地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券管理現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑

張銀杰?孫柳青

摘 要：近年來(lái)，作為積極財(cái)政政策的重要組成部分，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券在支持基建投資和托底經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面扮演了重要角色。2021年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議將“發(fā)揮財(cái)政穩(wěn)投資促消費(fèi)作用”“管好用好專(zhuān)項(xiàng)債券資金”列入 2022 年財(cái)政工作主要任務(wù)。因此，認(rèn)識(shí)和解決專(zhuān)項(xiàng)債使用管理中存在的問(wèn)題，切實(shí)提高專(zhuān)項(xiàng)債使用效能，對(duì)于充分發(fā)揮宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)作用意義重大。

關(guān)鍵詞：地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券；支持基建投資；防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

基金項(xiàng)目：2020年承德市社科聯(lián)銀校聯(lián)合調(diào)研項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：cdpckj20210023）。

一、某省政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行概況

（一）政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模分析

作為落實(shí)積極財(cái)政政策的重要手段，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債自2015年推出以來(lái)，發(fā)行規(guī)?？焖倥噬?，即使政策收緊和審批趨嚴(yán)，2021年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模明顯降速，但仍達(dá)到了49，229.3億元，較2020年增長(zhǎng)18.9%。同時(shí)，由于一般債額度一度被壓縮，專(zhuān)項(xiàng)債份額持續(xù)擴(kuò)大，2021年專(zhuān)項(xiàng)債占比達(dá)到65.7%。某省整體情況與全國(guó)發(fā)行情況基本吻合，從發(fā)行地區(qū)看，財(cái)力狀況良好、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)發(fā)行規(guī)模較大，反之，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、舉債空間不足的地區(qū)獲得的限額比較有限。不同地區(qū)間限額分配差異較大，排名第一的城市專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模是最后一名的7.7倍。

（二）政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行用途分析

從資金投向看，某省政府專(zhuān)項(xiàng)債券主要用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基建；社會(huì)事業(yè)為第二大用途；其次為保障性安居工程和交通基礎(chǔ)設(shè)施，其余部分投向生態(tài)環(huán)保、棚改、支持中小銀行發(fā)展等10大領(lǐng)域。專(zhuān)項(xiàng)債券資金主要被用于保障重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)，在擴(kuò)大地方政府有效投資方面發(fā)揮了積極作用。從發(fā)展趨勢(shì)看，2020年以來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債券不再應(yīng)用于土地儲(chǔ)備，棚改領(lǐng)域發(fā)行量也有所下降，資金投向逐漸向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域傾斜。債券資金應(yīng)用領(lǐng)域漸趨豐富，2021年，新增國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目債券和中小銀行風(fēng)險(xiǎn)化解債券。

二、某省政府專(zhuān)項(xiàng)債管理概況

近年來(lái)，某省密切關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)債券使用管理情況，特別在限額管理、項(xiàng)目管理、資金監(jiān)控等方面做出了有益探索。

（一）限額管理堅(jiān)持正向激勵(lì)原則，注意防范區(qū)域性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2018年某省制定《新增政府債務(wù)限額分配管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了市縣新增政府債務(wù)限額分配的測(cè)算管理。根據(jù)該辦法，新增政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額參考各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況、償債情況、債務(wù)管理績(jī)效等，并統(tǒng)籌考慮中央、省確定的重大項(xiàng)目支出、市縣融資需求等情況，采用因素法測(cè)算。某省新增政府債務(wù)限額分配較好體現(xiàn)了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原則，被調(diào)研的財(cái)政部門(mén)表示了對(duì)政策的理解和認(rèn)同，并認(rèn)為對(duì)于已接近債務(wù)率紅線的地區(qū)，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)做好中長(zhǎng)期債務(wù)規(guī)劃，逐步化解風(fēng)險(xiǎn)，而不是繼續(xù)盲目舉債投資。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)流程規(guī)范，項(xiàng)目審核更加嚴(yán)格

某省高度重視專(zhuān)項(xiàng)債審核工作，采取自下而上的方式層層報(bào)送審批，確保債券資金盡快盡早形成實(shí)物工作量和實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資收益平衡。一是高質(zhì)量完成“一案兩書(shū)”，做好項(xiàng)目前期工作。要求項(xiàng)目主管部門(mén)編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，項(xiàng)目實(shí)施單位編制《實(shí)施方案》，并聘請(qǐng)第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所編制《財(cái)務(wù)平衡評(píng)價(jià)報(bào)告》和《項(xiàng)目法律意見(jiàn)書(shū)》。其中，某省建議項(xiàng)目收益扣除成本后，覆蓋融資本息倍數(shù)達(dá)到1.3倍以上。二是建立專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目聯(lián)合評(píng)審機(jī)制，做好項(xiàng)目審核工作。組建某省政府債券項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家?guī)?，?zhuān)家以獨(dú)立身份參與市縣申報(bào)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目收益對(duì)債券本息償還覆蓋等評(píng)審工作，從源頭上杜絕低效無(wú)效支出。

（三）資金監(jiān)控以預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督為主，資金閑置沉淀問(wèn)題得到初步緩解

近年來(lái)多地審計(jì)報(bào)告中披露專(zhuān)項(xiàng)債存在資金撥付使用不及時(shí)和資金滯留國(guó)庫(kù)等問(wèn)題。某省密切關(guān)注債券資金撥付支出情況，建立了債券資金支出進(jìn)度通報(bào)制度。財(cái)政部門(mén)和項(xiàng)目主管部門(mén)需定期上報(bào)資金撥付情況和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度情況，政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)債券資金支出進(jìn)度慢的單位進(jìn)行定期通報(bào)，目前該項(xiàng)工作已取得初步成效。根據(jù)對(duì)部分財(cái)政部門(mén)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2021年項(xiàng)目支出進(jìn)度明顯快于往年，長(zhǎng)期未支出完畢的項(xiàng)目已于2022年6月底前實(shí)現(xiàn)全部支出，1個(gè)項(xiàng)目做專(zhuān)項(xiàng)債券資金用途調(diào)整處理。據(jù)財(cái)政部門(mén)反映，債券資金使用進(jìn)度緩慢的主要原因是疫情影響和前期規(guī)劃不充分。

三、值得關(guān)注的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目融資模式選擇上，政府專(zhuān)項(xiàng)債擠占社會(huì)資本的空間

專(zhuān)項(xiàng)債和PPP模式在適用范圍方面存在較大重疊，且中央對(duì)地方政府在融資模式選擇上沒(méi)有給予明確的界定標(biāo)準(zhǔn)和選擇依據(jù)，因此，地方政府在融資模式選擇上隨意性較強(qiáng)，往往忽視了對(duì)政府融資必要性及項(xiàng)目資金成本的考量，無(wú)法做出最優(yōu)的籌資抉擇，致使投資效率和公共服務(wù)效果大打折扣。目前，政府專(zhuān)項(xiàng)債已對(duì)PPP模式產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，隨著政府專(zhuān)項(xiàng)債的快速擴(kuò)張以及國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目的清理規(guī)范，PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額呈斷崖式下降趨勢(shì)。專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)PPP模式擠出的實(shí)質(zhì)是對(duì)市場(chǎng)投資的擠占，更易加大地方政府未來(lái)的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)上，面臨優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、項(xiàng)目收益預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確和項(xiàng)目配套資金難落實(shí)等問(wèn)題

在財(cái)政形勢(shì)緊平衡的背景下，專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目呈現(xiàn)出如下問(wèn)題。一是地方政府優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足。自地方政府專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行以來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債適用范圍經(jīng)歷了適當(dāng)調(diào)整和合理擴(kuò)大的過(guò)程，但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足仍是當(dāng)前地方政府爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)債券過(guò)程中面臨的最大問(wèn)題，多個(gè)被調(diào)研財(cái)政部門(mén)有“豐富專(zhuān)項(xiàng)債投資品種”的需求。隨著近兩年專(zhuān)項(xiàng)債券的密集發(fā)行，不少地方缺少穩(wěn)定收益的投資項(xiàng)目，符合條件的投資項(xiàng)目已進(jìn)入“枯竭狀態(tài)”。在此背景下，項(xiàng)目“包裝”策劃、優(yōu)劣項(xiàng)目“打包”發(fā)行等問(wèn)題屢禁不止。二是項(xiàng)目收益預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確。部分專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目建設(shè)難度大、周期長(zhǎng)，建設(shè)進(jìn)度易受到各種因素影響，加之部分第三方機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不高或者缺少獨(dú)立性，都會(huì)影響項(xiàng)目收益預(yù)測(cè)的精準(zhǔn)度。三是項(xiàng)目前期工作開(kāi)展不充分。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府項(xiàng)目申報(bào)比較積極，但是部分項(xiàng)目單位仍存在項(xiàng)目謀劃簡(jiǎn)單、前期手續(xù)不完善的問(wèn)題。四是項(xiàng)目配套資金難落實(shí)。政府投資項(xiàng)目總投資一般由項(xiàng)目資本金和融資資金組成。但由于當(dāng)前基層政府財(cái)力薄弱，往往無(wú)法配齊足額資本金，給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)諸多問(wèn)題。

（三）債券資金績(jī)效評(píng)估上，專(zhuān)項(xiàng)債全流程管理不規(guī)范，監(jiān)管配套保障措施不完善

目前，地方政府部門(mén)對(duì)債券資金績(jī)效評(píng)估工作思想認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠，專(zhuān)項(xiàng)債績(jī)效管理存在多個(gè)鏈條不完善的情況?？?jī)效運(yùn)行監(jiān)控方面，存在“重預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，輕績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的問(wèn)題。省級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)債券績(jī)效管理工作缺少監(jiān)督問(wèn)效，而市、縣級(jí)財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目單位和行業(yè)主管部門(mén)在績(jī)效資金監(jiān)控職能上發(fā)揮不充分?？?jī)效評(píng)價(jià)管理方面，目前我國(guó)主要采取“項(xiàng)目單位自評(píng)+主管部門(mén)和本級(jí)財(cái)政部門(mén)選評(píng)+引入第三方評(píng)價(jià)”的模式開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)過(guò)程具有較強(qiáng)的主觀性，而我國(guó)第三方機(jī)構(gòu)往往缺少獨(dú)立性，極大地影響了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面，現(xiàn)階段專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分，不僅對(duì)項(xiàng)目?jī)?yōu)化糾偏作用比較有限，也尚未影響省級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)新增地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額的分配。此外，我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債的信息披露程度較低，僅在發(fā)行上市時(shí)披露部分投資項(xiàng)目信息，而由于專(zhuān)項(xiàng)債采用打包發(fā)債的模式，難以對(duì)個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管，不利于投資者辨別債券真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)和接受社會(huì)大眾監(jiān)督。

（四）債券資金償還上，地方政府債務(wù)集中償還壓力較大，償債高峰期加大國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金波動(dòng)

由于我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行初期償債期限以5至10年為主，2020年以來(lái)地方政府將逐漸進(jìn)入償債高峰期。但由于前期專(zhuān)項(xiàng)債投資項(xiàng)目整體效益情況較差以及近年來(lái)地方土地出讓收入驟減，地方政府債務(wù)規(guī)模和償還資金需求遠(yuǎn)超地方還款能力，地方政府面臨著空前嚴(yán)峻的債務(wù)償還壓力。此外，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)地方債還本付息時(shí)間比較集中，易增加國(guó)庫(kù)庫(kù)款資金異動(dòng)，需各級(jí)國(guó)庫(kù)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)。

（五）市場(chǎng)化配套融資上，專(zhuān)項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本的力度不足，專(zhuān)項(xiàng)債使用績(jī)效有待進(jìn)一步提高

對(duì)償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后收益仍有剩余的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位可根據(jù)剩余專(zhuān)項(xiàng)收入情況申請(qǐng)市場(chǎng)化配套融資。這有利于促進(jìn)財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)同配合，更好發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債杠桿作用。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，信貸資金和專(zhuān)項(xiàng)債資金的銜接度不高，專(zhuān)項(xiàng)債撬動(dòng)社會(huì)資本的力度仍有待加強(qiáng)，主要有以下兩方面原因：一是地方政府引導(dǎo)項(xiàng)目單位與金融機(jī)構(gòu)對(duì)接的積極性不高。二是尚未建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的投融資機(jī)制。

四、對(duì)策建議

（一）做好專(zhuān)項(xiàng)債事前規(guī)劃，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債品種創(chuàng)新

一是提高對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的事前謀劃意識(shí)，健全“常態(tài)化儲(chǔ)備，一次性申報(bào)”的專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目滾動(dòng)管理機(jī)制，充分挖掘自身能夠產(chǎn)生收益的公益性項(xiàng)目，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量。二是嚴(yán)把項(xiàng)目上新關(guān)，科學(xué)開(kāi)展前期論證和項(xiàng)目審批工作，確保前期手續(xù)齊全，符合項(xiàng)目實(shí)施要求，能夠在資金計(jì)劃下達(dá)后及時(shí)啟動(dòng)，盡快盡好形成實(shí)物工作量。三是探索開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)債品種創(chuàng)新工作。聚焦鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)領(lǐng)域的重大項(xiàng)目，合理拓寬專(zhuān)項(xiàng)債資金支持范圍，更好地支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）立足項(xiàng)目全生命周期，健全專(zhuān)項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)體系

圍繞“借、用、管、還”不同階段，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債實(shí)施多維度、全流程、動(dòng)態(tài)化監(jiān)督管理，切實(shí)規(guī)范資金使用，保證項(xiàng)目有序有力有效推進(jìn)。一是事前評(píng)價(jià)階段，重點(diǎn)對(duì)借貸必要性、項(xiàng)目可行性、項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)、績(jī)效目標(biāo)合理性以及償債安全性等進(jìn)行評(píng)估，提高項(xiàng)目投資收益測(cè)算的科學(xué)性，最大限度確保項(xiàng)目收益與項(xiàng)目融資協(xié)調(diào)平衡。二是跟蹤評(píng)價(jià)階段，在專(zhuān)項(xiàng)債券整個(gè)存續(xù)期間，對(duì)債券資金使用、項(xiàng)目建設(shè)和效益實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行全程追蹤，并對(duì)募集資金投向、項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目收益和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)糾偏整改，降低政府違約風(fēng)險(xiǎn)。三是事后評(píng)價(jià)階段，加大評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用和債務(wù)監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度。對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債使用管理規(guī)范的地區(qū)，予以獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)償或增加新增債券額度；反之，扣減問(wèn)題地區(qū)新增債券額度，對(duì)違反法律法規(guī)和政策規(guī)定的，要依法依規(guī)嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任。

（三）建立專(zhuān)項(xiàng)債償債保障機(jī)制，化解債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)

可參照國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立“政府償債資金池”，即每年從債券發(fā)行溢價(jià)收入、項(xiàng)目投資收益、發(fā)債人自有資金中提取部分收入作為償債準(zhǔn)備金，專(zhuān)門(mén)用于償還當(dāng)年專(zhuān)項(xiàng)債券應(yīng)付本息。這有助于解決償債資金閑置問(wèn)題，還能夠打破資金使用界限，集中有限財(cái)力，緩解政府償債壓力。

（四）完善信息披露機(jī)制，加快地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券信息平臺(tái)建設(shè)

財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行、使用情況，適時(shí)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券信息、對(duì)應(yīng)項(xiàng)目信息、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)報(bào)告、地方債務(wù)情況和其他宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)等進(jìn)行全面披露，不斷提升地方債發(fā)行市場(chǎng)化水平，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的積極作用。

結(jié)束語(yǔ)

地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券在支持基建投資和托底經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮了重要作用，但其使用管理中存在的問(wèn)題仍不能忽視。建議采取有效措施，優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債券監(jiān)管路徑，切實(shí)提高專(zhuān)項(xiàng)債使用效能。

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