農(nóng)村垃圾治理機(jī)制的三維建構(gòu)

摘 要：加快農(nóng)村垃圾治理，是推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點(diǎn)工作之一。當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理面臨主體、技術(shù)和資金三重困境。湖南津市創(chuàng)新運(yùn)用“綠色存折”制度，形成了政府主導(dǎo)、村民主體、企業(yè)參與的三維治理機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)垃圾處理減量化、資源化、無害化提供了借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村垃圾治理;三維建構(gòu);綠色存折;津市

改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快農(nóng)村垃圾治理，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉。推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理，建立健全符合農(nóng)村實(shí)際、方式多樣的生產(chǎn)生活垃圾收運(yùn)處置體系，是完善資源高效利用制度的應(yīng)有之義。作為湖南省首批農(nóng)村環(huán)境綜合整治整縣推進(jìn)縣之一，湖南津市建立了“戶集、村收、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市處理”的農(nóng)村垃圾處理模式，并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新實(shí)施“綠色存折”制度，形成了政府主導(dǎo)、村民主體、企業(yè)參與的垃圾治理機(jī)制，為破解農(nóng)村垃圾分類，實(shí)現(xiàn)垃圾處理減量化、資源化和無害化提供了新的思路和借鑒。

1 困境：農(nóng)村垃圾治理面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾

1.1 主體困境：治理形勢嚴(yán)峻與環(huán)保意識不強(qiáng)的矛盾

改革開放以來，農(nóng)村面貌和農(nóng)民生活發(fā)生了翻天覆地的變化，但由于傳統(tǒng)粗放的農(nóng)村生產(chǎn)生活方式還未發(fā)生根本改變，隨著農(nóng)村生活垃圾日益增多，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻，垃圾治理任務(wù)依然艱巨。數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)村平均每人每天產(chǎn)生生活垃圾0.8公斤，按照2015年底全國6億農(nóng)村常住人口測算，我國每年產(chǎn)生農(nóng)村生活垃圾約1.75億噸，2016年，全國農(nóng)村生活垃圾處理率只有60%，而同期城市生活垃圾無害化處理率已達(dá)到94%。受客觀因素制約，我國農(nóng)村長期采用傳統(tǒng)的垃圾集中排放、收集、處理方法，在平時(shí)衛(wèi)生清潔維護(hù)中，主要靠各村干部來推動，靠保潔員來負(fù)責(zé)，部分村民的自主意識缺乏，認(rèn)為環(huán)境衛(wèi)生靠政府就行了，與自己關(guān)系不大，仍有不少村民環(huán)保意識比較薄弱，對于環(huán)境污染的認(rèn)識只局限于大氣、水源等污染，認(rèn)為環(huán)境污染與自己如何處理生產(chǎn)生活垃圾無關(guān)。

1.2 技術(shù)困境：垃圾構(gòu)成復(fù)雜與處理方式單一的矛盾

與城市垃圾相比，農(nóng)村垃圾面積廣、產(chǎn)生源分散，除生活垃圾外，農(nóng)村居民在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的垃圾是農(nóng)村垃圾的重要來源。2017年農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量為2.27億噸，生產(chǎn)性垃圾產(chǎn)生量為47.82億噸，占當(dāng)年垃圾產(chǎn)生總量的86.24%，其中養(yǎng)殖垃圾的產(chǎn)生量達(dá)到38.18億噸，占76.2%，秸稈垃圾的產(chǎn)生量為8.68億噸，占比達(dá)17.33%，垃圾收運(yùn)難度大。相比之下，村民對垃圾構(gòu)成和危害認(rèn)識明顯不足。對于可回收垃圾，因?yàn)橛谢厥諆r(jià)值，大部分村民都能自覺收集和變賣。但對于餐余垃圾、有毒有害垃圾、其他垃圾，大部分村鎮(zhèn)因?yàn)槿狈Ρ匾奶幚碓O(shè)施和嚴(yán)格的處理流程，村民沒有很好的垃圾處理出口，加之觀念還沒有根本改變，分類處理沒能落實(shí)到位。

1.3 資金困境：治理成本高昂與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足的矛盾

和城市集中居住、垃圾處理渠道較為成熟相比，農(nóng)村具有居住分散、垃圾成分復(fù)雜、處理渠道不暢通等特點(diǎn)，這就直接導(dǎo)致農(nóng)村垃圾治理成本高昂，其中，不可回收垃圾和有毒有害垃圾的轉(zhuǎn)運(yùn)處置一直是市、鎮(zhèn)、村的難題。以不可回收垃圾為例，一般做法是將不可回收垃圾統(tǒng)一收置后轉(zhuǎn)運(yùn)至垃圾填埋場進(jìn)行衛(wèi)生填埋處理，但垃圾填埋場占地相當(dāng)大，投資和運(yùn)行費(fèi)用高，填埋操作復(fù)雜，管理困難，處理后污水也難以達(dá)標(biāo)排放，可見，農(nóng)村垃圾收集清運(yùn)成本高、難度大的特點(diǎn)非常突出，需耗費(fèi)大量的人力物力，對于有毒有害垃圾更是需要進(jìn)一步深度處理。但目前大部分地區(qū)在農(nóng)村垃圾治理方面還沒有形成專項(xiàng)資金，治理資金“上面要一點(diǎn)、自己拿一點(diǎn)、村民籌一點(diǎn)”，資金渠道不穩(wěn)定，難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。

2 突破：農(nóng)村垃圾治理機(jī)制的津市創(chuàng)新

2.1 以村民為主體，創(chuàng)新垃圾回收機(jī)制

按照垃圾分類的要求，“綠色存折”制度將農(nóng)村垃圾按照可回收垃圾、有害垃圾、餐余垃圾、其他垃圾進(jìn)行“四分類”處理。為了保證“四分類”能夠扎實(shí)有效地推行，津市采取了下面幾項(xiàng)重要舉措：一是開展廣泛宣傳。生態(tài)環(huán)境分局印制了3萬份圖文并茂的宣傳手冊發(fā)放至各鎮(zhèn)、街，同時(shí)聘請專家對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及各村村書記進(jìn)行了垃圾分類專題講座，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用村廣播、宣傳畫、展板等形式將垃圾分類“綠色存折”制度工作深入村組和農(nóng)戶，做到垃圾分類人人知曉、分類方式人人掌握。二是創(chuàng)新回收機(jī)制。每家農(nóng)戶配備了“三桶一筐”，持有一本“綠色存折”，“存折”用來登記村民上交的可回收垃圾種類、數(shù)量及折合金額，工作人員每次上戶回收垃圾時(shí)，根據(jù)垃圾的情況換算成錢，在村民的“存折”上為他們“加錢”，等存折上的錢累積到一定金額，村民可以憑“綠色存折”在“綠色銀行”兌換低價(jià)銷售的日用品或現(xiàn)金。三是開展監(jiān)督考核。津市以村為單位成立環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會，對農(nóng)戶實(shí)行“每月評比季度獎(jiǎng)勵(lì)”考核，各村每月的考評結(jié)果都在公布欄上公布、村廣播里播放、微信群里公開，以衛(wèi)生評比督促村民，提高村民參與垃圾分類和處理的主動性和積極性。

2.2 以政府為主導(dǎo)，完善組織管理體系

在創(chuàng)新組織管理體系方面，津市著重從以下幾個(gè)方面入手：第一，健全組織機(jī)構(gòu)。津市專門成立農(nóng)村生活垃圾分類“綠色存折”制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委宣傳部、市委改革辦、市委督查室、市城管局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市財(cái)政局、市住建局、市生態(tài)環(huán)境分局、市商務(wù)局等部門負(fù)責(zé)人任成員。第二，制訂工作方案及考核細(xì)則。有關(guān)部門多次深入幾個(gè)鎮(zhèn)街，與村組干部搞座談，聽取群眾意見建議，廣泛積累素材、聽取意見后，制訂了實(shí)施方案及考核細(xì)則，以文件的形式下發(fā)并納入農(nóng)村人居環(huán)境整治綜合考核體系。第三，完善垃圾分類運(yùn)行機(jī)制。在“綠色存折”制度運(yùn)行初始，相關(guān)部門就完成了垃圾分類回收屋建設(shè)及垃圾桶、“三桶一筐”等配套設(shè)施發(fā)放，同時(shí)深入村組和農(nóng)戶開展宣傳發(fā)動，以鎮(zhèn)、街為單位在本區(qū)域確定一至兩家回收站點(diǎn)，構(gòu)建回收運(yùn)行體系，集中回收本鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村的可回收物，村居均成立環(huán)衛(wèi)協(xié)會、確定“綠色存折”制度工作專干、收集人員、收集車輛的配置。

2.3 注重企業(yè)參與，拓寬資金投入渠道

在制度啟動初期，試點(diǎn)村通過“財(cái)政投、鎮(zhèn)村湊、農(nóng)戶集”三方面籌措資金，用來配建垃圾回收屋、回收車、“三桶一筐”等垃圾分類設(shè)施，支付垃圾回收員、清潔人員工資。但垃圾治理是一個(gè)持續(xù)進(jìn)行的課題，在后期交由村環(huán)保協(xié)會自治后，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足的問題開始顯現(xiàn)。為了保障“綠色存折”已有試點(diǎn)村鎮(zhèn)運(yùn)用資金需求和新進(jìn)村鎮(zhèn)推廣資金需求，津市多方籌措資金，積極拓寬資金投入渠道。一方面，對接和爭取住建部門環(huán)洞庭湖河湖垃圾清理專項(xiàng)資金，另一方面，積極整合財(cái)政資金，并且確保財(cái)政資金用好用活，切實(shí)彌補(bǔ)“綠色存折”制度施行所需資金缺口。除此之外，注重市場參與、吸引社會資本參與垃圾治理也是一條重要途徑。津市注重做好PPP項(xiàng)目與“綠色存折”制度的結(jié)合文章，立足城鄉(xiāng)垃圾處理一體化、垃圾無害化處理、津市生活垃圾衛(wèi)生填埋場等PPP項(xiàng)目，做好對接和運(yùn)營，將市場化運(yùn)作機(jī)制與“綠色存折”制度垃圾分類模式有機(jī)結(jié)合，形成相輔相成、互為補(bǔ)充的推廣格局。

3 啟示：農(nóng)村垃圾治理機(jī)制的三維建構(gòu)

3.1 農(nóng)村垃圾三維合作治理機(jī)制的理論釋析

三維治理是合作治理模式的典型體現(xiàn)，是政府、社會、市場三維關(guān)系的有機(jī)組合，農(nóng)村垃圾治理之所以適合采用三維治理模式，就在于它具有參與主體多元化、價(jià)值追求公共化、技術(shù)手段復(fù)合化等顯著特征。一是參與主體多元化。公共行政的主體已經(jīng)超出了多層級的政府機(jī)構(gòu)，而延伸到社區(qū)、私人部門等，這些部門在公共服務(wù)及項(xiàng)目實(shí)施中扮演重要角色。在農(nóng)村垃圾治理過程中，從源頭垃圾分類、中端引入企業(yè)、末端各得其所、過程政府主導(dǎo)，需要并且也體現(xiàn)了各主體之間的有機(jī)合作與銜接。二是價(jià)值追求公共化。一般來講，建立在價(jià)值認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作，具有最深厚的根基。垃圾治理事關(guān)全面建成小康、事關(guān)農(nóng)村社會文明和諧、事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，具有廣泛的社會共識。三是技術(shù)手段復(fù)合化。農(nóng)村垃圾成分多樣、處理方式多元，直接決定了治理手段是復(fù)合的，既需要村民自發(fā)開展的分類處理行動，也要求政府通過行政或市場手段提供公共服務(wù)，更迫切需要企業(yè)通過合理的投融資模式參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中以化解資金瓶頸。

3.2 農(nóng)村垃圾三維合作治理機(jī)制的實(shí)施要點(diǎn)

3.2.1 強(qiáng)化參與機(jī)制 農(nóng)村垃圾治理，發(fā)揮村民的主體作用是關(guān)鍵，為此，要實(shí)施精準(zhǔn)宣傳，增強(qiáng)村民的環(huán)保意識。一方面，創(chuàng)新宣傳手段。充分發(fā)揮各村環(huán)保自治協(xié)會和網(wǎng)格的力量，用村民聽得懂的語言、聽得進(jìn)的方式、用得上的內(nèi)容來普及環(huán)保知識，從認(rèn)識層面增強(qiáng)村民的環(huán)保意識。另一方面，拓寬宣傳范圍。在農(nóng)村中學(xué)、小學(xué)、幼兒園開辟宣傳陣地，將垃圾分類知識帶進(jìn)校園，在學(xué)校廣泛開展以環(huán)保為主題的手工制作、板報(bào)、演講等比賽活動，使環(huán)保意識根植于學(xué)生心中，做到內(nèi)化于心、外化于行，讓每個(gè)學(xué)生當(dāng)好環(huán)保使者，去帶動家長、帶動農(nóng)村每一個(gè)人自覺參與到環(huán)境保護(hù)中來。

3.2.2 完善運(yùn)營機(jī)制 要使“綠色存折”在更大范圍內(nèi)得到較好推廣，就得在制度層面針對其漏洞缺陷不斷進(jìn)行完善，建立科學(xué)持久的運(yùn)行機(jī)制。一是注重機(jī)制協(xié)調(diào)。正確處理好各層級及政府與村民、企業(yè)的關(guān)系，做好基礎(chǔ)設(shè)施投入和項(xiàng)目對接工作，最大程度上激發(fā)村民參與垃圾治理的積極性，最大范圍內(nèi)吸引社會資本參與垃圾治理。二是完善監(jiān)管機(jī)制。將垃圾分類設(shè)施的利用和運(yùn)行情況納入每月檢查的重要內(nèi)容，重點(diǎn)檢查設(shè)施設(shè)備是否正當(dāng)使用，是否按需正常運(yùn)行，是否能得到日常維修維護(hù)，以確保在目前硬件投入緊缺情況下資源利用率最大化。三是出臺相應(yīng)指導(dǎo)文件。以行動落實(shí)文件，進(jìn)一步做好垃圾分類、規(guī)范管理垃圾回收行業(yè)、規(guī)范餐余垃圾及有害垃圾處理。

3.3.3 創(chuàng)新融資機(jī)制 解決農(nóng)村垃圾治理的資金瓶頸，拓寬資金來源渠道，創(chuàng)新融資模式是關(guān)鍵。一方面，應(yīng)根據(jù)技術(shù)成熟、有成功先例、當(dāng)?shù)夭僮魅菀椎葮?biāo)準(zhǔn)積極尋找適合的社會資本，另一方面，應(yīng)科學(xué)制定PPP項(xiàng)目框架體系，把成本控制在合理范圍之類，將市場化運(yùn)作機(jī)制與垃圾分類模式有機(jī)結(jié)合，形成相輔相成、互為補(bǔ)充的推廣格局。同時(shí)，在更大范圍內(nèi)推廣“綠色存折”制度，以解決市場體量小導(dǎo)致企業(yè)不愿意深度合作的問題，促進(jìn)垃圾處理PPP項(xiàng)目落地開花。

基金項(xiàng)目：湖南省黨校行政學(xué)院系統(tǒng)社科規(guī)劃課題“綠色發(fā)展的經(jīng)濟(jì)邏輯和產(chǎn)業(yè)突圍”（項(xiàng)目編號：2018DX095）;常德市社科立項(xiàng)課題“常德深度融入長江經(jīng)濟(jì)帶推動綠色發(fā)展的對策研究”（項(xiàng)目編號：CSP19YZ07）。

作者簡介：馮秀萍（1987-），女，講師，福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)。