農(nóng)村脫貧人口防返貧長效機制研究

蔡云匣

（中國政法大學，100088，北京）

1 問題的提出

2020 年，中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，9 899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，區(qū)域性整體貧困得到了解決，歷史性地完成了消除絕對貧困的艱巨任務[1]。但脫貧攻堅的完成并不意味著減貧事業(yè)的終止，部分脫貧地區(qū)的發(fā)展基礎仍然薄弱，脫貧人口的生計脆弱性比較高，風險抵御能力有限，仍然面臨著很高的返貧風險，如果不及時進行干預，甚至可能會演變成慢性貧困。因此，已脫貧人口返貧問題已經(jīng)不容忽視?；诖?，本文提出以下問題：脫貧人口的返貧風險有哪些？如何防止脫貧人口返貧？

2 返貧風險

我國的農(nóng)村貧困人口基數(shù)大，致貧、返貧原因非常多且比較復雜，加上脫貧攻堅戰(zhàn)任務重、時間短，在全面脫貧后，部分脫貧地區(qū)的脫貧戶依然存在返貧風險。本文主要是從主客觀兩個方面來對脫貧人口存在的返貧風險進行分析。主觀方面是身體健康狀況、受教育程度和脫貧內(nèi)生動力等因素，客觀方面是自然災害、政策、資源供給等因素。

2.1 主觀：存量不足與動力不夠雙重制約

2.1.1 人力資本積累不足

人力資本包括身體健康狀況和受教育程度兩個方面，它們通過影響生計資本的積累及生計策略的選擇，來影響脫貧人口的風險抵御能力。根據(jù)貧困脆弱性理論，當受到同一強度的風險沖擊時，脫貧戶的風險抵御能力越弱，其返貧的幾率就會越高。

（1）身體健康狀況。身體健康狀況關乎脫貧人口自身的生計發(fā)展能力。身體健康狀況好的脫貧戶與身體健康狀況差的脫貧戶相比，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、外出就業(yè)等方面更有優(yōu)勢。對于身體健康狀況差的脫貧戶，尤其是患有慢性病或其他重大疾病的脫貧戶，患病不僅會使他們減少必要的經(jīng)濟來源，面臨巨額的醫(yī)療費用，還會讓他們陷入債務危機之中。再加上脫貧戶本身健康意識就缺乏，在身體出現(xiàn)不適后，他們并不會立即去醫(yī)院進行治療，而是常常將疾病拖延到影響日常生活之后才會去接受治療，這就更加加固了貧困與不健康之間的惡性循環(huán)[2]。

（2）受教育程度。脫貧人口普遍存在受教育程度低，專業(yè)技能水平不高，學習新知識、新技能的積極性不強等情況。脫貧之前，依靠政府的幫助和扶持，可選擇的生計方式會相對多一些；全面脫貧后，隨著政府幫扶政策的逐步撤出，他們能夠選擇的生計方式變得非常有限。脫貧戶的經(jīng)濟基礎本來就比較薄弱，再加上可持續(xù)生計能力不足，會導致他們的風險抵御能力變?nèi)?，一旦遭受風險沖擊，很可能會重新返貧。另外，低教育水平的父輩受經(jīng)濟狀況等因素影響，不但會在子女教育方面投入不足，還可能會為了盡快擺脫貧困，讓未完成學業(yè)或者勉強完成九年義務教育的子女，去從事一些技術含量比較低的低薪工作，盡管在一定程度上緩解了家庭的經(jīng)濟困難，但是其抵御風險的能力比較弱，一旦受到風險沖擊，很可能會重復父輩的境遇，進而形成貧困代際傳遞的惡性循環(huán)。

2.1.2 脫貧內(nèi)生動力不足

脫貧內(nèi)生動力是指脫貧人口通過自身努力來改變貧困現(xiàn)狀、擺脫貧困狀態(tài)的意愿與能力。受主客觀因素影響，在脫貧人口中仍然存在很多脫貧內(nèi)生動力不足的脫貧戶，即使他們已經(jīng)完成脫貧，但是仍然存在很高的返貧風險。

（1）“等靠要”依賴思想。部分地區(qū)的脫貧戶存在“等靠要”的依賴思想，把政府的幫扶看作是理所當然，他們安于現(xiàn)狀，不思進取。當他們的生活水平達到了脫貧的標準后，隨著扶貧政策的逐步撤離，外界幫扶逐漸減弱，這些脫貧戶會發(fā)現(xiàn)自己難以依靠自身的技能來維持現(xiàn)有的生活水平，進而會出現(xiàn)“吃老本”的現(xiàn)象，長此以往很可能會重新返貧。

（2）貧困文化。貧困地區(qū)的人們由于長期生活在貧困環(huán)境之中，已經(jīng)產(chǎn)生了根深蒂固的貧困文化，對于貧困狀態(tài)已經(jīng)麻木，認為美好的生活與他們無關，不相信他們能夠擺脫貧困，這種想法會在貧困的代際傳遞中愈演愈烈。如果連脫貧致富的信心都沒有，那么不管政府與社會對他們進行多少幫扶，最終都僅僅是舒緩一時之困，無法徹底拔掉他們的“窮根”[3]，返貧也只是時間的問題。

2.2 客觀：風險、服務短板與執(zhí)行偏差

2.2.1 環(huán)境風險難以防控

外部環(huán)境風險主要包括自然災害和市場風險這兩種。脫貧戶難以對外部環(huán)境風險進行防控，而且可能會因此陷入重新貧困的狀態(tài)。

（1）自然災害。在諸多返貧因素中，自然災害仍然是導致脫貧戶返貧的直接因素。脫貧地區(qū)多位于偏遠地帶，尤其是在一些已經(jīng)脫貧的深度貧困和集中連片貧困地區(qū)，這些地區(qū)大多位于生態(tài)結(jié)構異質(zhì)性極強的西北、西南地區(qū)，自然環(huán)境脆弱，生態(tài)環(huán)境惡劣，洪澇、沙塵暴、山體滑坡等自然災害頻發(fā)[4]，對脫貧人口正常的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了嚴重影響。另外，由于自然災害突發(fā)且不可控，不僅會在短期內(nèi)給脫貧戶造成非常大的經(jīng)濟損失，還會危害脫貧戶的身體健康，這都會導致脫貧人口的返貧風險大大增加。

（2）市場風險。市場風險主要包括農(nóng)產(chǎn)品價格波動和就業(yè)市場波動。隨著我國貧困性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，扶貧場域也發(fā)生相應變化，脫貧戶不可避免地被卷入到市場經(jīng)濟環(huán)境中，從而面臨諸多風險與挑戰(zhàn)[5]。首先，脫貧地區(qū)的市場體系還不健全，存在市場規(guī)范程度低、基礎設施落后等諸多問題，脫貧戶受自身綜合素質(zhì)和資源條件的影響，難以對農(nóng)產(chǎn)品的價格進行預測，在遭遇農(nóng)產(chǎn)品價格波動時，就會變得十分被動，比如由于蔬菜價格過低不得不賤賣或者毀菜等，不僅使脫貧戶遭受經(jīng)濟損失，還會打擊他們的積極性，動搖他們脫貧致富的信心和決心。其次，脫貧戶自身綜合素質(zhì)不高，難以勝任技術含量比較高的工作，只能選擇一些勞動強度大、簡單重復性的工作，而這類工作的薪酬往往比較低，而且可替代性強，一旦就業(yè)市場發(fā)生變動，對其影響會非常大，會導致其失業(yè)風險增加。

2.2.2 公共服務存在短板

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，貧困地區(qū)的基本公共服務得到了改善，但是仍然存在基本公共服務供給不足的問題，主要表現(xiàn)為醫(yī)療衛(wèi)生服務水平低和養(yǎng)老服務基礎薄弱。

（1）醫(yī)療衛(wèi)生服務水平低。脫貧地區(qū)現(xiàn)有村衛(wèi)生室的醫(yī)務人員普遍年齡偏大、醫(yī)務水平不高。脫貧地區(qū)由于生活條件、待遇等因素，村衛(wèi)生室難以招錄到優(yōu)秀醫(yī)務人員，即使招錄到了，也很難將其留下。另外，由于醫(yī)療設備設施不完善、藥品供給不足等原因，村衛(wèi)生室只能治療一些非?；A的疾病，其他疾病需要去縣城或者其他大醫(yī)院進行治療，去外面看病除了需要負擔醫(yī)藥費外，還需要承擔交通、住宿、陪護等費用，又進一步增加了脫貧人口的經(jīng)濟負擔。

（2）養(yǎng)老服務基礎薄弱。一方面，家庭養(yǎng)老能力有限。脫貧地區(qū)的老人大多數(shù)缺乏退休金等養(yǎng)老保障，收入來源也僅僅只有土地租金、分紅等微薄收入，而且很多老人的身體狀況不是很好，勞動能力也比較弱，需要子女進行照顧。隨著城鎮(zhèn)化的推進，越來越多的青壯年選擇外出務工，留下大量的老人、小孩及少數(shù)的婦女，村莊“空心化”現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，而這種“空心化”也加劇了家庭的養(yǎng)老負擔。另一方面，養(yǎng)老服務體系不完善。養(yǎng)老機構的服務設施配置相對比較落后，居住養(yǎng)老條件差，對于半失能半失智老人，無法提供相應的照護服務。

2.2.3 政策執(zhí)行存在偏差

在政策的執(zhí)行過程中，由于主客觀因素的影響，可能會出現(xiàn)偏差，導致行為效果偏離政策目標[6]。政策執(zhí)行偏差不僅會阻礙政策訴求的實現(xiàn)，還可能會造成不良的負面影響。

（1）“輸血式”幫扶。在壓力型體制下，為了在規(guī)定時限內(nèi)完成上級要求的脫貧任務，一些基層政府和對口扶貧部門會采用“輸血式”的政策幫扶，這種扶貧方式成效顯著，能夠在短期內(nèi)給貧困村、貧困戶帶來福利。但是從長遠來看，對于貧困戶的發(fā)展幫助不大，因為這種扶貧方式不僅沒有提升貧困戶的生產(chǎn)能力和專業(yè)技術水平，反而還會助長他們“等靠要”的依賴思想。在幫扶撤離后，他們難以依靠自身的能力來鞏固現(xiàn)有的脫貧成果，存在返貧風險。

（2）“精英俘獲”現(xiàn)象。在產(chǎn)業(yè)扶貧政策的實施過程中，可能會出現(xiàn)扶貧政策的“精英俘獲”現(xiàn)象，即部分精英群體會利用自身特殊的資源優(yōu)勢壟斷一些農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)項目[6]。一些貧困地區(qū)由于種種因素，不得不采用“大戶經(jīng)營，脫貧戶參與”的經(jīng)營模式，而這也就意味著產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營管理由精英負責，脫貧戶由于缺乏技術和資金，難以真正參與到產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動中，往往只是依靠勞務獲得一定收入。產(chǎn)業(yè)扶貧的政策紅利并沒有真正惠及脫貧戶，脫貧戶的謀生技能也無法得到真正提升。

3 防返貧對策建議

建立脫貧人口防返貧長效機制，對于提高鞏固脫貧攻堅成果的穩(wěn)定性和可持續(xù)性、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。針對脫貧人口存在的返貧風險，提出以下幾條對策建議：①激發(fā)脫貧主體內(nèi)生動力，調(diào)動脫貧人口的積極性和主動性；②提升基本公共服務水平，補齊基本公共服務短板，保證脫貧人口享有公平發(fā)展機會；③加強社會保障體系建設，充分發(fā)揮社會保障的兜底作用，提高脫貧人口的風險防范與抵御能力。

3.1 激發(fā)脫貧人口內(nèi)生動力

3.1.1 改變脫貧人口思想意識

改變脫貧人口思想意識是激發(fā)脫貧人口內(nèi)生動力的首要任務。改變脫貧人口的思想意識，即消除“等靠要”依賴思想，樹立脫貧致富的信心和決心，實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變?？梢酝ㄟ^適當?shù)男麄饕龑硐撠毴罕娨蕾囁枷?，樹立致富的信心和決心。例如，對于年長的人，可以通過文化下鄉(xiāng)、戲曲創(chuàng)作等形式傳遞脫貧致富的理念；對于年輕人，可以充分利用新媒體，如微信、微博、抖音等，通過分享脫貧政策和就業(yè)創(chuàng)業(yè)機遇，引導他們依靠自己的努力脫貧致富[7]。除了宣傳引導之外，還可以通過“樹典型”的方式激發(fā)脫貧群眾的內(nèi)生動力。選取脫貧戶中主動脫貧致富的典型事跡進行報道，發(fā)揮典型示范的帶頭作用，引導脫貧戶向典型看齊，激發(fā)脫貧戶脫貧致富的內(nèi)生動力。

3.1.2 激活脫貧人口自我發(fā)展能力

激發(fā)脫貧人口的內(nèi)生動力，其實也是為了激活他們的自我發(fā)展能力，而這種自我發(fā)展能力與脫貧戶自身擁有的職業(yè)技能息息相關。可以通過開展定向職業(yè)技能培訓，來提高脫貧人口自身的技能水平，幫助他們順利就業(yè)。在開展職業(yè)技能培訓時，應該以脫貧戶的實際需求為出發(fā)點和落腳點，針對不同情況的脫貧戶制定相應的技能培訓方案，幫助他們盡快掌握一技之長。對于脫貧致富意愿不強的脫貧戶，還可以通過贈予禮品、給予補貼等形式，吸引他們前來參與培訓。此外，對于有脫貧意愿、但自身脫貧能力不足的脫貧戶，可以通過設置公益性崗位、幫扶車間、以工代賑等方式拓展就業(yè)，拓寬他們的增收渠道[8]，確保他們有穩(wěn)定的收入來源。

3.1.3 發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟

大力發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟，為脫貧戶提供更多的發(fā)展和就業(yè)機會，提升脫貧戶脫貧致富的希望與信心，鼓勵脫貧戶自我發(fā)展以鞏固脫貧成果[9]。首先，充分挖掘和利用當?shù)氐纳鷳B(tài)優(yōu)勢和資源稟賦，比如自然資源、歷史風光、人文底蘊等，因地制宜發(fā)展具有當?shù)靥厣膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)?？梢酝ㄟ^優(yōu)先就業(yè)、入股、分紅等形式，改變原有的大戶經(jīng)營、脫貧戶打臨時工的經(jīng)營模式，讓脫貧戶能夠真正參與其中，促進脫貧戶穩(wěn)定增收。其次，對于想要發(fā)展個體產(chǎn)業(yè)的脫貧戶，可以采用“政府+專業(yè)技術隊伍+脫貧戶”的模式，進一步解除脫貧戶的后顧之憂，提升脫貧戶的發(fā)展信心。

3.2 提升基本公共服務水平

3.2.1 改善醫(yī)療衛(wèi)生服務條件

完善村衛(wèi)生室的醫(yī)療設備，改善醫(yī)療條件，合理配備藥品的種類和數(shù)量，使大多數(shù)的常見病和慢性病都能夠在村衛(wèi)生室進行治療。對于村衛(wèi)生室現(xiàn)有醫(yī)務人員，定期為他們開展職業(yè)培訓，提高他們的業(yè)務水平。此外，還可以通過資源傾斜、福利政策扶持、建立專項醫(yī)療建設基金等舉措來吸引優(yōu)質(zhì)醫(yī)務人員加入，不斷提高脫貧地區(qū)的醫(yī)務人員水平。

3.2.2 探索發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老

對于脫貧地區(qū)存在的家庭養(yǎng)老功能有限、社會養(yǎng)老體系不健全等問題，發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老是解決該問題的一個有效途徑[10]。鼓勵脫貧地區(qū)依據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，探索適合本地的互助養(yǎng)老模式，還可以聯(lián)合政府、市場和社會等多元主體，借助各方力量，共同構建農(nóng)村互助養(yǎng)老協(xié)同機制，比如大同針對農(nóng)村“兩無”老人等極易返貧致貧的特殊群體的“頤養(yǎng)工程”，濟南章丘“貧貧互助”的農(nóng)村居家養(yǎng)老模式等，都為脫貧地區(qū)的老人提供了很好的養(yǎng)老保障。

3.3 加強社會保障體系建設

3.3.1 完善高等教育資助政策

教育是阻斷貧困代際傳遞的關鍵舉措，但是對于剛剛脫貧的家庭來說，高等教育的學費、生活費等也是一筆很大的支出，會加重脫貧家庭的經(jīng)濟負擔，增加他們重新返貧的風險。因此，可以通過完善現(xiàn)有的高等教育資助政策，向脫貧地區(qū)傾斜，從而減輕脫貧家庭的經(jīng)濟壓力，防止因?qū)W返貧。比如，可以通過設立脫貧子女高等教育資金，專門用于幫助脫貧家庭解決子女上學難的問題，根據(jù)脫貧家庭的困難程度進行分級資助和管理。另外，除了經(jīng)濟資助外，對于即將畢業(yè)的貧困生，也應該給予一定的資源支持，比如為即將畢業(yè)的貧困生進行就業(yè)幫扶，幫助他們早日就業(yè)，有效阻斷貧困代際傳遞。

3.3.2 完善醫(yī)療保障和救助制度

因病返貧是導致脫貧戶返貧的首要因素，可以通過完善脫貧地區(qū)的醫(yī)療保障和救助制度，充分發(fā)揮醫(yī)療保障的兜底功能，降低脫貧戶因病返貧的風險。首先，提高醫(yī)療報銷的比例?？梢砸罁?jù)脫貧地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況及脫貧戶的困難情況，有針對性地提高脫貧戶慢性病、重大疾病醫(yī)療費的報銷比例，減輕脫貧戶慢性病或重大疾病的醫(yī)療費用負擔。其次，擴大藥品及醫(yī)療耗材的報銷范圍，對于昂貴的重大疾病藥物及醫(yī)療耗材進行合理定價，減輕脫貧人口的就醫(yī)負擔。最后，構建多元化的救助體系，引導企業(yè)和社會力量參與其中，形成政府與社會的聯(lián)合救助。

3.3.3 健全自然災害防治機制

脫貧地區(qū)多為自然災害多發(fā)地區(qū)，提升脫貧地區(qū)自然災害監(jiān)測預警與救助能力，將自然災害所帶來的負面影響降至最低。首先，利用物聯(lián)網(wǎng)、5G 等技術提高自然災害的預警監(jiān)測能力，提升預警信息的發(fā)布能力，確保預警信息能夠第一時間傳達到村、到戶、到人?？梢栽谝装l(fā)生自然災害的脫貧地區(qū)，安裝預警廣播喇叭，一旦出現(xiàn)災害預警，立即循環(huán)播放預警信息。其次，對于自然災害頻發(fā)地區(qū)，提前做好自然災害救助物資的儲備及制定醫(yī)療衛(wèi)生救助的應急預案，以做到在災害發(fā)生時用各種方式盡最大努力來保護災區(qū)群眾的生命和財產(chǎn)。最后，災后救助應是災后恢復重建與防災減災相結(jié)合，如果只是進行災后恢復重建，不進行防災減災，那么只能治標卻不能治本，可以通過易地搬遷、整村推進、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧等專項扶貧項目，來促進環(huán)境改善和生態(tài)優(yōu)化，減少自然災害的發(fā)生[11]。

3.3.4 開展特色農(nóng)業(yè)保險試點

對于自然災害及農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動所帶來的風險，農(nóng)業(yè)保險不僅能夠有效進行分散，還能在一定程度上保障農(nóng)戶的收入。研究表明，農(nóng)業(yè)保險的風險保障水平越高，試點的品種越多，參保農(nóng)戶的風險抵御能力就越強，脫貧戶發(fā)生因災返貧的可能性就越低[12]。但目前，貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險仍然處于初級發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)保險試點的品種較少，風險保障水平較低，脫貧戶對于風險的抵御能力較弱。因此，可以通過提高農(nóng)業(yè)保險的風險保障水平，鼓勵脫貧地區(qū)試點更多的農(nóng)業(yè)險種，除了傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)外，還可以在脫貧地區(qū)開展一些具有地方特色的農(nóng)業(yè)保險險種試點，規(guī)避可能存在的一些風險，提高脫貧戶的風險防范能力和抵御自然災害的能力。