農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進程中面臨的挑戰(zhàn)與突破

□杜 靜

（龍巖市新羅區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，福建 龍巖 364000）

近年來，我國高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，作為新時期農(nóng)村改革和發(fā)展的重要內(nèi)容，這一改革對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。在改革進程中，面臨著諸多挑戰(zhàn)，亟須尋找有效突破口。文章旨在深入分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的背景及重要意義，并探討改革過程中面臨的治理困境及化解路徑，以期為進一步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供理論依據(jù)和實踐指導(dǎo)。

1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的背景及重要意義

自2014 年國務(wù)院發(fā)布試點方案以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革逐步展開，旨在打破傳統(tǒng)限制，提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕，為鄉(xiāng)村振興提供基礎(chǔ)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要意義和深遠影響，有助于優(yōu)化農(nóng)村資源配置，明確農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織中的權(quán)益，保障農(nóng)民合法權(quán)益，縮小農(nóng)村貧富差距；促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興；引入現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化管理體制，激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟活力，提升經(jīng)濟內(nèi)生動力，推動健康發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2020 年4 月，全國已有36 萬個農(nóng)村完成股份制改造，涉及農(nóng)民近6 億人。新羅區(qū)是全國第三批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，295 個村（社區(qū)）已完成清產(chǎn)核資，基本完成了各項改革任務(wù)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供了有力支持[1]。

2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中面臨的治理困境

2.1 清產(chǎn)核資過程中存在的問題

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，清產(chǎn)核資是關(guān)鍵的一環(huán)。清產(chǎn)核資過程中面臨一些實際問題，這些問題可能影響農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的公平性、效果和可持續(xù)性。

一是清產(chǎn)核資過程中的資產(chǎn)清查不徹底。資產(chǎn)清查作為改革的前提，直接影響資產(chǎn)的準確性和公平性。由于農(nóng)村信息化水平較低，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在實際的資產(chǎn)清查工作中不全面、不徹底。部分地區(qū)的資產(chǎn)登記和管理制度不完善，使得資產(chǎn)清查過程中難以發(fā)現(xiàn)和糾正歷史遺留問題。存在村集體陳年舊賬多、年限長，許多資料不完整，核實解決難度大，清產(chǎn)核資清理出來的呆賬死賬無法處理；成員身份確認工作矛盾多，成員身份界定過程中，村規(guī)民約與法律相抵觸，特別是涉及離婚婦女問題，出現(xiàn)“兩頭空”的現(xiàn)象，無法解決。二是資產(chǎn)評估方法不統(tǒng)一。資產(chǎn)評估是清產(chǎn)核資的核心環(huán)節(jié)之一，直接關(guān)系到資產(chǎn)價值的準確性和公平性。由于缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村集體資產(chǎn)評估標準和方法，各地在實際操作過程中多根據(jù)自身情況采用不同的評估方法和依據(jù)，導(dǎo)致評估結(jié)果不一致，影響股份制改革的公平性。部分地區(qū)的資產(chǎn)評估過程受地方保護主義和利益輸送的影響，導(dǎo)致評估結(jié)果失去客觀性和公正性[2]。三是資產(chǎn)權(quán)屬界定模糊。在清產(chǎn)核資過程中，部分地區(qū)資產(chǎn)權(quán)屬界定不清晰，容易引發(fā)權(quán)屬糾紛。這主要是因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，且歷史遺留問題較多。例如，部分地區(qū)的土地、林權(quán)等資源的使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，導(dǎo)致清產(chǎn)核資過程中難以界定資產(chǎn)歸屬。部分地區(qū)村民對資產(chǎn)權(quán)屬的認知存在誤區(qū)，參與和配合清產(chǎn)核資缺乏積極性，使得權(quán)屬界定變得更加困難。另外，部分地區(qū)政府部門在資產(chǎn)權(quán)屬確認過程中的監(jiān)管和指導(dǎo)不到位，權(quán)屬糾紛難以解決。四是清產(chǎn)核資過程中的信息披露和公示不足問題值得關(guān)注。信息披露和公示是保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革公平性和公開性的重要手段。部分地區(qū)信息披露和公示工作制度不健全、不全面以及信息披露不及時，導(dǎo)致在實際操作中信息披露和公示過程存在操作空間。部分地區(qū)政府部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對信息披露和公示的重要性認識不足，使得公示環(huán)節(jié)形式化、走過場。缺乏有效的信息披露和公示，導(dǎo)致村民對清產(chǎn)核資產(chǎn)生質(zhì)疑和抵觸情緒，影響農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利推進[3]。

2.2 股份制改革過程中存在的問題

一是股份制改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)不健全。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，股份制改革的初衷是引入現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)。但在實際推進過程中，地方政府對改革的理解和指導(dǎo)存在偏差以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部對現(xiàn)代企業(yè)制度和股份制改革的認識不足，導(dǎo)致很多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)規(guī)范和完善的制度設(shè)計。二是股份制改革過程中存在股權(quán)分配問題。部分地區(qū)在實際操作時，存在股權(quán)分配過程不透明、不公平的情況，導(dǎo)致部分村民的權(quán)益受到侵害。此外，部分地區(qū)的村干部和集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)層存在侵占集體資產(chǎn)的行為，損害了廣大村民的利益。這些情況導(dǎo)致村民對股份制改革產(chǎn)生不滿和懷疑，影響農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進行[4]。三是股份制改革過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人才流失問題十分突出。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份制改革過程中，由于組織內(nèi)部缺乏有效的人才激勵機制和人才培養(yǎng)體系，導(dǎo)致一些具有專業(yè)知識和管理能力的人才流失，嚴重制約農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展，限制了集體經(jīng)濟組織的發(fā)展?jié)摿透偁幜Γ@些問題很大程度上與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、政府政策支持力度以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身治理能力有關(guān)。

2.3 政策、制度和法律規(guī)章銜接方面存在的問題

在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，政策、制度和法律規(guī)章銜接方面存在的問題不容忽視。由于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的領(lǐng)域和層面較多，國家與地方政策、法律法規(guī)在制定和實施過程中難免會出現(xiàn)銜接不暢、相互矛盾、執(zhí)行難等問題，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生不利影響。

一是政策層面存在執(zhí)行力不足的問題。盡管國家已經(jīng)出臺了一系列關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策指導(dǎo)意見，但各地在實際操作過程中執(zhí)行力參差不齊，導(dǎo)致政策效果不盡如人意。一方面，政策傳導(dǎo)過程中可能出現(xiàn)信息失真、過濾現(xiàn)象，使得政策在不同地區(qū)、不同部門之間的執(zhí)行力產(chǎn)生差異。另一方面，地方政府和相關(guān)部門在政策執(zhí)行過程中受到地區(qū)發(fā)展水平、資源稟賦、行政治理能力等因素的制約，導(dǎo)致政策執(zhí)行力不足。二是政策、制度和法律規(guī)章的實施與監(jiān)管方面存在問題。雖然政策、制度和法律規(guī)章都對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革起到了指導(dǎo)作用，但監(jiān)管部門在實際執(zhí)行監(jiān)督過程中面臨人力、物力和技術(shù)等方面的限制，導(dǎo)致監(jiān)管不足，一些違規(guī)行為和不正之風(fēng)滋生，難以達到預(yù)期。此外，由于缺乏有效的監(jiān)管手段及措施，不能及時發(fā)現(xiàn)和解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問題和矛盾，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生負面影響[5]。

3 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革困境的化解路徑

3.1 強化對清產(chǎn)核資工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳

針對清產(chǎn)核資過程中存在的問題，需要強化對清產(chǎn)核資工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳，從源頭上解決問題，確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革順利推進。

一是加強政府部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在清產(chǎn)核資工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)。政府部門應(yīng)積極推動清產(chǎn)核資工作，強化對資產(chǎn)清查、評估和權(quán)屬界定等方面的指導(dǎo)和監(jiān)管，可以組織專業(yè)團隊，提供技術(shù)支持和培訓(xùn)，確保清產(chǎn)核資工作規(guī)范進行；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)擔負起組織領(lǐng)導(dǎo)的責任，加強對村民的動員和組織，確保廣大村民積極參與清產(chǎn)核資工作。二是強化清產(chǎn)核資工作的宣傳和教育。讓村民充分理解清產(chǎn)核資工作的重要性和意義，消除對改革的誤解和擔憂。政府部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過召開村民大會、組織培訓(xùn)班、發(fā)放宣傳資料等方式全面宣傳農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策和措施，讓村民了解改革的目標、原則和具體操作流程。宣傳教育工作的深入開展，有助于村民增強信心和加大對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的支持力度[6]。三是完善清產(chǎn)核資工作中的信息披露和公示制度。政府部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要加強對信息披露和公示工作的監(jiān)督和管理，確保信息公開、透明。建立健全信息披露和公示制度，規(guī)范公示程序，實現(xiàn)全面、及時公示。同時，鼓勵村民積極參與信息披露和公示工作，提供監(jiān)督和反饋，增加清產(chǎn)核資工作的公信力，降低村民之間的矛盾和糾紛。四是關(guān)注清產(chǎn)核資過程中的利益分配問題，確保公平合理。政府部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要加強對資產(chǎn)評估和分配過程的監(jiān)督，確保資產(chǎn)評估公正、客觀?？梢砸氲谌皆u審機構(gòu)，提高評估的專業(yè)性和公正性。資產(chǎn)分配過程中充分尊重村民意愿，確保利益分配公平合理。對于弱勢群體和特殊情況，政府部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)給予關(guān)注和照顧，確保其在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中不受損失，維護社會和諧穩(wěn)定[7]。

3.2 完善股份制改革制度，明確相關(guān)制度細節(jié)

一是針對股權(quán)分配不公平的問題，應(yīng)加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)分配制度的規(guī)范和監(jiān)管。在股份制改革過程中，明確各類股東的權(quán)益和義務(wù)，合理界定股權(quán)分配的原則、標準和程序；建立健全股權(quán)登記、公示和監(jiān)管制度，防止發(fā)生股權(quán)操控和利益輸送現(xiàn)象。政府部門在推進股份制改革時應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，督促農(nóng)村集體經(jīng)濟組織嚴格執(zhí)行股權(quán)分配政策，確保公平、公正。二是針對權(quán)責不清的問題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)責制度。制定詳細、權(quán)責明確的制度框架，明確集體經(jīng)濟組織的權(quán)利與義務(wù)，界定管理層、股東和村民的權(quán)力邊界；加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督和管理，定期檢查其履行職責情況，落實責任追究制度。通過明確權(quán)責關(guān)系，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理效率和透明度，增強村民對集體經(jīng)濟組織的信任感。三是針對人才流失問題，應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的人才激勵機制和培養(yǎng)體系。應(yīng)建立合理的薪酬制度，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對人才的吸引力；加大對人才的培訓(xùn)和發(fā)展投入力度，提供更多的職業(yè)發(fā)展空間和機會；完善人才選拔機制，鼓勵有能力和潛力的人才參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理和經(jīng)營。通過這些措施，有利于留住和吸引更多優(yōu)秀人才，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的核心競爭力。四是針對資產(chǎn)盤活難問題，應(yīng)深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)管理制度改革。優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，調(diào)整不合理的資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)使用效率；探索多種盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)的途徑，如資產(chǎn)出租、抵押貸款、資產(chǎn)證券化等。此外，應(yīng)加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)管理的監(jiān)督和指導(dǎo)，確保資產(chǎn)安全、合規(guī)、高效運作。五是針對合作經(jīng)營模式較為單一的問題，應(yīng)鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)新合作模式，拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域。政府部門可通過政策引導(dǎo)和支持，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其他市場主體，如企業(yè)、合作社、社會資本等開展多種形式的合作，以提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的盈利能力。此外，加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織業(yè)務(wù)創(chuàng)新的培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高其自主創(chuàng)新能力。六是針對內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全的問題，應(yīng)完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理制度。建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分工與協(xié)作機制，確保決策的科學(xué)性、執(zhí)行的有效性和監(jiān)督的實時性；加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部人員的培訓(xùn)和教育，提高其治理能力和素質(zhì)；制定內(nèi)部管理制度和規(guī)范，確保組織運作的規(guī)范性和透明度。通過完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理效率和服務(wù)水平。

3.3 進一步推動改革進程，促進政策法規(guī)有效銜接

進一步推動改革進程，促進政策法規(guī)有效銜接是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵任務(wù)之一。要解決政策、制度和法律規(guī)章銜接方面存在的問題，需從以下四個方面著手。

一是政策、制度與法律規(guī)章的制定和實施需要同步推進。為了確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革順利進行，政策制定者需要對政策、制度和法律規(guī)章進行全面梳理和審視，解決政策、制度與法律規(guī)章之間的矛盾和沖突，形成一套協(xié)同推進的體系。二是在制定政策過程中要充分聽取各利益相關(guān)方的意見和建議。政策制定者需要廣泛征求農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、政府部門等利益相關(guān)方的意見，充分了解其訴求，為制定政策提供有力依據(jù)。政策制定者應(yīng)在制定政策過程中注重民主協(xié)商，為各方提供充分的表達和溝通機會，以減少政策制定和實施過程中的摩擦和沖突。三是加大對政策、制度和法律規(guī)章實施情況的監(jiān)管力度。為了確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革順利進行，政府部門和監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加大對政策、制度及法律規(guī)章實施情況的監(jiān)管力度，加強對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)和支持。同時，加大對違規(guī)行為的懲戒力度，確保政策、制度及法律規(guī)章能夠得到有效執(zhí)行[8]。此外，提高政策、制度與法律規(guī)章的協(xié)調(diào)性。政策制定者要對現(xiàn)有政策、制度和法律規(guī)章進行全面評估，發(fā)現(xiàn)其中的不協(xié)調(diào)之處及時進行修訂和完善。要注重政策、制度與法律規(guī)章之間的互補性，避免其之間出現(xiàn)沖突，確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革能夠在有序的政策、制度及法律規(guī)章體系下順利進行[9]。

4 結(jié)束語

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是提高農(nóng)民收入、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟以及促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵措施之一。文章分析了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中所面臨的問題及困境，提出強化組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳培訓(xùn)、資產(chǎn)評估公正性及完善監(jiān)督機制等對策，以助力鄉(xiāng)村振興。這些分析和建議旨在為推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深入發(fā)展提供有益參考。