農村人居環(huán)境整治中村民參與度提升策略研究
——基于江陰市璜土村的實踐經驗

陶佩菁

（江南大學 法學院，214122，江蘇無錫）

1 問題的提出

農村人居環(huán)境整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場硬仗，與人民群眾生活密切相關。黨和政府歷來重視農村人居環(huán)境整治工作，2017 年黨的十九大報告就明確提出要將“生態(tài)宜居”作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求之一，2018 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》文件。整治行動實施三年以來，農村長期存在的臟亂差局面得到扭轉，農民群眾環(huán)境衛(wèi)生觀念發(fā)生了可喜變化，人民對農村優(yōu)美人居環(huán)境的期待，從“擺脫臟亂差”逐步提升為“追求鄉(xiāng)村美”。2021 年《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025 年）》出現(xiàn)在公眾視野，明確到2025 年，農村人居環(huán)境顯著改善，生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設取得新進步。

王春光教授在總結40 年以來中國農村發(fā)展的經驗后，認為如果忽視了社會和文化這一維度，忽視了農民主體性，發(fā)展就會出現(xiàn)偏差[1]。村民作為環(huán)境污染的受害者和環(huán)境改善的受益者，本應是農村人居環(huán)境整治的主力軍，但大多研究很少從村民主體的角度分析問題的應對之策。本文從目前村民參與人居環(huán)境整治的現(xiàn)實困境出發(fā)，以江陰市璜土鎮(zhèn)村民參與人居環(huán)境整治的實踐作為經驗參考，進而提出提升村民參與度的對策建議，以期對農村人居環(huán)境整治質量的提升有所裨益，助推蘇南地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設。

2 農村人居環(huán)境整治中村民參與的現(xiàn)實困境

2.1 村民參與意識淡薄

第一，農村人口流出消解村民的主觀能動性。城鄉(xiāng)在醫(yī)療、教育等公共服務方面資源不對等促使村民離村進城發(fā)展，與鄉(xiāng)土的感情紐帶因此日漸淡薄，村民作為農村人居環(huán)境整治主力的動力也日漸消散。離鄉(xiāng)務工的青壯年就此扎根城市發(fā)展，留守的老弱婦孺會傾向于更關注自己家庭的生產生活瑣事，對村集體的公共事項明顯缺乏足夠的熱情和耐心，更不會主動參與[2]。并且留守村民思想相對保守，由于長期養(yǎng)成的習慣，在環(huán)境衛(wèi)生、畜禽養(yǎng)殖方式的規(guī)范改善上，觀念轉變較慢，參與整治和愛護環(huán)境的自覺性不高，有的還出現(xiàn)抵觸情況。

第二，農村人居環(huán)境整治的具體規(guī)劃專業(yè)性極強，村民文化素質不高，落入了“有心無力”境地，長此以往也就不愿意關注。基層政府在村莊人居環(huán)境整治的具體項目實施前，往往會選擇在村民布告欄進行公示，但這一過程僅僅是展示項目的相關規(guī)劃圖紙，忽視村民參與能力有限的問題，缺少必要的交流解釋環(huán)節(jié)。村民難以看懂規(guī)劃的內容與目的，未能提出行之有效的反饋建議，久而久之造成公眾參與程度不深的現(xiàn)象。

第三，目前部分村民對農村人居環(huán)境整治行動的認識存在偏差，認為這是在大搞“面子工程”?；鶎诱疄榱俗非笾卫碚兌鲆暳舜迕裾嬲纳钚枨螅虼藢е铝舜迕竦某聊詫古c應付性參與。村民普遍覺得自己的參與毫無意義，只是在配合村委完成自上而下的政治任務，吃力不討好，更是耽誤了自己賺錢，參與積極性不高?；鶎诱谕七M工作中急于出效果，忽略了發(fā)動群眾，群眾反而成了旁觀者。某些基層工作人員抱著“完成任務”的心態(tài)推進工作，導致整治行為異化，平時工作不扎實，每當上級檢查就做做表面文章，甚至拉群眾一起做給上級看，忽略了群眾感受，引起群眾反感。

2.2 村民參與動機不純

村民參與動機不純，一方面是由于小農思想的自利性。一些村民受傳統(tǒng)生活習慣影響，認為公共事務無關自己，對農村生活污水、生活垃圾造成的環(huán)境影響缺乏認識，參與整治的主動性不強，片面認為環(huán)境整治是政府的事、干部的工作，與己無關，持不配合的態(tài)度，因此成了環(huán)境整治工作的旁觀者、局外人。另一方面是由于利益相關的被動式參與。村民對于關乎自身利益得失的事務更加關心，也更愿意參與有利于自己的事務[3]。部分村民等靠要思想嚴重，對人居環(huán)境整治缺少主人翁意識，不愿自籌資金，也不想投工投勞，都希望政府包辦，自己坐享其成。

2.3 村民參與渠道有限

目前大多數(shù)農村人居環(huán)境整治工作中村民僅僅做到了象征性參與，參與的廣度和深度都不夠，主要是由于村民參與渠道有限。農村人居環(huán)境整治工作往往是由上級政府制定好項目方案，在前期缺乏意見的采納與收集這一過程，無法落實好滿足村民的真正生活需求。而項目在建設完成后僅僅作為部門工作的展示，只做出小部分修改甚至于不修改，村民缺乏反饋的渠道和談判的實力。部分用于人居環(huán)境整治的涉農項目，由于脫離當?shù)貙嶋H和農民需求，存在安排不合理、工程質量差、亮點“太靚”、資源浪費等情況，導致新上項目農民不歡迎，在這種狀況下，鄉(xiāng)村發(fā)展并不能提升他們的成就感。

3 農村人居環(huán)境整治中村民參與的“璜土實踐”

璜土村位于江蘇省無錫市江陰市璜土鎮(zhèn)，在10 多年前，該村還是一個環(huán)境臟亂的“化工村”，如今已經成為遠近皆知的鄉(xiāng)村旅游打卡地、全國鄉(xiāng)村治理示范村。作為江陰市西大門的璜土村能有如此翻天覆地的改變，得益于“村民共建共治共享模式”的推行，有賴于璜土村村委多年來積極發(fā)動本村村民一起參與家河整治、道路保潔、增補綠化、設施維修等農村人居環(huán)境整治項目。

3.1 建立健全制度，明確村民參與的主體地位

為了改變以往“富人治村”的治村傳統(tǒng)與慣例，明確村民參與農村人居環(huán)境整治的主體性地位，璜土村選出69 名辦事公道、有威信的鄉(xiāng)賢，凡村里的大小事務都組織鄉(xiāng)賢進行表決，把村委的意志轉化為村民意愿。王春光建議通過向農民增權賦能的方式來突破農民的主體困境[4]，這種還政于民的做法有效解決了人居環(huán)境整治過程中村民主體權力行使困難的問題，從政策源頭上賦權于民使得各項工作的展開都暢通無阻。

3.2 運用村規(guī)民約，提升村民自治能力

目前，在農村人居環(huán)境整治中村民缺乏主人翁意識，“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”的觀念在農村普遍存在。璜土村以“把家園當公園建設與管理”為新農村建設理念，并通過制定村規(guī)民約，強化外在引導，讓每一位村民都成為農村人居環(huán)境的治理者與守護人。當村民看到先行的東貫莊村水美村美的典型后，激起了全村村民的建設熱情，20 個村民小組紛紛向村委遞交申請報告。璜土村按照一村一特、一村一景的規(guī)劃，因勢利導，量力而行，分步實施人居環(huán)境整治工作。

3.3 進行村務公開，樹立村民參與信心

璜土村多年前曾因村干部迎來送往、互相吃請，引發(fā)村民不滿。新任村干部上任不久后發(fā)現(xiàn)這個問題，通過村務公開主動接受監(jiān)督，重獲村民信任。入村的宣傳欄上就可看見“黨員干部廉政建設8 條‘鐵律’”，包括“村干部一律不參加企業(yè)、村民宴請”等。并且開通微信公眾平臺公布村務，村里不會使用智能手機的老人只要打開電視機，就可了解到村里項目實施過程，甚至村里接待項目的報銷明細也一目了然。這種村務公開的方式讓璜土村順利度過村民信任危機，重塑村民參與農村人居環(huán)境整治工作的內涵價值。

3.4 善于角色換位，拓寬村民參與渠道

璜土村善于進行角色轉化，把“單向管理模式”變?yōu)椤半p向互動模式”，村干部在人居環(huán)境整治中化身為服務者和建設者，村民化身為建設者和監(jiān)督者。并采取“村委拿一部分，村民自愿捐助一部分”的形式，解決資金問題，引導村民把集體事當做自家事來做，整治完成后為出資者提供書面憑證。此外，村里項目的施工人員基本從本村村民中找，不僅保證工程質量，還為村民增加創(chuàng)收途徑。整治完成后村民主動參與后期項目的管理維護，為人居環(huán)境管護長效化奠定了堅實基礎。

3.5 立足村民需求，增加村民參與的榮譽感和幸福感

璜土村在人居環(huán)境整治中重視群眾的意見和建議，圍繞美麗鄉(xiāng)村建設、家河整治、道路硬化、村村路燈亮化等民生實事，立足于村民現(xiàn)實需求，進一步提高村民參與的幸福指數(shù)。十年一貫制的年底大米、食用油發(fā)放，給每戶村民貼上春聯(lián)，增加了村民的幸福感與獲得感；5 000 m2健身館和占地16.7 hm2的生態(tài)健身公園，滿足了村民強身健體和休閑的需求；1 000 m2的民宴廳為村民提供了婚喪喜事辦理的場所；大病醫(yī)療互助基金等每年為重病村民報銷80 余萬元；常年免費開放的村民影劇院、圖書館，讓村民文化生活更加豐富。這些實實在在的物質與精神福利，切實激發(fā)村民參與人居環(huán)境整治的熱情。

4 共建共治共享視域下提升村民人居環(huán)境整治參與度的策略

由于缺乏村民的主體性積極參與，基層政府的環(huán)境整治工作不僅執(zhí)行的難度大，而且對環(huán)境問題的解決沒有明顯的效果[5]。因此，農民主體力量的發(fā)揮，核心在于農民主體性的培育和提升[6]，發(fā)揮村民在參與農村人居環(huán)境整治中的主體作用顯得尤為重要。所謂“共建共治共享”，是治理現(xiàn)代化下的新要求，倡導“以人為本”的價值理念，號召群眾充分參與鄉(xiāng)村建設行動，通過共同參與共享社會成果。由于人居環(huán)境整治工作本身存在一定的復雜性和困難性，現(xiàn)階段亟須充分發(fā)揮村民的主體力量，構建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

4.1 引導村民樹立正確的參與意識

其一，需要保障村民基本的物質需求。在馬斯洛的需求層次理論中，生理生存需求是第一位的，“倉廩實而知禮節(jié)”，只有滿足村民最低層次的需求后，才能為村民正確的價值引導打下堅持基礎。最有效的辦法就是積極探尋有益的結合點，充分發(fā)揮得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢和利用特質鮮明的人文生態(tài)資源，適時將農村環(huán)境整治與發(fā)展休閑農業(yè)和特色鄉(xiāng)村旅游相結合，以幫助農民增收致富吸引農民參與美麗家園的建設，必須確保農民在農村經濟活動中的主導權，能在鄉(xiāng)村經濟發(fā)展、人居環(huán)境整治中獲得實實在在的收益。

其二，基層政府應完善人居環(huán)境整治項目的信息公開制度，建立起和諧信任的干群關系。完善公開監(jiān)督機制，推動決策民主化，保障農民知情權、參與權和監(jiān)督權。環(huán)境衛(wèi)生問題發(fā)現(xiàn)得早，才能將改善人居環(huán)境問題及時解決在萌芽狀態(tài)，不致形成痛點和難點，而這離不開廣大群眾的實時監(jiān)督。

其三，農村是熟人社會，農民的行為方式具有明顯的鄰里效應，用群眾身邊的榜樣和實例說話往往比“行政式命令”更有效?？梢哉堧x鄉(xiāng)在外居住的青年、鄉(xiāng)賢等回老家看看，在交談、對比中碰撞出火花，集智聚力開展環(huán)境整治。樹立榜樣標桿，讓更多農民有目標有方向愿參與。不但讓農民主動參與成為自覺行為，而且形成比、學、趕、幫、超良好氛圍，形成強大的合力，推動人居環(huán)境整治見實效。

4.2 加強宣傳工作，提升村民認同感

農村人居環(huán)境整治作為一項系統(tǒng)工程，獲得村民的理解與支持至關重要[7]。一方面村委可以利用大喇叭、網格微信群、發(fā)放宣傳單、召開村民大會等形式宣傳人居環(huán)境整治的意義，還可以聘請老黨員、村民代表組成議事組，讓群眾深刻認識到人居環(huán)境整治的重要性和必要性，自覺主動參與到整治行動中來。另一方面可以通過劃分“村民包干區(qū)”，明確村民維護公共環(huán)境責任。“村民包干區(qū)”明確要求庭院內部、房前屋后環(huán)境整治由農戶自己負責，村內公共空間整治由村委主導，充分發(fā)揮村民自治的作用，動員廣大村民積極主動實行自我管理、自我教育、自我服務，共同改善村居環(huán)境，建設美麗家園。要把生態(tài)宜居融入鄉(xiāng)村主流話語體系，把人居環(huán)境優(yōu)美作為對新農民和新農村的重要評價標準融入鄉(xiāng)村核心價值體系，建構價值認同，塑造價值追求，培育話語高地，形成輿論制約，在廣大鄉(xiāng)村牢固確立衛(wèi)生整潔為榮、臟亂邋遢為恥的鮮明價值導向，對不注重乃至破壞人居環(huán)境的行為予以強大輿論壓力和道德批判。

4.3 暢通村民參與的渠道，創(chuàng)新意見反饋機制

農村人居環(huán)境整治要體現(xiàn)“安全、保健、便捷、舒適、可持續(xù)”的價值導向[8]，不讓項目成為流于形式的面子工程、形象工程，就必須通過強制性的法律手段，迫使決策者在決策時充分采納民意，同時應明確采納意見的規(guī)則和程序。目前基層政府多是采用在政府網站公示采納意見，但這種方式有時效性且政府網站不是村民最廣泛接收信息的媒介，這時通過在村里組織面對面的座談會更為妥當。

盡管目前群眾有多種意見反饋機制，但總體都是由政府主導的，群眾難免會有多方面顧慮而不能表達自己的真實想法；因此可以引入第三方機構來進行民意調查。里奇通過分析英國公眾對環(huán)境保護的參與，認為拓寬公眾的參與渠道可以對治理效果起到良性輔助的作用，而開放包容是最有效的公眾參與形式[9]。在實施人居環(huán)境整治全過程中需要充分保障農民參與人居環(huán)境整治的權利，培養(yǎng)農民的話語表達意識，充分聽取農民意見建議，積極為農民提供表達利益訴求的多元化渠道，如探索“院落自治”，加強農民自治組織建設，依托院落會議、院落理事會、村民監(jiān)事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。

4.4 合理運用“積分制”，實現(xiàn)村民參與長效化

如果建而不管，農村人居環(huán)境整治工作只是做了表面工作，后續(xù)將“疲軟無力”。對此，《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025 年）》明確要建立健全長效管護機制，對遵守人居環(huán)境整治規(guī)則的村民給予一定積分獎勵以激發(fā)群眾參與的內生動力，長效管理的氛圍會越來越濃。汪紅梅認為村莊可以利用環(huán)境治理積分機制充分激發(fā)群眾參與熱情[10]；馬樹同在考察寧夏J 縣的積分制實踐后，認為共建共治共享社會治理格局下積分制能有效培育村民主體意識[11]。積分制的推廣運用，能有效促進移風易俗、營造文明鄉(xiāng)風、提升人居環(huán)境管護質效，真正讓村民把“村里事”當成“自家事”，從“站著看”到“搶著干”。

在不少地方，資金難題已經成為農村人居環(huán)境整治的主要制約因素。因此，村兩委首先積極行動起來，發(fā)揮示范帶領作用，進而組織動員群眾自己動手改善居住環(huán)境就顯得尤其重要。村兩委要高度重視轉變群眾觀念，克服沒資金就沒法干的消極心理，培育自己動手美化家園的新文化，形成良好風尚，注重化風成俗。要主動發(fā)揮示范帶領作用，先行一步，走在前列，干在實處，用實際行動帶動群眾投身人居環(huán)境建設。在項目建設過程中要注重向群眾問計，把群眾組織起來，用好群眾中的匠人能人和土專家，凝聚群眾智慧和力量，因地制宜開展整治工作。

5 結語

農村人居環(huán)境整治情況復雜，資金投入大，是一項艱巨復雜的民生大工程。要推動實現(xiàn)廣大鄉(xiāng)村從全域干凈整潔到全域美麗宜居的躍遷，光靠資金的不斷投入和政府的全盤掌控遠遠不夠，培育農民的主人翁意識才是應有之義。江陰市璜土村的實踐表明，突出農民主體作用，引導他們樹立正確的環(huán)保意識，幫助他們逐步改變不良的生活習慣，是激發(fā)村民參與村莊建設的內在動力。干凈整潔的宜居環(huán)境，是群眾對美好生活的期盼。村民、社會力量及基層政府應攜起手來齊心合力鋪展鄉(xiāng)村振興新畫卷，為打造幸福宜居新農村接續(xù)奮斗。