我國鐵路運輸進款清算辦法的演變、啟示及思考

趙 晨，彭志缐，劉 禹，唐恩斌，竇靜雅，徐 剛

(1.中國鐵路經(jīng)濟規(guī)劃研究院有限公司 經(jīng)濟與管理研究所，北京 100038；2.中國鐵路南寧局集團有限公司，廣西 南寧 530029；3.中國國家鐵路集團有限公司 財務部，北京 100844)

鐵路具有設備聯(lián)網(wǎng)、作業(yè)聯(lián)勞的特點，為確保高效完成客貨運輸、實現(xiàn)增運增收，需要各系統(tǒng)各單位各部門的聯(lián)勞協(xié)作、密切配合，這決定了實行運輸進款清算的客觀必然性。鐵路運輸進款清算辦法對鐵路運輸企業(yè)的經(jīng)營決策具有重要影響，受到行業(yè)內(nèi)市場主體和社會各界的廣泛關注。通過梳理總結我國鐵路運輸進款清算辦法的演變歷程，能夠從整體上把握鐵路運輸清算體系的發(fā)展脈絡和關鍵節(jié)點，清晰認識不同時期內(nèi)外部環(huán)境變化對鐵路運輸進款清算的要求，從而為鐵路運輸市場化清算改革提供思路和方向，促使鐵路運輸進款清算辦法更好地適應國民經(jīng)濟和鐵路發(fā)展的需要。

1 各時期鐵路運輸進款清算辦法的特點及應用效果

1.1 中華人民共和國成立初期至改革開放前(1949—1977年)

自中華人民共和國成立初期至改革開放前是鐵路運輸進款清算辦法從無到有、逐步成型的實踐探索時期。這一時期經(jīng)歷了3個階段。

（1）中華人民共和國成立初期運輸收入分配(1949—1959 年)。為貫徹落實中央《關于鐵路財政統(tǒng)一的決定》精神，鐵道部成立了鐵路總金庫[1]，并于1950 年實行《鐵路直通客貨運價清算辦法》，對直通客貨運費收入按照各鐵路運輸企業(yè)實際完成的工作量平均分配，后續(xù)進一步考慮了直通發(fā)送和到達作業(yè)費的補償。

（2）六十年代初的“收支兩條線”(1960—1966 年)。為落實鐵路財務管理體制改革要求，充分調(diào)動各鐵路局增運增收積極性，同時考慮各鐵路局運輸條件的差異性，1966 年出臺了“收支兩條線”清算辦法，按各鐵路局成本計劃的換算噸公里單位成本與實際完成的換算噸公里掛鉤清算，計算相較于實際成本的支出節(jié)約額，按各鐵路局運輸進款的實際完成數(shù)和計劃數(shù)計算超收。成本支出節(jié)約和進款超收部分均按規(guī)定計提企業(yè)獎金，即將支出、收入分別與清算掛鉤[1]。

（3）文化大革命時期的“取消清算分配、按計劃考核”(1967—1977 年)。由于文化大革命時期在管理與考核等方面的形式主義，使得“收支兩條線”難以真正落實。為引起鐵路局對運輸收入管理的重視，1972年，交通部發(fā)布的《鐵路運輸收入工作規(guī)程》和《鐵路運輸企業(yè)財務結算辦法》，對各鐵路局的運輸收入和運輸支出采用統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，各鐵路局的利潤即運輸進款與運輸支出之差[1]。

中華人民共和國成立初期的直通運價清算辦法解決了鐵路財政統(tǒng)一后，鐵路營業(yè)資金的調(diào)度問題，但并未考慮各鐵路運輸企業(yè)具體情況的差異。此后執(zhí)行的“收支兩條線”辦法，主要變化體現(xiàn)在2 方面，一是收入與支出分別清算，方便清算收入計劃與實際執(zhí)行情況的對比和考核；二是在單價制定上考慮各鐵路局的成本差異，改變了按平均收入率分配的模式，有利于激勵鐵路局增運增收。文化大革命時期，各鐵路局的收入僅僅只是進款，并非應得收入，與支出不能形成配比關系，與實際完成的工作量并不掛鉤，不能正確地反映鐵路局的生產(chǎn)經(jīng)營結果。

1.2 改革開放至20世紀末(1978—1999年)

這一時期，順應改革開放后國家經(jīng)濟環(huán)境變化和鐵路改革發(fā)展要求，圍繞鐵路清算辦法和清算單價體系的設計和優(yōu)化進行了大量的實踐探索，共經(jīng)歷了5個階段。

（1）八十年代初的“清算單價”(1978—1986年)。黨的十一屆三中全會后，經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了變化，為適應改革開放后經(jīng)濟責任制的推行，發(fā)揮鐵路運輸企業(yè)的市場主體作用，考慮各鐵路局所處自然地理環(huán)境、技術設備條件、經(jīng)濟區(qū)域等因素導致的成本差異，1980 年將全路20 個鐵路局劃分為12種清算單價，以消除成本的差異性對各鐵路局之間利潤的影響，更客觀地反映各鐵路局的經(jīng)營成果[2]。為進一步調(diào)動各鐵路局增收節(jié)支的積極性，1981年從總收入中提取一定比例，對清算單價附加超收提成[3]。為了響應國家利改稅制度的實施，1983年鐵道部將清算單價調(diào)整為“一局一價”[4]。

（2）八十年代后期的“雙掛鉤”(1987—1990年)。為適應1986 年國家“以路建路、以路養(yǎng)路”經(jīng)濟承包責任制的推行，鐵道部將計劃、財務、勞資、物資、人事等方面的權力下放到鐵路局，試行全行業(yè)一包5年投入產(chǎn)出的經(jīng)濟責任大包干[5]。1987年，在原“清算單價”辦法的基礎上，鐵道部制定了“清算單價、收入分成、多超多得、調(diào)節(jié)平衡”的清算辦法，各鐵路局的清算收入既與完成的換算周轉量和裝卸排工作量掛鉤，使運輸成本得到合理補償并有一定利潤，以鼓勵超產(chǎn)和提升干線運輸效率；又與運輸進款直接掛鉤，以促進增收[6]。

（3）九十年代初的“一路多制”(1991—1993年)。1991年，在“雙掛鉤”清算辦法背景下，“現(xiàn)收抵現(xiàn)支”辦法將基本建設投資納入經(jīng)濟承包，并在廣州、柳州、烏魯木齊3 個盡頭局試行，以緩解資金上繳下?lián)艿膲毫ΓＵ翔F路基建投資的需要[7]。1993 年，鐵道部在柳州、廣州、濟南鐵路局試行“管內(nèi)歸己、直通清算”(以下簡稱“管直清算”)辦法，嘗試適應鐵道部政府職能的轉變，建立鐵路運輸企業(yè)“自主經(jīng)營、自負盈虧”機制。由此，全路在運輸收入的清算上形成了“一路多制”的格局[8]。

（4）九十年代中后期的“管直清算”(1994—1998 年)。1994 年鐵道部頒布《鐵路運輸企業(yè)“管直”方案實施辦法(試行)》，在全路實行“管直清算”辦法，鐵路運輸企業(yè)按照管內(nèi)與直通清算收入的統(tǒng)一比例上繳調(diào)節(jié)收入，考慮了不同成本水平對各企業(yè)的影響[9]。后續(xù)又補充了管直清算收入調(diào)節(jié)系數(shù)。對“管直”方案不斷完善，補充了清算收入調(diào)節(jié)系數(shù)，使運輸收入分配趨于公平合理，有利于運輸企業(yè)對成本的控制。

（5）世紀交替的“模擬區(qū)域運價”(1999—2000年)?！肮苤薄狈桨鸽m然擺脫了實際成本對年度收入分配的影響，但是制定調(diào)節(jié)系數(shù)的數(shù)據(jù)基礎是未經(jīng)任何修正的歷史成本。隨著企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營責任制實施，1999年鐵道部根據(jù)不同區(qū)域運量結構、自然條件、市場環(huán)境等因素，基于標準成本分企業(yè)制定模擬區(qū)域運價，以體現(xiàn)追求效率的導向作用[10]。運輸企業(yè)之間相互提供服務按照商定的模擬市場價格清算，模擬區(qū)域運價定價系數(shù)根據(jù)各鐵路局完成同類運輸產(chǎn)品(或作業(yè))的標準成本與全路平均標準成本的比例關系確定[11]。

改革開放后，適應經(jīng)濟責任制推行的要求，如何調(diào)動各鐵路局增收節(jié)支的積極性，是制定這一時期清算辦法考慮的主要因素。為消除運價統(tǒng)一性與成本個別性的影響，在確定清算單價時充分考慮各鐵路局的實際成本，在運輸企業(yè)內(nèi)部實行了不同“清算單價”，這種做法在實行經(jīng)濟責任制的初期發(fā)揮了相當積極的作用，但是清算單價的制定始終沒有脫離歷史實際成本，這也在一定程度上助長了各鐵路局間對支出增長的攀比。因此，在20 世紀末實行的“模擬區(qū)域運價”辦法嘗試采用標準成本作為清算單價定價基礎，這是在清算單價定價機制方面的有益探索。

1.3 承運制清算實踐探索(2000—2017年)

這一時期，為貫徹國家關于壟斷行業(yè)和國有企業(yè)深化改革的要求，推進鐵路政企分開改革，落實鐵路局資產(chǎn)經(jīng)營責任制，鐵路部門圍繞客運和貨運承運制清算進行了持續(xù)深入的探索和實踐，共經(jīng)歷了4個階段。

（1）客運承運清算改革探索(2001—2004 年)。旅客運輸作為我國鐵路改革的試點，2000年率先實行新的《鐵路運輸進款清算辦法》，探索承運清算模式。按照分賬核算的總體思路，鐵路運輸企業(yè)之間、客運與貨網(wǎng)之間的相關服務均要求清算。旅客列車擔當企業(yè)獲得客票進款，直接從市場取得收入；行包專列參照旅客列車清算，普通行包維持“管直清算”[11]。

（2）客運承運清算模式實施(2005 年—至今)。自2005 年發(fā)布《鐵路運輸進款清算辦法》(鐵財〔2005〕16號)，旅客運輸正式實施“承運結算”模式，并一直延續(xù)至今。按照“收入來自市場，提供服務相互清算”的原則，提供線路服務的線路資產(chǎn)所屬企業(yè)，向旅客列車擔當企業(yè)收取線路使用費，行包(郵)、集裝箱及特貨專列比照旅客列車辦理[12]。

（3）貨運執(zhí)行“管直清算”(2000—2013 年)。在客運實行承運清算的背景下，貨運延續(xù)“管直清算”辦法，鐵路運輸企業(yè)獲得全部管內(nèi)運輸進款，直通運輸進款分“運行、發(fā)送、到達”不同環(huán)節(jié)，按照各企業(yè)實際完成的工作量及相應清算單價清算。但是，鐵路運輸企業(yè)的貨運與路網(wǎng)合并清算，即將旅客列車擔當企業(yè)支付的線路使用費納入貨網(wǎng)清算總盤子，按照模擬區(qū)域運價的方式清算[11]。

（4）貨運承運清算探索與實施(2013 年—至今)。2013 年貨運組織改革之后，中國鐵路總公司以鼓勵承運為導向調(diào)整直通貨運服務費清算單價，推進大宗貨物物流總包試點承運清算，開展貨運承運清算按票模擬工作。在前期探索基礎上，2017年貨物運輸正式實行承運制清算模式，即全程貨運進款全部歸屬貨運承運企業(yè)，承運企業(yè)按計費工作量向沿途提供服務企業(yè)付費清算，提供服務企業(yè)按車流或實際工作量清分承運企業(yè)的付費[13]。為配合承運制清算順利實施，原中國鐵路總公司、中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)在運輸、調(diào)度、統(tǒng)計等業(yè)務環(huán)節(jié)也出臺了一系列的配套制度。

2000年以來，經(jīng)過持續(xù)實踐探索，客運和貨運承運制清算相繼實施。實施客運承運清算、制定完善路網(wǎng)使用費收費標準，較好地適應了客運與貨網(wǎng)分賬核算的要求。實施貨運承運清算，較好地解決了原清算辦法對靈活變化的市場環(huán)境不適應、對運輸企業(yè)拓展貨運市場激勵效果不明顯等問題，也實現(xiàn)了與客運承運清算辦法的銜接。

1.4 市場化清算體系的初步建立(2018年—至今)

為提升鐵路企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，積極推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設，加快鐵路企業(yè)法治化市場化經(jīng)營步伐，2020年，國鐵集團發(fā)布《中國鐵路財務清算體系管理規(guī)定》，提出以“激發(fā)動力、釋放活力、提高效率、提升效益”為目標，按照“市場化、法治化、公平公開”的原則，建立健全財務清算體系，包括鐵路客貨運輸進款清算、委托運輸費用清算和單項市場化服務清算等3類[14]。

下一步，要按照建立科學合理的市場化清算方式的要求，清晰界定經(jīng)濟責任，激發(fā)運輸市場活力，強化鐵路運輸企業(yè)市場主體地位，發(fā)揮其在運輸市場化公平開放競爭中的主導作用，建立健全鐵路運輸市場化財務清算體系。

2 鐵路運輸進款清算辦法演變的啟示

2.1 結合鐵路實際

清算辦法是鐵路運輸生產(chǎn)過程經(jīng)濟關系的重要體現(xiàn)，緊密聯(lián)系鐵路運輸實際是其優(yōu)化調(diào)整的根本原則。我國鐵路在路網(wǎng)結構、運輸市場主體構成以及運營管理模式等方面與國外鐵路有較大差異，清算辦法的調(diào)整必須從我國鐵路實際出發(fā)，適應不同時期的鐵路發(fā)展要求。近年來，適應大規(guī)模高速鐵路建設、維持鐵路建設投資可持續(xù)發(fā)展需要，在充分考慮大部分合資公司尚處于培育期等因素的前提下，對客運清算辦法和清算單價進行了優(yōu)化調(diào)整；為扭轉鐵路貨運市場份額逐年下滑的不利局面，提高鐵路運輸企業(yè)拓展貨運市場的積極性，適時頒布實施了貨運承運制清算辦法。因此，對清算辦法的優(yōu)化和調(diào)整應以是否符合國家經(jīng)濟社會發(fā)展要求、是否能夠適應和促進鐵路行業(yè)發(fā)展為目標導向[15]。

2.2 適應經(jīng)濟環(huán)境

我國鐵路發(fā)展不僅受到鐵路自身內(nèi)部因素的影響，還與外部經(jīng)濟政策形勢的變化密不可分。改革開放以來，我國鐵路運輸進款清算辦法的歷次調(diào)整，都是對鐵路外部經(jīng)濟環(huán)境和內(nèi)部發(fā)展需要相適應的結果。具體來看：20世紀80年代的清算單價、雙掛鉤等清算政策，旨在適應利潤留成、盈虧包干、以路建路等多種形式的經(jīng)濟責任制推行；20世紀90 年代的管直清算和世紀交替的模擬區(qū)域運價，旨在轉換鐵道部政府職能和鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營機制；而承運制清算的實施，則是落實鐵路運輸企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營責任、適應鐵路市場化改革、做大鐵路運輸市場的必然要求。鐵路運輸進款清算辦法的及時調(diào)整為鐵路發(fā)展創(chuàng)造了有利的條件，調(diào)整的方向在于進一步強化鐵路運輸企業(yè)的市場主體地位，激發(fā)鐵路運輸企業(yè)參與市場競爭的內(nèi)生動力。

2.3 完善配套制度

鐵路運輸進款清算辦法的優(yōu)化調(diào)整和順利實施，既與辦法的科學性、可操作性密不可分，同時也需要相關業(yè)務配套制度和技術手段的支撐。例如2017 年出臺的貨運承運制清算辦法，與改革前的“管直清算”模式相比，業(yè)務流程發(fā)生了較大變化，各業(yè)務部門按照承運制清算要求完善相關配套制度。貨運部門推行了貨運票據(jù)電子化，以提升原始數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強貨運運價政策管控；發(fā)改部門對貨車統(tǒng)計規(guī)則進行了修訂，并建立了貨運承運制工作量統(tǒng)計管理機制；財務部門完善了資金清算基礎信息管理辦法等。這些都是為了適應貨運清算模式轉變，完善業(yè)務配套制度的具體舉措。

3 完善鐵路運輸進款清算辦法的思考

清算作為銜接鐵路市場化經(jīng)營與內(nèi)部分配的重要基礎環(huán)節(jié)，是鐵路運輸生產(chǎn)業(yè)務關系經(jīng)濟結果的直接體現(xiàn)，是鐵路運輸市場化改革的基礎。近年來，國鐵集團對清算辦法進行了一系列的調(diào)整和優(yōu)化，取得了較大突破，但對照國家推進鐵路等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革的要求還有差距，清算不適應推動市場化改革的問題仍然存在。需要立足國情和鐵路實際，適應新形勢新要求，持續(xù)對清算辦法進行優(yōu)化。

3.1 優(yōu)化清算辦法應堅持的原則

一是公平公正原則。堅持以公平公正為前提，清算辦法適用于所有以及未來參與國家鐵路聯(lián)合運輸?shù)蔫F路運輸企業(yè)，應確保公平公正、公開透明。二是市場化原則。堅持以市場為導向，充分發(fā)揮鐵路運輸企業(yè)市場主體作用，賦予其更強的市場主體地位，通過調(diào)動鐵路運輸企業(yè)積極性，激發(fā)拓展市場活力。三是法治化原則。堅持以制度建設為引領，在制度層面形成統(tǒng)一的清算規(guī)范，明確市場各方權責，以制度規(guī)范約束清算行為，引導規(guī)范化經(jīng)營運作。四是系統(tǒng)推進原則。堅持以業(yè)財融合為方法，統(tǒng)籌謀劃、同步推動財務清算體系改革與財務系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)配套改革，圍繞目標雙向發(fā)力，一體化研究、一體化推進、一體化改革。

3.2 優(yōu)化清算辦法應關注的重點

（1）堅持清算辦法的基本功能定位。鐵路運輸進款清算辦法的基本功能是公平合理地分配運費收入，維護參與運輸各方的利益，以推動公平公正、統(tǒng)一開放的高標準鐵路市場化清算體系的建立。對清算辦法的調(diào)整會直接影響不同市場主體的利益格局，因此不少市場主體把制定和調(diào)整清算辦法視為激勵企業(yè)經(jīng)營、改善企業(yè)經(jīng)營結果的手段和工具，而忽視清算辦法的基本功能，這是對清算辦法功能定位的認識誤區(qū)。在清算辦法的歷史沿革過程中，特別是早期鐵路市場化程度不高、相關配套制度不完善的背景下，清算辦法在一定程度上承擔了補貼、激勵等職能。隨著鐵路市場化改革的深化和配套制度的完善，清算辦法應當回歸其基本功能，這既是制定清算辦法的初衷，也是優(yōu)化完善市場化法治化清算體系的客觀要求。

（2）統(tǒng)籌承運企業(yè)和提供服務企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。立足我國鐵路運營和管理實際情況，從有利于鐵路運輸市場全面協(xié)調(diào)健康發(fā)展的角度看，運輸進款清算辦法需要兼顧承運企業(yè)和提供服務企業(yè)的利益。一方面，承運企業(yè)發(fā)揮著開拓鐵路運輸市場的重要作用，同時承擔著市場變化帶來的經(jīng)營風險，需要持續(xù)發(fā)揮好承運清算的導向作用，鼓勵其增運上量。另一方面，提供服務企業(yè)為承運企業(yè)提供運輸基礎條件，在合理補償成本的基礎上，按照市場化的原則應在一定程度上分擔或分享市場環(huán)境變化導致的風險或利益。承運企業(yè)與提供服務企業(yè)之間相互協(xié)作，為了共同實現(xiàn)做大做強鐵路運輸市場的目標，需要統(tǒng)籌好二者的協(xié)調(diào)發(fā)展關系，在操作層面可通過建立清算單價協(xié)商機制、調(diào)整清算項目單價結構等方式來實現(xiàn)。

（3）完善鐵路市場化清算單價定價和調(diào)整機制。清算單價對鐵路運輸企業(yè)的經(jīng)營影響顯著、受到社會各方高度關注，科學、合理、規(guī)范的定價和調(diào)整機制有助于促進運輸市場的整體協(xié)調(diào)發(fā)展和全路整體效益的提升?；诜ㄖ位瓌t，對清算單價的制定和調(diào)整需要建立一套科學合理的操作規(guī)范。從國內(nèi)外鐵路實踐和相關理論看，清算單價的制定應以補償成本為基礎，充分全面考慮投資、運價、效率等因素。當社會經(jīng)濟指標、客貨運價、宏觀經(jīng)濟形勢等影響清算單價的重要因素出現(xiàn)較大變化時，如人工、材料、電力、柴油等價格(指數(shù))變化導致標準成本變化幅度超過一定比例，客票和貨物運費價格發(fā)生較大調(diào)整，國家宏觀政策及會計規(guī)則等發(fā)生變更等情形，應啟動清算單價調(diào)整程序。清算單價調(diào)整涉及各方利益，要充分考慮外部經(jīng)濟環(huán)境和鐵路實際情況變化，建立規(guī)范化的調(diào)整機制，做好清算單價模擬測算工作，全面分析清算單價調(diào)整的影響，準確把握清算單價的調(diào)整時機。

4 結束語

我國鐵路運輸進款清算辦法的演變過程，是適應外部經(jīng)濟環(huán)境的要求、滿足鐵路自身發(fā)展的需要，對鐵路運輸清算機制不斷完善的過程。清算辦法的制定、調(diào)整和實施，對鐵路行業(yè)和運輸企業(yè)發(fā)展具有重要影響，需要堅持頂層設計、系統(tǒng)謀劃的思路，統(tǒng)籌考慮內(nèi)外部因素、全面評估可能帶來的影響。隨著鐵路市場化改革的深入推進，以及實踐中對鐵路運輸進款清算認識的持續(xù)深化，鐵路運輸進款清算辦法將不斷完善，更好地適應國民經(jīng)濟和鐵路發(fā)展的要求。