農(nóng)村土地承包權(quán)的退出及經(jīng)濟補償機制的構(gòu)建

□方 穎

（廣西大學(xué)農(nóng)學(xué)院，廣西 南寧 530004）

農(nóng)村土地承包權(quán)退出機制的制訂是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要途徑。但是從我國當前的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)退出機制落實和經(jīng)濟補償機制建設(shè)情況來看，其中仍然存在諸多的問題和矛盾。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在錯位，形成流動僵局。同時退出機制的不完善造成“兩棲占地”問題的出現(xiàn)，影響盤活農(nóng)村資源和城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此需要繼續(xù)加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制的研究，釋放農(nóng)村經(jīng)濟潛能，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償機制的內(nèi)涵

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展下，土地流轉(zhuǎn)方式發(fā)生一定的變化，從傳統(tǒng)的包產(chǎn)到戶轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代土地承包經(jīng)營權(quán)退出模式，同時針對土地承包權(quán)退出制定補償機制。土地承包權(quán)是指農(nóng)戶通過村委會或者經(jīng)濟組織等獲得對土地的使用和收益承包權(quán)利，是我國特有的農(nóng)村土地制度物權(quán)管理模式[1]。對于我國農(nóng)戶來說，土地承包經(jīng)營權(quán)是主要經(jīng)濟來源和財產(chǎn)權(quán)，關(guān)系著農(nóng)民的生活。土地承包權(quán)退出機制是結(jié)合我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，以農(nóng)戶自愿為基礎(chǔ)的退出土地承包經(jīng)營權(quán)的模式。在退出機制中，發(fā)包方需要給予農(nóng)戶一定的經(jīng)濟補償。但從當前情況來看，該制度的實施中仍然存在諸多不足，導(dǎo)致土地制度中出現(xiàn)多占承包的現(xiàn)象，部分農(nóng)民即使不耕種土地，也不愿意轉(zhuǎn)讓土地的承包權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制具有以下特點。一是土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制需要保證退出的徹底性，“三權(quán)分置”狀態(tài)下，農(nóng)村土地承包退出機制包括權(quán)利的退出和放棄。二是農(nóng)村土地承包權(quán)的退出具有不可逆特征，相對于經(jīng)營權(quán)的入股、轉(zhuǎn)包等形式來說，承包權(quán)的有償退出不得隨意更改。三是土地承包權(quán)的退出機制要保證自愿性。四是土地承包權(quán)的退出需要做出一定的經(jīng)濟補償。

2 土地承包權(quán)退出補償機制落實的重要性

在國民經(jīng)濟的快速發(fā)展下，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生巨大變革，大部分農(nóng)戶的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)都發(fā)生了一定變化，形成多種收入共存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模式，土地經(jīng)營的收入在農(nóng)戶總收入中所占比例減小。出現(xiàn)這種情況主要有以下幾個原因。一是市場經(jīng)濟快速發(fā)展，逐漸滲透到農(nóng)村經(jīng)濟中，農(nóng)民在市場經(jīng)濟中形成多種不同的身份。二是科技快速發(fā)展，農(nóng)藥、施肥、收割等都逐漸實現(xiàn)機械化，農(nóng)村勞動力大量解放，為農(nóng)民的多種經(jīng)濟收入結(jié)構(gòu)模式發(fā)展奠定基礎(chǔ)。三是國家大力普及義務(wù)教育，國民素質(zhì)得到有效提升，農(nóng)民知識和綜合素質(zhì)逐步提高，獲得更多在城市發(fā)展的機會。

從以上分析可知，農(nóng)民獲得更多離開農(nóng)村、流入城市的機會和資本。在此背景下，農(nóng)村大量勞動力從農(nóng)村流向城市，城市的大部分崗位中都有農(nóng)民工的參與，特別是建筑、快遞行業(yè)幾乎被農(nóng)村務(wù)工人員承包。一方面，大部分農(nóng)村青年都能夠完成學(xué)業(yè)，可以在城市中獲得穩(wěn)定的工作，具有更強的生活保障。比如，可以進入企業(yè)單位或者進入體制內(nèi)工作。另一方面，農(nóng)民工進城務(wù)工后，收入有所提升，獲得在城市生活的資本，選擇在城市定居。在這種情況下，農(nóng)民需要變更戶籍，將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，便于其子女入學(xué)和房產(chǎn)落戶等。這部分人對土地的經(jīng)營需求減弱，是土地承包權(quán)退出的重要群體，因此在土地承包權(quán)的經(jīng)營中可以通過適當?shù)慕?jīng)濟補償，鼓勵這部分人退出土地承包經(jīng)營權(quán)[2]。

以上兩種群體的統(tǒng)一特點是其離開農(nóng)村后不會再回到農(nóng)村，或者短時間內(nèi)不會在農(nóng)村生活，其土地會漸漸荒廢，但是由于土地承包權(quán)仍然在其手中，其他人不得隨意流轉(zhuǎn)和應(yīng)用，為了維護權(quán)益人合法權(quán)益，需要采用合理的退出機制，給予其一定的經(jīng)濟補償，同時促進土地資源的流轉(zhuǎn)和優(yōu)化。

3 農(nóng)村土地承包權(quán)退出制度實施現(xiàn)狀

3.1 土地承包權(quán)能設(shè)置不合理

新中國成立后，我國土地制度經(jīng)過多次變革，從最開始的集體所有制到農(nóng)民承包，又經(jīng)過土地“三權(quán)”分置。從我國的土地制度進程變化情況來看，農(nóng)村土地的權(quán)力范圍不斷擴大，但總體來說土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置仍不完善。

土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定農(nóng)民對土地只有收益和使用權(quán)限，沒有轉(zhuǎn)讓、抵押以及流轉(zhuǎn)等權(quán)限。同時對土地集體所有制的主體界定不清晰，土地集體所有的權(quán)限主體不統(tǒng)一。此外，土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)虛化，邊際不清，導(dǎo)致在土地承包中農(nóng)民的主體利益易被侵犯，引發(fā)農(nóng)民與基層干部間的矛盾。我國針對農(nóng)村土地承包的問題制定了相應(yīng)的法律法規(guī)，進一步明確了農(nóng)村土地承包的物權(quán)屬性，賦予農(nóng)民土地承包和流轉(zhuǎn)的法律收益。農(nóng)村土地是農(nóng)民群體的重要資產(chǎn)，卻無法進行抵押，解決農(nóng)民生產(chǎn)資金問題，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展壯大。農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展對土地權(quán)利產(chǎn)生更大的需求。同時，法律規(guī)定如果農(nóng)村全家遷入市區(qū)，戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)，需要將土地承包權(quán)交還給承包方。為了避免這個問題的出現(xiàn)，部分進城的農(nóng)民仍然保留農(nóng)村戶口，導(dǎo)致我國出現(xiàn)半城市化的生產(chǎn)方式，農(nóng)村土地的撂荒情況更為突出。

3.2 補償資金籌措難度大

從我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包權(quán)退出補償機制試點開展情況來看，補償資金來源有限，籌集難度增大。農(nóng)民在土地承包權(quán)退出中需要的資金補償數(shù)量大，雖然具有退出土地承包權(quán)意愿的農(nóng)民數(shù)量多，但是其對補償款的資金期望也比較高，如果補償資金數(shù)量無法達到其期望值，就會造成農(nóng)民一直對退出處于觀望狀態(tài)[3]。而大部分村委會自身財力有限，無力承擔退地補償費用。如果通過貸款融資的方式籌措補償資金，獲得的土地流轉(zhuǎn)利潤遠低于支付貸款的利息成本，會導(dǎo)致村集體大量負債。部分農(nóng)村雖然嘗試與企業(yè)構(gòu)建墊付的資金補償模式，但是并不符合土地流轉(zhuǎn)初衷，該模式一般只針對企業(yè)承接土地的流轉(zhuǎn)項目，與當前倡導(dǎo)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無關(guān)，仍然無法真正解決資金籌措問題。

3.3 農(nóng)民退出土地比較分散

農(nóng)民土地承包權(quán)退出秉承自愿原則，同時從總體來說選擇退出的農(nóng)民大部分都是全家搬離農(nóng)村，這部分農(nóng)戶數(shù)量比較少，導(dǎo)致退出的地塊比較分散，在土地改革推進中存在諸多問題。而且我國土地分配中，為了確保公平性，每個家庭的土地結(jié)構(gòu)都比較分散，愿意退出與不愿意退出的農(nóng)戶穿插，導(dǎo)致退出的土地無法連片，后期流轉(zhuǎn)和應(yīng)用的難度大。此外，同一個村落不同地塊的土質(zhì)結(jié)構(gòu)、交通條件等都存在一定的差異性，難以進行后期對分散地塊的整合，農(nóng)民也并不愿意為了退出機制而互換地塊，進一步限制了土地利用效果。

3.4 退出機制的后續(xù)保障不完善

我國土地退出機制的后續(xù)保障工作不完善，這也是農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的重要限制因素。部分農(nóng)民認為土地是保證基本生活和生存的重要經(jīng)濟來源，雖然部分農(nóng)民已經(jīng)在城市中有固定的住所和收入，但仍然將土地作為心理上的保障。而且其擔心退出土地承包權(quán)后，后期如果土地能夠獲得國家的補貼，自己失去補貼權(quán)限。當前我國已經(jīng)提出第二輪土地承包延期策略，但是針對這項政策并未提出明確的保障措施，農(nóng)民的退出意愿不強。此外，土地是農(nóng)民最大的安全感，雖然退出土地承包權(quán)會獲得一定的經(jīng)濟補償，但是由于補償保障機制不完善，失去土地意味著農(nóng)民失去最基礎(chǔ)的保障[4]。在就業(yè)、醫(yī)療以及教育等方面很可能會陷入困境，因此農(nóng)民不愿意退出。

4 農(nóng)村土地承包權(quán)的退出及經(jīng)濟補償機制建構(gòu)策略

農(nóng)村土地承包權(quán)的退出和經(jīng)濟補償機制構(gòu)建仍然存在一定的不足，導(dǎo)致土地退出機制落實存在一定難度，需要結(jié)合當前的問題進一步優(yōu)化退出機制，為農(nóng)民提供有力的退出保障，促進土地流轉(zhuǎn)效益提升，保證農(nóng)民的合法權(quán)益和基本生活，從而推進土地改革工作的順利開展。

4.1 開放農(nóng)民土地權(quán)益結(jié)構(gòu)，完善經(jīng)營權(quán)能

土地制度改革應(yīng)以維護農(nóng)民的權(quán)益為基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記針對農(nóng)村土地改革工作作出重要指示，要求農(nóng)村土地承包需要開展確權(quán)登記工作，充分保護農(nóng)民土地的承包經(jīng)營物權(quán)。新中國成立后，我國的農(nóng)村改革實踐證明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營中打破傳統(tǒng)集體所有制的限制，包產(chǎn)到戶的方式提升了農(nóng)民土地耕作的積極性，徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展面貌，夯實農(nóng)村土地經(jīng)營基礎(chǔ)。步入“十四五”階段，我國已經(jīng)進入新發(fā)展時期，社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生巨大變革，農(nóng)村土地承包經(jīng)營的物權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，隨著農(nóng)村人口的遷移，土地退出機制的經(jīng)濟補償方式也應(yīng)為農(nóng)民權(quán)益維護提供保障。農(nóng)村土地管理股份制有效解決了農(nóng)村土地虛位問題，將土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)結(jié)合，通過分紅的方式結(jié)合農(nóng)民個體與集體經(jīng)濟利益。同時，農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營權(quán)永久退出的方式可以將土地的經(jīng)營權(quán)徹底交還給村集體，由集體將土地外包。當前，我國的土地承包期再次延長，從第一輪到第三輪承包總期限達到75 年，真正賦予土地物權(quán)屬性，土地成為農(nóng)民最基本的財產(chǎn)。政府需要結(jié)合當前土地改革模式，繼續(xù)探究土地集中退出的創(chuàng)新道路，創(chuàng)新集體運營方式。

4.2 做好土地退出試點工作，推動退出機制的穩(wěn)步發(fā)展

農(nóng)村土地制度改革工作中試點探索是關(guān)鍵，試點的建設(shè)有利于觀察土地退出機制是否合理，并及時對不合理的地方進行整改，形成完善、可行的模板后再進行推廣。小體量的試點更有利于調(diào)整，大面積推廣一旦出現(xiàn)問題，將會造成難以挽回的后果。試點的選擇需要兼顧經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及欠發(fā)達地區(qū)不同區(qū)域的發(fā)展情況，同時結(jié)合不同土地性質(zhì)，包括水田、山區(qū)、旱地等展開試點工作。多元化和差異化的試點有利于發(fā)現(xiàn)退出機制中的共性問題和個性問題，實現(xiàn)橫縱向的對比，綜合分析關(guān)鍵問題，獲取試點經(jīng)驗[5]。要進一步探究其中的問題和尚未解決的難點，做好成果推廣工作。

4.3 多渠道籌措資金，促進土地退出落實

因為補償資金不合理、不到位，大部分具有土地退出補償意愿的農(nóng)民仍持有觀望態(tài)度。因此政府需要大力整合退出補償資金，從不同渠道籌集土地退出補償資金。一是政府的財政撥款。對于村集體經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)，政府可以從財政方面設(shè)置土地退出補償專項資金，可以采用多級政府比例分攤的方式進行資金周轉(zhuǎn)和籌集，或者以多村聯(lián)合的方式，構(gòu)建村集體資本。二是通過對土地經(jīng)營權(quán)的抵押，解決退地補償問題。三是結(jié)合金融政策，從農(nóng)發(fā)行等金融機構(gòu)中獲得融資產(chǎn)品，利用信貸的方式撬動資本，為農(nóng)村土地退出提供補償資金。

4.4 完善土地退出配套措施，保障農(nóng)民合法權(quán)益

從農(nóng)民的角度來說，土地是農(nóng)民最大的保障。即使部分農(nóng)民已經(jīng)在城市定居，但是土地仍然是其經(jīng)濟安全后盾，這也是土地退出中最大的難題。要想解決這個難題，需要為農(nóng)民提供新的經(jīng)濟安全保障。一是土體退出和集體產(chǎn)權(quán)改革。需要構(gòu)建多種權(quán)益結(jié)合的退出機制，比如可以設(shè)置集體成員權(quán)退出、承包土地與宅基地共同退出等多種退出模式，一方面可以加大農(nóng)民的補償力度，另一方面也可以規(guī)范永久退出機制。二是要加強退出土地農(nóng)民的社會保障。整合城鄉(xiāng)戶籍制度，為農(nóng)民的城市落戶提供便利，保證農(nóng)民在退出農(nóng)村戶口后，可以享受同等的城市福利待遇[6]。同時，要考慮土地退出后農(nóng)民的經(jīng)濟收入問題，可以為農(nóng)民提供免費就業(yè)培訓(xùn)，保證農(nóng)民收入的穩(wěn)定性。三是要完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障?？梢圆捎猛恋負Q社保的方式，為農(nóng)民提供養(yǎng)老福利，提高農(nóng)村老人的養(yǎng)老待遇。在農(nóng)村構(gòu)建多元立體化養(yǎng)老機制，比如在農(nóng)村建立統(tǒng)一養(yǎng)老機構(gòu)，分擔家庭養(yǎng)老壓力，使年輕人更踏實的扎根于城市建設(shè)，縮短土地退出的觀望期。

4.5 做好土地再利用規(guī)劃工作，提升土地價值

落實農(nóng)村土地承包權(quán)的退出機制時，不僅要關(guān)注農(nóng)民的土地退出面積和退出率問題，還需要充分利用市場化發(fā)展手段，形成土地退出和利用的一體化機制。一是要統(tǒng)一收購?fù)恋?，做好對農(nóng)村土地的整理工作。同時加強對農(nóng)田土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大土地的耕地范圍和面積，解決農(nóng)村土地分散的問題。二是要將農(nóng)村的退出土地通過掛牌產(chǎn)權(quán)交易的方式進行流轉(zhuǎn)，合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)戶等都可以結(jié)合地塊和自身計劃選擇合理的地塊進行經(jīng)營。村集體可以結(jié)合經(jīng)濟組織需要，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)主體，擴大退出土地的經(jīng)營范圍，提升退出土地的利用效率。三是要科學(xué)規(guī)劃土地資源，結(jié)合土地開發(fā)項目，充分利用退出土地優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境，構(gòu)建旅游項目等，提升土地資源的價值，進一步降低農(nóng)村用地壓力。

5 結(jié)束語

農(nóng)村土地承包權(quán)的退出和經(jīng)濟補償機制是新農(nóng)村發(fā)展的重要方向。城鎮(zhèn)化發(fā)展下，農(nóng)村人口大量外流，造成土地閑置、荒蕪，浪費了土地資源。土地退出機制的開展可以盤活土地資源，提升農(nóng)村土地利用效率。從當前的試點開展情況來看，無論是土地退出機制還是補償機制都存在一定的問題，因此需要結(jié)合我國不同區(qū)域情況，繼續(xù)開展試點研究，探究多種退出模式，并為農(nóng)民提供資金以及社會保障，解決農(nóng)民土地退出后的顧慮，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)機制，同時充分做好退出土地的規(guī)劃工作，提高流轉(zhuǎn)土地的應(yīng)用價值。