英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理發(fā)展演進與啟示借鑒

景澤宇 王忠杰＊ 馬嬡馨

2021年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》提出：“保護城市山體自然風(fēng)貌，修復(fù)江河、湖泊、濕地，加強城市公園和綠地建設(shè)，構(gòu)建連續(xù)完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系?！盵1]《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出：“構(gòu)建覆蓋全市域的多類型、多層次、多功能、成網(wǎng)絡(luò)的高質(zhì)量綠色空間體系，增強生態(tài)服務(wù)功能，重塑城市和自然的關(guān)系。”[2]隨著生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施成為中國城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要導(dǎo)向，并深刻影響各地規(guī)劃實踐，健全相關(guān)規(guī)劃治理體系的重要性愈加凸顯。

英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理體系相對完善，具有較強借鑒意義。2003年，英國首次在可持續(xù)社區(qū)等城市發(fā)展戰(zhàn)略中提出將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施作為主要實施原則之一。2008年以來，倫敦等地實施了管理部門重組、公私合作和跨區(qū)域協(xié)作等治理組織形式優(yōu)化措施，推進創(chuàng)新功能沿綠楔、綠廊聚集，形成產(chǎn)業(yè)走廊等戰(zhàn)略性發(fā)展區(qū)域，引領(lǐng)城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。2015年以來，在持續(xù)財政緊縮的背景下，英國開展了自然資產(chǎn)價值核算與生態(tài)價值實現(xiàn)路徑的新探索，加強對生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)建設(shè)管護的保障。

目前，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的概念內(nèi)涵[3-4]、建設(shè)類型[5]、建設(shè)策略[6]、規(guī)劃方法[7]研究已經(jīng)較多。同時，學(xué)術(shù)界已經(jīng)關(guān)注到，中國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理存在三方面短板：1）研究與實踐目標(biāo)導(dǎo)向單一化傾向較明顯，對氣候變化、人類健康、經(jīng)濟發(fā)展等領(lǐng)域關(guān)注不足，尚未廣泛形成發(fā)揮生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施多重價值和綜合效益，進而支撐城市綠色可持續(xù)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)共識；2）部分城市政府開展了一定的規(guī)劃編制探索，但尚未普遍構(gòu)建跨區(qū)域、多主體的規(guī)劃治理組織形式，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管護存在一定困難；3）績效評估、運營模式等實施機制方面的保障不夠完善，生態(tài)價值量化評估方法和標(biāo)準(zhǔn)不夠健全，一定程度上限制了社會資本參與的積極性，并導(dǎo)致政府缺乏開展相關(guān)工作的依據(jù)[5-6]。因此，本研究立足目標(biāo)導(dǎo)向、組織形式、實施機制3個視角，通過文獻調(diào)查、歷史研究、比較研究等方法，梳理英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理發(fā)展演進歷程和主要特征，分析其對中國各地相關(guān)實踐的啟示借鑒。

1 英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的概念內(nèi)涵

生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施又稱綠色基礎(chǔ)設(shè)施，二者在國際學(xué)術(shù)和實踐領(lǐng)域的內(nèi)涵基本一致，均指提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、發(fā)揮生命支持系統(tǒng)作用的綠色空間網(wǎng)絡(luò)[3-4]，故本研究中統(tǒng)稱生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。1984年，聯(lián)合國教科文組織的“人與生物圈計劃”研究首次提出：“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施是包括城市外圍自然空間、城市周邊郊野半自然空間和城市內(nèi)部綠色空間和綠化要素的綠色空間系統(tǒng)，具有對城市提供持久基礎(chǔ)支撐的作用。”[4]

英國《國家規(guī)劃政策框架》（National Planning Policy Framework）提出：“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施是為地方社區(qū)提供廣泛生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和健康福祉的多功能城鄉(xiāng)綠色空間網(wǎng)絡(luò)?！盵8]該定義強調(diào)了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施在空間上的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、在功能上綜合多元的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、在與城市的關(guān)系上發(fā)揮對城市社區(qū)的支撐作用這3點核心內(nèi)涵。

在空間方面，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施既包括各類城市公園和郊野公園，也包括更小尺度的附屬綠地、私人花園和更大尺度的自然保護區(qū)、洪泛區(qū)、河口、近海和生物多樣性廊道，是多尺度層次、多要素類型的綠色空間網(wǎng)絡(luò)[9]。在功能方面，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施旨在發(fā)揮防洪減災(zāi)和水資源管理、擴大生境、降溫增濕和小氣候改善、提供休閑游憩和文化服務(wù)、承載本地糧食生產(chǎn)、支撐創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展等綜合多元的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[8-9]。在與城市的關(guān)系方面，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施是提高城鎮(zhèn)地區(qū)資源環(huán)境承載力和生態(tài)韌性的生命支持系統(tǒng)，與城鎮(zhèn)社區(qū)的存量更新和增量建設(shè)具有相輔相成的關(guān)系[10-11]。

2 英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理的發(fā)展演進歷程

2.1 作為城市戰(zhàn)略指向的局部試點階段

早在1990年，英國鄉(xiāng)村委員會（Countryside Commission）就發(fā)起了“社區(qū)森林計劃”，旨在通過城市生態(tài)環(huán)境改善促進經(jīng)濟發(fā)展和社會再造[9]。1997年以來，面對人口和住房需求增長，英國探索以社區(qū)為重點的城市建設(shè)和治理新模式。2003—2007年，可持續(xù)社區(qū)議 程（sustainable communities agenda）、增 長點議程（growth point agenda）、生態(tài)城鎮(zhèn)（ecotowns）等城市發(fā)展戰(zhàn)略陸續(xù)出臺，均提出將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施作為主要原則（表1）。這一階段，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)實踐以局部試點的形式在數(shù)十個城鎮(zhèn)和社區(qū)中開展。

表1 局部試點階段英國城市發(fā)展戰(zhàn)略涉及生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的要點[12-13]Tab.1 Main contents related to ecological infrastructure in the UK’s urban development strategies in the stage of local pilot practice[12-13]

2.2 作為規(guī)劃政策工具的全面實踐階段

2011年，英國推行規(guī)劃體系改革，構(gòu)建了更具彈性的平臺式空間規(guī)劃，為生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施等專項政策的整合協(xié)調(diào)提供了基本制度保障。此次改革以強化地方主義為特征，顯著激發(fā)了地方城市治理的發(fā)展，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理實踐在英國各地全面展開，多個城市和地區(qū)均組織編制了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略規(guī)劃、實施規(guī)劃，并將核心內(nèi)容納入上位城市戰(zhàn)略規(guī)劃進行銜接，多項國家政策文件提出的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)要求得以落實（表2）。例如，倫敦于2012年編制了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃，提出生物多樣性和文化遺產(chǎn)保護、可持續(xù)食品供給、空氣和聲環(huán)境改善等方面的生態(tài)效益提升策略，同時倡導(dǎo)綠色交通和生產(chǎn)生活方式、應(yīng)對氣候變化和環(huán)境挑戰(zhàn)[15]。這一階段，在規(guī)劃體系改革的背景下，以提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為導(dǎo)向的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理實踐在英國全面開展。

表2 全面實踐階段英國規(guī)劃政策文件涉及生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的要點[9-10,14]Tab.2 Main contents related to ecological infrastructure in the UK’s planning policy documents in the stage of comprehensive practice [9-10,14]

2.3 作為綠色低碳轉(zhuǎn)型的機制創(chuàng)新階段

近年來，在氣候變化、城市生物多樣性降低、城市人口進一步聚集和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的多重挑戰(zhàn)下，英國著力推動發(fā)展模式綠色低碳轉(zhuǎn)型。2019年和2021年，英國2次更新《國家規(guī)劃政策框架》，強調(diào)了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的綜合性導(dǎo)向，涉及適應(yīng)氣候變化的韌性、供給綠色交通、培育綠色健康生活方式、保護提升自然環(huán)境和生物多樣性生境的自然資產(chǎn)價值等方面[8]。

同時，通過健全自然資產(chǎn)價值核算等機制，英國對生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)知方式由“成本負(fù)債”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴顿Y資產(chǎn)”，著力為綠色發(fā)展模式提供保障[16]。例如，相關(guān)研究分別對倫敦城市森林和公共綠色空間的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值進行全面量化評估與貨幣表達，并提出相應(yīng)的財政政策和投資決策建議[17-18]。

這一階段，英國形成了綠色低碳的目標(biāo)導(dǎo)向和發(fā)展模式，通過生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升自然資產(chǎn)價值，尋求經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，通過不斷優(yōu)化自然資產(chǎn)價值核算機制，保障了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施投資決策的可持續(xù)性和規(guī)劃建設(shè)的順利推進。

3 英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理發(fā)展演進趨勢與特征

3.1 目標(biāo)重塑：從“提高生態(tài)服務(wù)”到“支撐綠色發(fā)展”

面對土地、能源和生態(tài)環(huán)境等城市發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)，英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理的目標(biāo)導(dǎo)向從“提高生態(tài)服務(wù)”逐步轉(zhuǎn)向“支撐綠色發(fā)展”，致力于更充分地發(fā)揮生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施對城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐作用。一方面，通過提供戶外生產(chǎn)生活空間，改善綠色健康福祉，倡導(dǎo)綠色出行，促進能源節(jié)約和環(huán)境改善；另一方面，通過生態(tài)修復(fù)和生態(tài)建設(shè)，恢復(fù)自然生態(tài)過程，提高城市生態(tài)安全韌性，優(yōu)化土地利用方式和城市布局。

例如，倫敦將奧林匹克公園所在的利亞河谷（Lea Valley）打造為聯(lián)系南部泰晤士河與北部結(jié)構(gòu)性綠地的區(qū)域性生物多樣性廊道，通過擴大濱河森林濕地、建設(shè)可持續(xù)排水系統(tǒng)，周邊建筑達到100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，并提高了河谷沿線地區(qū)的降溫增濕、通風(fēng)廊道等安全韌性作用；通過綠道建設(shè)，增加周邊居民綠色出行、戶外運動以及接觸自然的機會，倡導(dǎo)綠色健康生活方式。同時，隨著土地整治，大量發(fā)展空間和機遇得到釋放，使利亞河谷地區(qū)由先前發(fā)展滯后的城市邊緣地帶轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新功能不斷聚集的活力社區(qū)（圖1）[19]。因此，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施不僅是提高城市生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的物質(zhì)空間，更是匹配綠色生產(chǎn)生活和發(fā)展方式、促進土地集約高效利用和城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要支撐。

圖1 生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施前（1-1）和實施后（1-2）的利亞河谷地區(qū)[19]Lea Valley area before (1-1) and after (1-2) the implementation of ecological infrastructure construction [19]

3.2 治理重組：從“各自為政”到“協(xié)同共治”

英國推行的地方主義治理和規(guī)劃體系改革充分促進了各地城市治理的發(fā)展。但是，隨著生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)在各地深入推進，私營部門、慈善機構(gòu)、專業(yè)公司等多元主體在建設(shè)管護環(huán)節(jié)的參與度逐漸提升，使管理事權(quán)和所有權(quán)屬更為復(fù)雜。針對市鎮(zhèn)地方自治、事權(quán)部門劃分、權(quán)屬主體復(fù)雜等“各自為政”現(xiàn)象帶來的空間碎片化、效能割裂化等問題，英國不斷優(yōu)化“協(xié)同共治”的組織形式，多層次促進各類城市綠化和生態(tài)資源整合，提高生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施對城市生命支持系統(tǒng)作用的整體性、協(xié)同性。

英國各地的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施治理組織形式以“層級銜接、區(qū)域聯(lián)合、部門協(xié)同、專業(yè)合作”為主要特征。首先，城市政府擁有生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施管理事權(quán)，由市長牽頭對相關(guān)部門和市轄區(qū)進行條塊整合協(xié)調(diào)。其次，市轄區(qū)負(fù)責(zé)搭建多專業(yè)合作平臺，協(xié)調(diào)土地利用規(guī)劃、公共衛(wèi)生等相關(guān)公共領(lǐng)域，并將具體建設(shè)管理納入更宏觀的經(jīng)濟社會和環(huán)境發(fā)展框架。再次，社區(qū)治理的重要性隨著城市財政持續(xù)緊縮而凸顯，社區(qū)團體、企業(yè)和居民成立合作組織，深度參與生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理。最后，跨社區(qū)、跨市轄區(qū)的次區(qū)域?qū)用嫱ǔＲ孕磐谢?、管理委員會等較為靈活的合作伙伴關(guān)系形式開展聯(lián)合工作，促進更具戰(zhàn)略意義的跨行政區(qū)域?qū)用嫔鷳B(tài)效益目標(biāo)的實現(xiàn)[19]。因此，著眼于長遠(yuǎn)和全局目標(biāo)的治理組織形式，是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理體系的內(nèi)在要求，也是不同主體、不同尺度視角下協(xié)同推進生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護、實現(xiàn)生態(tài)效益提升的根本保障。

3.3 價值重構(gòu)：從“效益概述”到“收益評估”

近年來，英國各大城市公共財政預(yù)算始終在寬裕和緊張之間循環(huán)，所以僅在政府層面完善規(guī)劃實施機制并不能確保生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施獲得持續(xù)的資金保障，而長期、穩(wěn)定利用社會資本的前提在于完善的增收機制和足以抵消成本的收益來源。然而，公共利益視角下綜合多元的生態(tài)效益難以轉(zhuǎn)變投資者將公共產(chǎn)品投入視為“法定額外成本”的固有印象，需將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟社會價值以貨幣價格形式量化評估為在一定程度上可定價、可交易的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品。

在多元主體廣泛參與生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理的趨勢下，英國在公共利益視角下的“效益概述”基礎(chǔ)上拓展了兼顧政策制定和投資決策需要的“價值核算”和“收益評估”。英國政府成立自然資產(chǎn)委員會，制定自然資產(chǎn)價值核算框架，開展生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值量化評估，證明生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施與其他基礎(chǔ)設(shè)施擁有相似甚至更高的投資回報，而減少投資則須付出更大成本。例如，相關(guān)研究指出，倫敦城市森林在空氣污染和洪澇災(zāi)害緩解、森林碳匯、建筑節(jié)能減排等方面的生態(tài)效益貨幣價值合計約為1.34億英鎊/年（約合人民幣12.77億元/年，參考2015年英鎊年度平均匯率），而利用其他方式替代或彌補這些生態(tài)效益將花費61.2億英鎊（約合人民幣583.24億元，參考2015年英鎊年度平均匯率）[17]。再如，倫敦綠色空間可減少市民醫(yī)療支出9.5億英鎊/年（約合人民幣83.51億元/年，參考2017年英鎊年度平均匯率），因此可考慮將部分公共衛(wèi)生預(yù)算用作綠色空間管護[18]。所以，自然資產(chǎn)投資收益量化評估是吸引社會投資決策的重要保障，也是引導(dǎo)公共財政預(yù)算政策調(diào)整的重要依據(jù)。在提高自然資產(chǎn)價值的目標(biāo)下，構(gòu)建自然資產(chǎn)價值核算體系是持續(xù)推進生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護的必要機制保障。

4 英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理發(fā)展演進對中國的啟示借鑒

英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理體系的上述三方面特征，使其充分發(fā)揮了城市生命支持系統(tǒng)、引領(lǐng)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用。本研究從目標(biāo)導(dǎo)向、組織形式、實施機制3個角度，結(jié)合當(dāng)前中國城市發(fā)展關(guān)鍵議題，提出英國實踐經(jīng)驗與啟示；同時鑒于兩國面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)不盡相同，本研究結(jié)合中國部分城市實踐探索案例，提煉相應(yīng)借鑒。

4.1 英國實踐經(jīng)驗與啟示

4.1.1 融入全面綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的新模式

倫敦奧林匹克公園等相關(guān)實踐表明，應(yīng)充分發(fā)揮生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施在化解土地、環(huán)境、能源等關(guān)鍵問題的重要基礎(chǔ)支撐作用。經(jīng)過快速城鎮(zhèn)化進程，中國城市地區(qū)出現(xiàn)了較為普遍的建設(shè)蔓延、生態(tài)退化、景觀破碎、資源環(huán)境承載力和生物多樣性下降等問題，同時面臨新一輪城鎮(zhèn)化帶來的新舊動能轉(zhuǎn)換、人口進一步向城市聚集等多重挑戰(zhàn)。

因此，不應(yīng)孤立看待生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施在治理“城市病”和“生態(tài)病”等方面的作用，而應(yīng)將其置于城市和區(qū)域綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的總體目標(biāo)框架下。一方面，將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與城市安全韌性的目標(biāo)緊密結(jié)合，應(yīng)對氣候變化、食物安全、水安全、人類健康、生物多樣性和自然災(zāi)害等重要問題；另一方面，充分發(fā)揮生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施在促進綠色建造、培育綠色生活、承載綠色交通、吸引綠色產(chǎn)業(yè)等方面的基礎(chǔ)支撐作用。

4.1.2 構(gòu)建系統(tǒng)化的城市生態(tài)治理組織形式

倫敦等地的治理組織實踐表明，基于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施多尺度層次、多要素類型、跨區(qū)域分布的特點，通過優(yōu)化治理組織形式與方式實現(xiàn)各相關(guān)主體的高效協(xié)同與合作，對實現(xiàn)系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、綜合性目標(biāo)具有重要意義。出于行業(yè)發(fā)展的專業(yè)化需要，中國各地同樣設(shè)立了園林、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水務(wù)等政府部門和相應(yīng)的事業(yè)單位、國有企業(yè)，除此之外，綠色空間的建設(shè)、運營和管理主體還包括鎮(zhèn)村集體和私營企業(yè)等。

因此，地方政府等治理主體應(yīng)構(gòu)建“層級銜接、區(qū)域聯(lián)合、部門協(xié)同、專業(yè)合作”的治理組織形式，統(tǒng)籌各方訴求、發(fā)揮各方優(yōu)勢，使生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理的整體目標(biāo)最大化實現(xiàn)。一方面，結(jié)合城市治理體系現(xiàn)代化進程，加強縱向銜接、橫向協(xié)調(diào)的整體統(tǒng)籌，通過工作專班、領(lǐng)導(dǎo)小組等多種形式整合多政府部門的事權(quán)與訴求，并根據(jù)實際情況需要，適時調(diào)整地方政府部門的事權(quán)組合或設(shè)置新的部門；另一方面，應(yīng)加強多主體合作，充分調(diào)動企業(yè)和社會資本參與較大尺度或跨行政邊界生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護的積極性。

4.1.3 完善生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的價值實現(xiàn)機制

英國自然資產(chǎn)委員會的相關(guān)實踐表明，探索并建立自然資產(chǎn)價值核算和價值實現(xiàn)機制，是公共財政政策與社會資本投資決策的基礎(chǔ)依據(jù)，也是生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施價值持續(xù)提升的根本保障。根據(jù)《2021年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，中國設(shè)市城市多達688座（不含港、澳、臺地區(qū)），建成區(qū)面積超過6.2萬km2[20]，更大的城市面積和人口規(guī)模帶來了龐大規(guī)模的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護投入要求。

因此，“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的路徑與模式是合理利用公共財政、充分調(diào)動社會資本參與生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護的關(guān)鍵。地方政府等治理主體應(yīng)注重多管齊下完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制：第一，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）與國內(nèi)（地區(qū)）生產(chǎn)總值（GDP）雙核算、雙考核機制，探索生態(tài)優(yōu)先的區(qū)域發(fā)展指數(shù)評價體系，合理調(diào)整地方政府工作導(dǎo)向；第二，在自然資源確權(quán)登記制度的基礎(chǔ)上，健全推廣生態(tài)補償機制，逐步實現(xiàn)補償標(biāo)準(zhǔn)、渠道和方式的跨區(qū)域?qū)?，充分發(fā)揮政策激勵作用；第三，探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的發(fā)展模式，利用生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施對創(chuàng)新功能的吸引和承載作用，拓展生態(tài)價值轉(zhuǎn)化方式，并為生態(tài)敏感地區(qū)探索綠色發(fā)展新機遇。

4.2 中國各地探索與借鑒

4.2.1 支撐資源環(huán)境緊約束條件下城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展

英國著力通過生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩解城市地區(qū)在土地、環(huán)境、能源和生態(tài)等方面的問題。而對于中國而言，伴隨城鎮(zhèn)化率超過60%并進一步提升的趨勢，人口密度高、國土開發(fā)強度高、土地資源緊張等挑戰(zhàn)在城市地區(qū)愈發(fā)凸顯。因此，中國各地生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理實踐應(yīng)更加注重資源環(huán)境緊約束條件下對城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的支撐作用，如在培養(yǎng)綠色生產(chǎn)生活方式、提高綠色交通比例、承載新經(jīng)濟新消費等方面，充分發(fā)揮生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟、社會和文化等多重價值。

近年來，中國部分城市開展了以生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施為主要抓手的城市建設(shè)模式創(chuàng)新探索，通過生態(tài)方法應(yīng)對綠色轉(zhuǎn)型新挑戰(zhàn)、化解城市發(fā)展新矛盾。例如，深圳市大沙河生態(tài)長廊不僅發(fā)揮了城市生物多樣性保護、水資源管理等生態(tài)安全韌性功能，更縫合了碎片化的城市景觀，促進沿線土地資源高效集約利用，銜接公共服務(wù)和商業(yè)設(shè)施，帶動周邊大學(xué)城、高科技園區(qū)的城市更新和產(chǎn)業(yè)升級，使大沙河生態(tài)長廊充分發(fā)揮了培育創(chuàng)新功能的空間環(huán)境載體作用。再如，成都市著力推進“回家的路”社區(qū)綠道建設(shè)，結(jié)合軌道和公交系統(tǒng)構(gòu)建綠色公共交通體系，促進交通出行方式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，培育綠色低碳生活方式，著力緩解人口進一步聚集與交通擁堵、大氣污染之間的矛盾（圖2）。

圖2 成都市東安南路“回家的路”社區(qū)綠道承載綠色交通與生活方式“The Way Home”: A community-level greenway carrying green transportation and lifestyle along the South Dong’an Road in Chengdu

因此，不同于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化時期的綠色空間建設(shè)模式，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)化下半場城市建設(shè)模式創(chuàng)新探索的必然要求和實踐抓手。作為新的城市基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)空間，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)有效銜接、匹配綠色生產(chǎn)生活和發(fā)展方式，促進土地集約高效利用，發(fā)揮對綠色、低碳、可持續(xù)、高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)的支撐作用。

4.2.2 完善以城市政府為主體的協(xié)同聯(lián)動治理組織形式

生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施既包括城市內(nèi)部的公園綠地，還涉及城市周邊的森林、農(nóng)田、濕地、郊野公園和綠化隔離地區(qū)，產(chǎn)權(quán)歸屬和治理主體復(fù)雜，要求更合理的治理組織形式。為使生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮系統(tǒng)化、戰(zhàn)略性、綜合性效益，英國構(gòu)建了包括城市政府及相關(guān)部門、社區(qū)組織、信托組織和私有企業(yè)的協(xié)同治理組織形式。中國各地應(yīng)基于現(xiàn)行土地管理制度、城鄉(xiāng)社會體制等背景，健全以政府為主體的多層級、多部門、跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動的治理組織形式。

北京市“留白增綠”專項行動計劃是探索優(yōu)化治理組織形式、保障城鄉(xiāng)一體的大尺度生態(tài)建設(shè)的典型案例。2018年，為落實“減量、提質(zhì)、增綠”的發(fā)展導(dǎo)向，北京市構(gòu)建了多部門統(tǒng)籌、市區(qū)兩級聯(lián)動的“留白增綠”工作專班機制，規(guī)劃和自然資源、園林綠化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展和改革、財政等市級相關(guān)部門協(xié)同制定整體計劃、落實資金保障、提供政策支持，區(qū)級政府負(fù)責(zé)編制實施方案、統(tǒng)籌建設(shè)、落實管護。這一治理組織形式高效推進了土地綜合整治和森林、農(nóng)田、郊野公園建設(shè)，推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，同時加強分散綠色空間的連通性，構(gòu)建規(guī)模化、高質(zhì)量綠色空間網(wǎng)絡(luò)，從而發(fā)揮全市域、多類型生態(tài)系統(tǒng)的整體價值與效益。

生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的本質(zhì)是綜合性治理實踐，旨在構(gòu)建各類生態(tài)資源和綠色空間有機組合的復(fù)合網(wǎng)絡(luò)，從整體、不同的局部和角度均能充分發(fā)揮生態(tài)效益。構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動的規(guī)劃治理組織形式，既是對整體目標(biāo)實現(xiàn)的保障，又有利于統(tǒng)籌不同層級、不同部門、不同區(qū)域的差異化訴求，突破了行業(yè)管理、行政區(qū)劃等因素的限制。

4.2.3 構(gòu)建全域多生態(tài)要素統(tǒng)籌的生態(tài)價值核算與實現(xiàn)機制

英國的自然資產(chǎn)價值核算注重吸引社會投資用于城市和城鄉(xiāng)邊緣地區(qū)的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護。而中國地方政府生態(tài)治理基于推動城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差距、促進鄉(xiāng)村振興等目標(biāo)，治理范圍既包括城鄉(xiāng)地區(qū)，又包括自然山林、河湖海洋、生物多樣性保護重要區(qū)域等生態(tài)屏障和生態(tài)源地功能區(qū)。這些自然資源和生態(tài)空間具有不可替代的生態(tài)安全、生態(tài)調(diào)節(jié)、生態(tài)旅游等多重價值，但卻面臨公益屬性強、投入周期長、回報見效慢等融資難題。因此，中國各地應(yīng)注重構(gòu)建全域統(tǒng)籌、多生態(tài)要素統(tǒng)籌的生態(tài)產(chǎn)品價值核算與實現(xiàn)機制，從而保障生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施價值持續(xù)提升、生態(tài)產(chǎn)品合理分配。

浙江省麗水市是探索構(gòu)建全域統(tǒng)籌、多生態(tài)要素統(tǒng)籌的生態(tài)價值核算與實現(xiàn)機制的典型案例，通過開展GEP核算，充分調(diào)動各級政府、公眾和社會資本共同參與生態(tài)保護建設(shè)的持續(xù)推進工作。2019年，麗水市成為中國首個生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點城市，通過構(gòu)建指標(biāo)體系、技術(shù)規(guī)范、核算流程，開展了下轄所有行政村的GEP核算，涵蓋了生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)產(chǎn)品價值、調(diào)節(jié)服務(wù)價值和文化服務(wù)價值。在此基礎(chǔ)上，麗水市逐步構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)、村四級GEP核算體系，發(fā)布《麗水市生態(tài)產(chǎn)品價值核算指南》，基本實現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品價值度量機制。甌江干流七縣（市、區(qū)）橫向生態(tài)補償是上述機制的生動實踐，有效保障了沿線可持續(xù)的水生態(tài)協(xié)同共治。目前，麗水市正探索建立生態(tài)產(chǎn)品政府購買和市場交易機制，進一步推動實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品抵押、交易和變現(xiàn)。

構(gòu)建生態(tài)價值核算與實現(xiàn)機制，有利于促進價值提升者與價值受益者之間的良性互動；實現(xiàn)這一機制的全域統(tǒng)籌、多生態(tài)要素統(tǒng)籌，有利于提升生態(tài)價值核算的合理性、全面性和公平性。

5 結(jié)論

英國的實踐表明，規(guī)劃治理體系決定了生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施可以在多大程度上發(fā)揮其綜合性、系統(tǒng)化服務(wù)功能。經(jīng)過局部試點、全面實踐、機制創(chuàng)新等階段性發(fā)展歷程，英國生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理實現(xiàn)了目標(biāo)重塑、治理重組、價值重構(gòu)。

隨著中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入下半場，構(gòu)建生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施成為城市綠色轉(zhuǎn)型的必然要求，也是城市建設(shè)模式創(chuàng)新探索的重要內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國各地的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃治理實踐，應(yīng)從目標(biāo)導(dǎo)向、組織形式和實施機制3個方面借鑒英國經(jīng)驗：1）在目標(biāo)導(dǎo)向方面，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)研究、規(guī)劃和建設(shè)工程應(yīng)著眼于城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)框架，匹配綠色生產(chǎn)生活和發(fā)展方式，尋求在應(yīng)對氣候變化和緩解土地、能源、環(huán)境挑戰(zhàn)等方面發(fā)揮生命支持系統(tǒng)作用；2）在組織形式方面，健全以城市政府為主體，多層級、多部門、跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動的治理組織形式，兼顧整體與局部、近期與遠(yuǎn)期，促進生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施綜合價值的最大化實現(xiàn)；3）在實施機制方面，以提高區(qū)域生態(tài)價值、探索促進鄉(xiāng)村振興的綠色發(fā)展模式為目標(biāo)，完善生態(tài)產(chǎn)品價值核算與實現(xiàn)機制，保障生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護的持續(xù)推進。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

圖1引自參考文獻[19]；圖2由作者拍攝；表1由作者根據(jù)參考文獻[12][13]繪制；表2由作者根據(jù)參考文獻[9][10][14]繪制。