株洲市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)交易市場運(yùn)行存在的問題與對策研究

□劉小溪

（湖南工業(yè)大學(xué)，湖南 株洲 412008）

土地是農(nóng)村生產(chǎn)要素配置的基礎(chǔ)，土地資源的管理及利用決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益和規(guī)模。加快土地流轉(zhuǎn)能有效推進(jìn)資源轉(zhuǎn)型升級(jí)，是促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素加速流動(dòng)和優(yōu)化配置的有力抓手，也是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收的有效途徑。因此，近年來各地開始積極建立以承包土地經(jīng)營權(quán)為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。湖南省株洲市于2020 年11 月建立了交易平臺(tái)，以促進(jìn)株洲市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)交易市場健康發(fā)展，但在交易平臺(tái)的運(yùn)行中還存在著相關(guān)問題，有待進(jìn)一步解決。

1 相關(guān)概念和理論概述

1.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)指農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)、資源，是我國建立在農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上的一種產(chǎn)權(quán)制度，主要包括宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)使用權(quán)、林權(quán)、灘涂及水域養(yǎng)殖權(quán)和“四荒地”使用權(quán)，即農(nóng)村集體土地及其附屬物的產(chǎn)權(quán)[1]。

在我國，土地從根源上只有兩種所有制，即國家所有和集體所有?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定歸國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。在城市，土地主要為國有制，企業(yè)和個(gè)人通過繳納土地出讓金，獲得土地使用權(quán)。在農(nóng)村，土地歸集體所有，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有承包權(quán)和使用權(quán)，不需要繳納土地出讓金，在取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村傳統(tǒng)的“三提五統(tǒng)”后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)逐漸具有了“公有私用”的屬性，即集體擁有土地所有權(quán)，但不享有收益權(quán)，農(nóng)戶擁有土地使用權(quán)，一定程度上自由使用，享受收益，但不允許自由上市交易。

1.2 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村居民通過承包的形式，獲得農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，并在一定期限內(nèi)享有土地使用、收益、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)益的權(quán)利[2]。承包土地經(jīng)營權(quán)是中國農(nóng)村土地制度的基石，既保障了農(nóng)民的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，也促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收。

1.3 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)交易市場

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)交易市場是指為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)的平臺(tái)，主要包括農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心（所）等[3]。這一市場的設(shè)立旨在促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和提高農(nóng)民的土地經(jīng)營能力，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 株洲市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)交易市場運(yùn)行情況

株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心成立于2020 年11 月，注冊資金5 000 萬元，是由政府主導(dǎo)、具有公益性質(zhì)、株洲市唯一從事農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易業(yè)務(wù)的專業(yè)服務(wù)平臺(tái)，也是湖南省首家構(gòu)建“全市統(tǒng)一、市縣鎮(zhèn)村四級(jí)聯(lián)動(dòng)”服務(wù)體系的專業(yè)服務(wù)平臺(tái)。該中心設(shè)立了市級(jí)交易場所，下設(shè)醴陵、攸縣、茶陵、炎陵、淥口5 個(gè)縣（市）區(qū)級(jí)分支交易機(jī)構(gòu)，主要提供農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村閑置住宅使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村水域和灘涂養(yǎng)殖權(quán)、水利設(shè)施使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)等流轉(zhuǎn)交易服務(wù)，以及從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商和轉(zhuǎn)讓、農(nóng)村建設(shè)工程招標(biāo)代理、大宗農(nóng)產(chǎn)品交易等。

2.1 基礎(chǔ)業(yè)務(wù)開展情況

株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場以助力鄉(xiāng)村振興、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為宗旨，積極推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易，促進(jìn)要素資源的流動(dòng)，推動(dòng)株洲市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2022 年，該市場共受理業(yè)務(wù)112 宗，涉及流轉(zhuǎn)金額2.3 億元，涉及流轉(zhuǎn)面積9 533.33 hm2和材積520.91 m3。其中攸縣分中心2022 年5 月份實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)收，創(chuàng)收業(yè)務(wù)共計(jì)5 筆，分別為土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目辦理交易鑒證書1 宗，林地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目辦理交易鑒證書2 宗，為企業(yè)做農(nóng)業(yè)相關(guān)政策咨詢服務(wù)2 宗，是拓展市場化業(yè)務(wù)，創(chuàng)造可盈利模式的良好開端。

截至2023 年6 月15 日，株洲農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場已完成交易項(xiàng)目661 宗，交易金額合計(jì)8.9 億元，流轉(zhuǎn)面積達(dá)2.95 萬hm2。其中土地經(jīng)營權(quán)1.23 萬hm2，林權(quán)1.72 萬hm2。

2.2 金融服務(wù)開展情況

為優(yōu)化營商環(huán)境，降低市場主體交易成本，株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場率先構(gòu)建了“政、企、銀、交、擔(dān)、?！绷灰惑w金融服務(wù)模式，聯(lián)合建設(shè)銀行、株洲農(nóng)商行、農(nóng)業(yè)銀行、招商銀行、株洲市融資擔(dān)保有限公司、省農(nóng)擔(dān)株洲分公司等金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供農(nóng)村信貸支持，同時(shí)積極推進(jìn)《株洲農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押貸款登記管理辦法（試行）》文件出臺(tái)，為株洲市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體拓寬融資渠道，有機(jī)結(jié)合了株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的平臺(tái)優(yōu)勢與銀行機(jī)構(gòu)的金融優(yōu)勢。截至2023 年6 月15 日，株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場促成涉農(nóng)金融貸款49 筆，合計(jì)金額6 629.8 萬元。有效解決了涉農(nóng)企業(yè)及經(jīng)營主體融資難、抵押難的問題，為涉農(nóng)企業(yè)、經(jīng)營主體筑起了“防火墻”。

3 株洲市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)交易市場運(yùn)行中存在的問題

3.1 市場定位存在問題，對政府補(bǔ)貼依賴較大

株洲市深化改革委員會(huì)在《構(gòu)建株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系實(shí)施方案》中明確指出，株洲市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易必須堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、公益性方向”與“市場化運(yùn)作”相結(jié)合的原則，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、為農(nóng)服務(wù)宗旨，突出公益性，不以盈利為目的，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流通和資產(chǎn)資源優(yōu)化配置，充分發(fā)揮其服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的重要作用。株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場前期定位突出公益性，基本上沒有營業(yè)收入，根據(jù)上述方案中的有關(guān)保障要求，運(yùn)營前5 年，市財(cái)政補(bǔ)助平臺(tái)200 萬元/年，縣財(cái)政補(bǔ)助平臺(tái)100 萬/年，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，因近年來各市區(qū)政府財(cái)力資源緊張，補(bǔ)貼資金很難到位，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)前期建設(shè)投入較大，且平臺(tái)定位為公益性質(zhì)，造成交易市場運(yùn)行缺乏資金流的支撐。

3.2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)難、評(píng)估體系不合理

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)難是目前全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的首要難題。我國農(nóng)村的土地面積大、農(nóng)民承包的土地較為分散且戶數(shù)多，受地形影響，土地形狀不規(guī)則，確權(quán)較困難，且農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員素質(zhì)偏低、人員較少，影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的登記工作。有些土地因?yàn)闅v史遺留問題，存在產(chǎn)權(quán)不清晰、面積不準(zhǔn)確等問題，給農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)工作帶來困難。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵質(zhì)押物確權(quán)登記不明確，造成金融機(jī)構(gòu)及擔(dān)保公司認(rèn)定、評(píng)估價(jià)值也存在困難。缺乏業(yè)內(nèi)公認(rèn)的、值得信賴的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，不同的評(píng)估機(jī)構(gòu)可能會(huì)對抵質(zhì)押物的價(jià)值評(píng)估存在較大差異。一方面因?yàn)檗r(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價(jià)值核定確實(shí)存在困難，另一方面因?yàn)闀?huì)出現(xiàn)人為判斷差異，可能存在抬高或者降低抵質(zhì)押物價(jià)值的情況[4]，也有可能存在人為協(xié)商決定抵質(zhì)押物價(jià)值的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司對抵質(zhì)押物真實(shí)價(jià)值的判斷。

3.3 政府未及時(shí)出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管法律法規(guī)

株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的運(yùn)轉(zhuǎn)缺乏系統(tǒng)的法律法規(guī)體系和統(tǒng)一的管理和監(jiān)督模式，日常業(yè)務(wù)的主管部門和監(jiān)管方式不明晰，交易范圍和監(jiān)管形式不明確，導(dǎo)致行業(yè)監(jiān)管部門工作難以開展，容易形成行業(yè)監(jiān)管漏洞。株洲市政府關(guān)于“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”和“考核辦法”的政策文件未及時(shí)出臺(tái)，導(dǎo)致在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的過程中，出現(xiàn)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)困難，交易品種受局限、“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”工作推進(jìn)緩慢等問題，不利于株洲市全面開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)工作。

3.4 數(shù)據(jù)互聯(lián)有待打通

株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場暫時(shí)未獲得市行政審批服務(wù)局的林地、土地確權(quán)數(shù)據(jù)授權(quán)，在實(shí)際業(yè)務(wù)辦理過程中，辦理交易、權(quán)屬查詢、項(xiàng)目信息錄入系統(tǒng)等存在諸多不便。

3.5 金融服務(wù)拓展能力不夠

農(nóng)村金融是金融體系中較為薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)受自然環(huán)境的影響較大，風(fēng)險(xiǎn)較大，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款時(shí)，可能會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)與收益不對等的現(xiàn)象，風(fēng)險(xiǎn)高而收益較低。而株洲市目前并未設(shè)立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，當(dāng)發(fā)生農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，沒有風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金能彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)資金損失，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)及擔(dān)保公司在涉農(nóng)信貸方面，往往選擇經(jīng)營狀況較好的涉農(nóng)龍頭企業(yè)來降低并防范風(fēng)險(xiǎn)，無法有效解決農(nóng)村金融“小”“散”“多”的本質(zhì)問題[5]。

3.6 交易品種不夠豐富

株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場交易品種從探索初期的農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體資產(chǎn)，拓展到養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、林木采伐權(quán)、公安罰沒資產(chǎn)處置等七種交易品種，但交易品種仍然比較局限，不夠豐富。

4 相關(guān)對策和建議

4.1 堅(jiān)定不移走市場化道路

株洲市農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)交易市場以“政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作”為定位，如何在交易所的公益性與市場化之間做平衡，決定了該交易市場后續(xù)發(fā)展是否順利。在具體執(zhí)行的過程中，市場定位要明確，出發(fā)點(diǎn)是平臺(tái)性和公益性，首先要確保農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的利益。明確了出發(fā)點(diǎn)和根本點(diǎn)才能夠有效指導(dǎo)交易市場較好地承擔(dān)公益性服務(wù)。在發(fā)展前期，政府會(huì)補(bǔ)貼公益性服務(wù)，但發(fā)展的落腳點(diǎn)是堅(jiān)定不移走市場化路徑，要充分利用自身的優(yōu)勢，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界積極參與，吸引各種要素資源進(jìn)入交易市場，向市場要發(fā)展、要效益，實(shí)現(xiàn)自我“造血”功能，才是長遠(yuǎn)發(fā)展之路，才能逐步淡化對政府行政化主導(dǎo)和政府補(bǔ)貼的依賴。只有切實(shí)落實(shí)市場化運(yùn)作，該交易市場才能既完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的任務(wù)，又能準(zhǔn)確把握交易內(nèi)容和項(xiàng)目，真正實(shí)現(xiàn)“市場作為資源配置的最有效手段”，持續(xù)堅(jiān)持公益化、平臺(tái)化。

4.2 加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作力度，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)

農(nóng)村集體土地確權(quán)難主要體現(xiàn)在農(nóng)民的思想意識(shí)不強(qiáng)、部分土地權(quán)屬存在爭議。首先，要提高農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)，加大土地產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證宣傳力度。其次，相關(guān)部門（農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局、水利局、自然規(guī)劃局等相關(guān)部門）要全面查清農(nóng)村權(quán)屬狀況，依法妥善處理好權(quán)屬主體。再次，政府相關(guān)部門要完善糾紛解決機(jī)制，提高調(diào)解效率。最后，株洲市有關(guān)部門應(yīng)完善產(chǎn)權(quán)制度，建立科學(xué)合理的、受農(nóng)戶、擔(dān)保公司和金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，以便準(zhǔn)確有效評(píng)估農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價(jià)值，保障各方的利益，同時(shí)也真正體現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價(jià)值。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)在對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行評(píng)估以后，應(yīng)向各方出具書面證明材料，為擔(dān)保公司和金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價(jià)值判斷提供依據(jù)。

4.3 構(gòu)建完整法律法規(guī)體系，完善相關(guān)政策文件

推動(dòng)農(nóng)村交易市場制度化、規(guī)范化發(fā)展，需要構(gòu)建系統(tǒng)、完整的法律法規(guī)體系，逐步形成用于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易行業(yè)管理的法律框架，以及各類交易原則與標(biāo)準(zhǔn)程序、市場準(zhǔn)入規(guī)則、參與主體交易準(zhǔn)則和中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理準(zhǔn)則，把控農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場運(yùn)行情況。株洲市政府應(yīng)及時(shí)出臺(tái)“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”和“考核辦法”的政策文件，推動(dòng)株洲農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易發(fā)展。

4.4 整合資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢，聯(lián)合“智慧株洲·諸事達(dá)”社區(qū)鄉(xiāng)村板塊，對資產(chǎn)、資源、土地等經(jīng)營要素信息進(jìn)行統(tǒng)籌采集、整合、共享、集中發(fā)布，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈上下游銜接，將平臺(tái)打造成為一個(gè)具有大數(shù)據(jù)信息共享功能、農(nóng)村金融服務(wù)功能、招商引資功能的綜合性鄉(xiāng)村發(fā)展平臺(tái)。

4.5 強(qiáng)化金融平臺(tái)賦能

首先，株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場要努力推動(dòng)株洲農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押貸款登記管理辦法的落地實(shí)施，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)交易，拓寬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體融資渠道。其次，要以科技金融平臺(tái)為基礎(chǔ)，加大與供銷社、企業(yè)、銀行、擔(dān)保公司等平臺(tái)的合作力度，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，創(chuàng)新服務(wù)模式，優(yōu)化服務(wù)渠道，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小農(nóng)戶提供快捷、高效的金融服務(wù)。最后，探索新型抵押融資模式。在交易鑒證、抵押登記、銀行貸款的基礎(chǔ)上，積極探索用政策擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和不良資產(chǎn)處置進(jìn)行賦能，形成全鏈條的抵押融資模式，解決“三農(nóng)”融資難、融資貴問題，在盤活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)的同時(shí)，獲取增值服務(wù)收益。

4.6 創(chuàng)新交易品種

株洲市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場要根據(jù)株洲市的實(shí)際情況，在國務(wù)院相關(guān)文件規(guī)定的交易品種基礎(chǔ)上，加大創(chuàng)新力度，不斷拓展交易品種，重點(diǎn)拓展農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、儲(chǔ)備糧交易業(yè)務(wù)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地等交易品種。對標(biāo)德陽、瀏陽等地的農(nóng)交所，組織業(yè)務(wù)人員隨崗跟班學(xué)習(xí)，引入相關(guān)操作模式，為交易品種入市做好前期準(zhǔn)備。

5 結(jié)束語

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是具有較高應(yīng)用價(jià)值的研究領(lǐng)域，涉及主體多、研究內(nèi)容廣，需要更多的學(xué)者共同研究和探討。由于文章篇幅有限，不足之處有待進(jìn)一步完善和深化。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，乘著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的東風(fēng)，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)交易市場將得到進(jìn)一步的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。