米，雖然較全球陸地平均降水量（約800毫米）偏少19.5%，但由于我國地域廣大，因此水資源總量仍居于世界前列?！吨袊Y源公報2022》公布的數(shù)據(jù)顯示，2022 年我國水資源總量為27 088.1 億立方米，位居世界第六位。然而由于人口眾多，2022 年我國人均水資源量僅為1 904 立方米，不足世界平均水平的四分之一。根據(jù)聯(lián)合國《可持續(xù)發(fā)展目標》的定義，人均水資源占有量在2 000 ～3 000 立方米為輕度缺水，1 000 ～2 000 立方米為中度缺水，500 ～1 000 立方米為重度缺水，而不足500 立方米則為極度缺水。從這標準來看，我國處于聯(lián)合國認定的中度缺水狀態(tài)。由于人均水資源嚴重不足，我國也被聯(lián)合國認定為全球缺水嚴重的13 個國家之一。從不同省份來看，目前我國有21 個省份處于缺水狀態(tài)，其中輕度缺水省份有4個，中度缺水省份有8 個，9 個省份（江蘇、河南、山東、山西、上海、河北、寧夏、北京、天津）人均水資源量低于500 立方米，處于極端缺水狀態(tài)。對比來看，這9個省份大多是我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這組數(shù)據(jù)也能側(cè)面反映出我國經(jīng)濟社會發(fā)展背后暗藏的巨大水資源危機。

除人均水資源嚴重不足外，我國水資源短缺問題還表現(xiàn)出以下特征。

（1）水資源時空分配不均。影響我國的降水水汽主要來自太平洋，受東南季風影響，我國各地降水主要集中在夏秋（7—9 月）季節(jié)，且年降水量越少的地區(qū)集中度越高。這就使我國形成了春旱夏澇的局面。從空間區(qū)域來看，我國各地降水呈現(xiàn)自東南沿海向西北內(nèi)陸逐減的趨勢，降水區(qū)域分布極不均衡。我國西北內(nèi)陸地區(qū)占國土面積的36.4%，降水總量僅占全國的9.5%，而東南部外流流域占全國總面積的63.6%，年降水總量卻占到全國的90.5%。這一降水特征直接導致了我國水資源的時空分配不均，進而引發(fā)了我國水資源與土地、人口與生產(chǎn)力的嚴重錯配。

（2）水資源利用率不高。近年來我國不斷加強水資源管理，水資源利用的整體效率有了顯著提升，目前整體接近世界平均水平。以2020 年為例，我國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值平均用水量為57 立方米，萬元工業(yè)增加值用水量為32.9 立方米，經(jīng)濟和工業(yè)用水效率整體略高于國際平均水平，但仍是英國、日本、德國等先進水平的兩倍之上。農(nóng)業(yè)用水方面，2021 年，我國農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.568，雖然較十年前提升了0.052，但目前該指標仍遠遠低于國際先進水平，全球缺水嚴重的地區(qū)之一以色列的農(nóng)田灌溉用水效率系數(shù)最高，為0.87，澳大利亞、俄羅斯等國該項指標也在0.8 左右，其他發(fā)達國家也均在0.6 以上。與國外對比，我國農(nóng)田灌溉用水效率仍處于較低水平。

（3）水污染問題嚴峻。黨的十八大以來，我國高度重視生態(tài)文明建設(shè)，水環(huán)境狀態(tài)得到了有效改善，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021 年我國地表水Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為87.9%，較2012 年提高了26.3 個百分點，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為0.7%，比2012 年降低了10.2 個百分點，地表水污染問題得到了有效治理。但目前，我國Ⅳ、Ⅴ以及劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占比仍然高達12.1%，化學含氧量、高錳酸鹽指數(shù)以及磷等污染指標仍然較高。地下水Ⅰ～Ⅳ類水質(zhì)點位占比77.6%，Ⅴ類水質(zhì)點占比22.4%，地下水污染問題同樣嚴峻。

除上述問題外，目前我國華北地區(qū)地下水超采問題同樣嚴峻，目前華北平原已經(jīng)成為全球最大的漏斗區(qū)，超采面積高達7 萬多平方千米，全國地下水超采面積也已超過30 多萬平方千米。

水資源短缺嚴重制約我國可持續(xù)發(fā)展

我國水資源短缺問題最早開始于20 世紀70 年代，改革開放后我國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速擴大，水資源需求量也隨之持續(xù)攀升，到80 年代，“水荒”問題逐漸從局部蔓延至全國，且情勢愈發(fā)嚴峻。水資源短缺矛盾首先爆發(fā)于人口集中、工業(yè)發(fā)達的城市地區(qū)。90 年代初期，我國476 個城市中，有近300 個面臨缺水問題。2002年3 月，全國水文工作會議透露：我國600 多座城市中，有400 多座城市存在不同程度的缺水，其中有130 多座城市嚴重缺水。水利部在《中國水資源公報2022》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，正常年份我國水資源缺口達500 億立方米，近2/3 城市的面臨著不同程度的水資源短缺問題。城市承載了我國65%的人口，是驅(qū)動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心引擎。城市水資源安全如果得不到有效保障，必將嚴重威脅我國可持續(xù)發(fā)展進程和生態(tài)文明建設(shè)。

水資源短缺，還嚴重影響我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全?！吨袊Y源公報2022》顯示，2022 年我國供（用）水量為5 998.2 億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水量約為3 001.10 億立方米，占全國總供（用）水量的50.1%。然而即便我國一半以上供水量都用于了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但仍然無法滿足我國農(nóng)業(yè)用水需求。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有的20 億畝耕地中有約一半屬于旱耕地，完全靠天吃飯，我國耕地畝均水資源量也僅為世界平均水平的二分之一。由于缺水，我國每年農(nóng)業(yè)灌溉用水缺口在300億～450 億立方米之間，影響我國糧食產(chǎn)量150 億～200億千克。水是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本命脈，水資源短缺是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全的首要制約因素。某種程度上可以說，我國糧食安全問題實質(zhì)上就是水資源短缺問題。

2018 年6 月，《中國經(jīng)濟周刊》刊文指出：解決水資源短缺問題，是我國生態(tài)文明建設(shè)和維護國家安全的當務之急。水，這種稀缺的戰(zhàn)略性資源，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大現(xiàn)實威脅。未來，我國必須著力解決水資源短缺問題，為我國可持續(xù)發(fā)展以及中華民族偉大崛起奠定堅實的水安全保障。

我國加強水資源節(jié)約集約利用

嚴峻的水資源短缺形勢，直接制約著我國生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。為此，開展節(jié)水行動、建設(shè)節(jié)水型社會成了我國實現(xiàn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用的必然路徑。2014 年3 月，習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新思路，成了新時期我國保障水安全，實現(xiàn)水資源可持續(xù)開發(fā)利用的根本遵循。2019 年、2021 年，我國又分別制定了《國家節(jié)水行動方案》《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》，為我國節(jié)水工作提供了新的指導。

經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展，目前我國節(jié)水行動已經(jīng)取得了積極成效。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2022 年，我國萬元GDP 用水量、萬元工業(yè)增加值用水量分別較2015 年下降了33%和50%。但總體而言，我國前期所開展的節(jié)水行動和節(jié)水方式還較為粗放，工農(nóng)業(yè)以及生活節(jié)水效率不高，為全面貫徹黨的二十大精神，建設(shè)節(jié)水型社會，推進我國生態(tài)文明建設(shè)，2023 年9 月1 日，國家發(fā)改委、水利部等七部委又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強水資源節(jié)約集約利用的意見》（以下簡稱《意見》），對全面推進各領(lǐng)域節(jié)水、深入推進全流程節(jié)水進行了系統(tǒng)部署。

《意見》首先提出了我國水資源節(jié)約集約利用的中長期目標。用水總量方面，《意見》要求到2025 年全國年用水總量須降至6 400 億立方米以下。為實現(xiàn)這一目標，《建議》還為我國各領(lǐng)域用水效率制定了明確目標。要求到2025 年我國每萬元GDP 用水量較2020 年下降16%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提升至0.58 以上，萬元工業(yè)增加值用水量較2020 年降低16%。

為實現(xiàn)上述節(jié)水目標，《意見》提出要“落實最嚴格水資源管理制度”。具體包括三方面措施：一是要求省、市、縣三級行政區(qū)嚴格控制用水總量，科學分配跨區(qū)域地表徑流取水量，明確地下水取水量和水位控制指標，在此基礎(chǔ)上不斷降低農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)用水強度。二是加強源頭控制，強化取水管理。首先，要對新建取水項目推行科學論證，然后由審批機關(guān)根據(jù)論證情況嚴格依法審批取水許可。其次，依法嚴厲整治以往未經(jīng)審批擅自取水和不合法取水等違法行為。最后，在水資源超載地區(qū)，要依法暫停新增取水許可。三是嚴格節(jié)水管理。首先，構(gòu)建用水定額體系，做好動態(tài)評估，強化評估結(jié)果的約束作用。其次，嚴重缺水地區(qū)逐步推行高耗水行業(yè)強制性用水定額管理。最后，做好縣域節(jié)水型社會達標建設(shè)。到2025 年，南水北調(diào)東中線工程受水區(qū)和北方60%以上、南方40%以上縣（區(qū)）級行政區(qū)要達到節(jié)水型社會標準。

除落實最嚴格的水資源管理制度外，《意見》還對我國農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等領(lǐng)域節(jié)水工作做了詳細規(guī)劃和部署。

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，首先，我國各地應根據(jù)地區(qū)水資源條件，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，堅持以水定地、適水種植的原則。在干旱地區(qū)種植耐旱作物，在地下水超采地區(qū)禁止新增以農(nóng)業(yè)灌溉為目的的地下水開采等。其次，加大節(jié)水型農(nóng)業(yè)灌區(qū)建設(shè)，在牧區(qū)和水產(chǎn)養(yǎng)殖中推廣和應用節(jié)水新技術(shù)，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。最后，加強農(nóng)村生活設(shè)施改造，裝配用水計量設(shè)備，同時加大農(nóng)村生活污水收集與處理，達標后就近用于農(nóng)田灌溉和生活雜用。

工業(yè)領(lǐng)域，一方面，堅持以水定產(chǎn)原則，根據(jù)地區(qū)水資源承載力，科學合理規(guī)劃地區(qū)工業(yè)發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，在水資源短缺或地下水超采地區(qū)要限制高耗水項目，大力發(fā)展先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等低耗水產(chǎn)業(yè)。另一方面，要加強企業(yè)和工業(yè)園區(qū)水系統(tǒng)集成優(yōu)化，利用智慧用水平臺推動園區(qū)節(jié)水效能。同時，做好工業(yè)廢水循環(huán)利用，力爭到2025 年實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)用水重復利用率達到94%左右。

城鎮(zhèn)領(lǐng)域，首先，堅持以水定城，根據(jù)區(qū)域水資源承載力，科學規(guī)劃城市規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、持續(xù)優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施布局。其次，遏制水浪費。嚴控高耗水服務業(yè)用水，加強地下水保護，加強城市公共供水網(wǎng)絡漏水治理，力爭到2025 年將供水管網(wǎng)漏損率降低至9%以下。最后，包括政府機關(guān)、學校、醫(yī)院等公共機構(gòu)要率先加強節(jié)水改造，為社會節(jié)水事業(yè)做好示范與引領(lǐng)。

生態(tài)景觀領(lǐng)域，一方面，堅持以水定綠，綜合考慮不同生態(tài)區(qū)域的水資源承載力，合理推進綠色化模式，合理配置綠化用水，推進水源涵養(yǎng)。另一方面，嚴控景觀用水，嚴禁違背自然規(guī)律的挖湖造景以及盲目擴大景觀和娛樂場地水域面積的行為。

在我們的日常生活中，接觸較多的水源一般為地表水（江河湖庫水等）和地下水，這些水資源被稱為常規(guī)水源。除常規(guī)水源外，能被人類開發(fā)利用的還有非常規(guī)水源，包括雨水、海水、礦井水、再生水、微咸水。非常規(guī)水目前也有十分廣泛的用途，包括農(nóng)林用水、工業(yè)用水（冷卻、洗滌用水等），地下水回灌、城市非飲用水（車輛清洗、沖廁、綠化、建筑施工等）以及景觀用水等。合理規(guī)劃和使用非常規(guī)水源，充分挖掘其社會、生態(tài)價值，對緩解我國水資源短缺現(xiàn)狀具有重要意義。

《意見》對我國非常規(guī)水源開發(fā)利用也提出了兩項具體措施。一是加大污水資源化利用?！兑庖姟芬蟾鞯胤揭哟笪鬯占偕O(shè)施建設(shè)，同時充分拓展再生水在市政、工業(yè)生產(chǎn)、國土綠化以及生態(tài)補水等領(lǐng)域的應用規(guī)模。二是繼續(xù)推動海水、礦井水、雨水的非常規(guī)模水源利用。沿海缺水地區(qū)要加大海水淡化投資建設(shè)規(guī)模，并積極探索海水淡化接入市政供水管網(wǎng)。符合標準和條件的礦井水應優(yōu)先用于周邊工業(yè)生產(chǎn)、國土綠化以及生活雜用。缺水地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)應加強雨水收集裝置建設(shè)，擴大集蓄雨水用于工業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)灌溉規(guī)模。

除上述依靠行政力量推行的水資源“開源節(jié)流”措施外，《意見》還提出了大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，運用市場力量推進我國水資源節(jié)約集約利用工作。具體包括三項措施。一是加大節(jié)水技術(shù)研發(fā)與推廣應用。構(gòu)建產(chǎn)學研深度融合的節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新體系，加強水資源高效循環(huán)利用、海水淡化以及礦井水利用等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)和重大裝備的協(xié)同創(chuàng)新，加速推進節(jié)水技術(shù)研發(fā)與應用進程。二是推廣節(jié)水產(chǎn)品。鼓勵企業(yè)開展節(jié)水產(chǎn)品生產(chǎn)和供給，建立節(jié)水產(chǎn)品綠色認證標志，借助政府綠色采購，引導全社會加大綠色節(jié)水產(chǎn)品消費，從消費端發(fā)力培育我國節(jié)水產(chǎn)品市場。三是發(fā)展節(jié)水服務業(yè)。我國計劃將節(jié)水量納入水權(quán)交易，同時建立非常規(guī)水資源交易市場，并通過通暢的投融資機制、利益分配機制，保護節(jié)水參與方收益，不斷培育和壯大我國第三方節(jié)水服務市場。

總體來看，新出臺的《關(guān)于進一步加強水資源節(jié)約集約利用的意見》更契合當前我國水資源節(jié)約行動中的現(xiàn)實問題，關(guān)注了以往節(jié)水政策中鮮有涉及的景觀用水浪費問題。在政策工具方面，《意見》一方面重視行政力量和法律工具，同時也極為強調(diào)借助市場力量、科技力量以及文化宣傳力量，鼓勵和引導全社會共同參與國家節(jié)水行動，共同構(gòu)建社會型社會。

全民節(jié)水共建節(jié)水型社會

節(jié)水型社會需要全體社會成員共同參與，作為普通公民，我們可以通過以下行為，來支持和踐行國家節(jié)水理念。

第一，了解我國水資源現(xiàn)狀和節(jié)水政策，樹立節(jié)約用水觀念和意識。一方面，公民個人可以通過電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體渠道主動了解我國水資源供給和消耗現(xiàn)狀，了解我國當前面臨的嚴峻水資源短缺形勢，同時主動學習國家節(jié)約用水、集約用水相關(guān)政策法規(guī)。另一方面，了解所在地區(qū)的水情和水價，主動學習和分享家庭節(jié)水技巧，培育家庭內(nèi)部節(jié)約用水氛圍，樹立家庭成員的節(jié)水觀念和意識。

第二，掌握科學節(jié)水方法，養(yǎng)成節(jié)約用水習慣。生活中有很多避免水浪費和節(jié)約用水的小技巧，比如：會議中按需取水，帶走未盡瓶裝水，避免浪費；洗漱間隙關(guān)閉水龍頭，合理控制用水量；小件少量衣物堅持手洗，減少機洗過量用水；餐具及衣物清洗中適量使用洗滌劑，減少沖淋清洗水量；淘米洗菜水回收用于綠植澆灌；適當控制汽車清洗頻次和水量；正確使用坐便器大小按鈕，不把垃圾扔入其中；家用產(chǎn)品優(yōu)先選用帶節(jié)水標識的綠色產(chǎn)品；定期檢查家庭供水、用水設(shè)施，發(fā)現(xiàn)漏水點及時維修，減少水資源浪費。

第三，主動參與社會節(jié)水實踐活動，弘揚節(jié)水美德。除自身踐行節(jié)水理念外，公民還可以主動參與到社會節(jié)水實踐中，向其他社會群體宣傳我國節(jié)水政策以及節(jié)水理念，分享和傳播家庭節(jié)約用水知識與技巧。此外，對現(xiàn)實生活中的浪費用水行為應及時制止，對供水管網(wǎng)漏水現(xiàn)象應及時上報維修，對污染水源等違法行為應及時報警處理。通過以身作則的節(jié)水護水行為，影響和帶動更多其他社會成員，合力共建節(jié)水型社會。

節(jié)水型社會構(gòu)建是一個系統(tǒng)且復雜的工程，我國各級政府除了要做好頂層設(shè)計、宏觀政策謀劃以及法律政策制定執(zhí)行外，也應積極開展一些社會活動，引導和鼓勵社會大眾參與節(jié)水活動?？尚械拇胧┌ǎ荷钊肷鐓^(qū)，舉辦“節(jié)約用水”主題宣傳和科普活動，向社會大眾宣傳和普及國家節(jié)水政策以及家庭節(jié)水技巧；以社區(qū)為基本單位，舉辦社區(qū)節(jié)水知識大賽，鼓勵和引導社會公眾主動學習節(jié)水知識；發(fā)起與“節(jié)水”相關(guān)的短視頻大賽等活動，借助新媒體的傳播力，增強全民節(jié)水意識；在全國中小學開展節(jié)水主題教育，推動建設(shè)節(jié)水校園，從小培育公民節(jié)水護水意識；評選節(jié)約用水示范單位、小區(qū)和企業(yè)，營造節(jié)約用水良好社會氛圍。