“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”視域下項(xiàng)目進(jìn)村的困境與對(duì)策研究

趙豐澤,張晟睿

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院,長(zhǎng)春130012)

一、H鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目基本情況

(一)問(wèn)題的提出

項(xiàng)目進(jìn)村是黨和國(guó)家開(kāi)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要制度安排。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),中央財(cái)政加大扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村力度,但是大批農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目并未取得預(yù)期成效。學(xué)界或是從過(guò)程和行為角度,對(duì)政策相關(guān)主體的選擇如何導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目失敗進(jìn)行考察,或是揭示項(xiàng)目失敗背后的結(jié)構(gòu)性因素。既往研究中對(duì)結(jié)構(gòu)性因素和過(guò)程行為因素解釋并不全面,缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目失敗因素的整體呈現(xiàn)?；?023年7月— 8月在D市H鄉(xiāng)進(jìn)行的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn),村集體熱衷于發(fā)展同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,而這類項(xiàng)目通常難以盈利。由此產(chǎn)生研究問(wèn)題:為什么村集體在重重困境之下也要發(fā)展同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?

從結(jié)構(gòu)角度分析,產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目密集上馬造成產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)供求關(guān)系的波動(dòng),破壞了價(jià)格均衡機(jī)制,形成結(jié)構(gòu)性約束。從過(guò)程角度分析,項(xiàng)目制管理過(guò)程中對(duì)技術(shù)治理工具的依賴催生政策過(guò)程中的政策變通,形成過(guò)程性約束。雙重困境背后蘊(yùn)含基層項(xiàng)目主體項(xiàng)目目標(biāo)與項(xiàng)目資源的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。

(二)H鄉(xiāng)黃牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

H鄉(xiāng)是城關(guān)鄉(xiāng),交通較為便利,在H鄉(xiāng)選擇三個(gè)承接同一產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的村莊進(jìn)行田野調(diào)查。2021年三個(gè)村莊經(jīng)過(guò)申請(qǐng)與審批,獲得上級(jí)政府提供的黃牛養(yǎng)殖專項(xiàng)資金。經(jīng)過(guò)兩年的發(fā)展,黃牛產(chǎn)業(yè)走向不同結(jié)局。A村的黃牛仍然放在養(yǎng)牛大戶手中,能夠保住本金。B村第一年選擇集體養(yǎng)殖,經(jīng)歷資金預(yù)警后,將黃牛轉(zhuǎn)給某一大戶發(fā)包,雖有虧損但仍能維持。C村資金鏈斷裂,黃牛全部出讓。

從資金使用情況來(lái)看,A村花費(fèi)24萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)18頭黃牛,剩下的錢(qián)置辦牛舍、購(gòu)買(mǎi)草料、聘請(qǐng)飼養(yǎng)員,剩下的幾萬(wàn)元錢(qián)存在村集體賬戶中。B村花費(fèi)30萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)21頭牛,直接將所有牛發(fā)包給一名養(yǎng)牛大戶,剩下20萬(wàn)元存在村集體賬戶中。C村花費(fèi)30萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)20頭牛,將剩下的20萬(wàn)元全部用于牛舍、草料、飼養(yǎng)員的花費(fèi)上。

(三)H鄉(xiāng)黃牛產(chǎn)業(yè)的運(yùn)作過(guò)程

產(chǎn)業(yè)實(shí)施前,D市響應(yīng)省里政策的號(hào)召,成立了黃牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,高位統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展各項(xiàng)工作。黃牛養(yǎng)殖成為全市上下統(tǒng)一動(dòng)員部署的中心任務(wù)。政府從政治大局觀和利益觀雙管齊下實(shí)行“高位推動(dòng)”,頒布配套政策激勵(lì)村集體積極參與。各村的申報(bào)書(shū)最終要經(jīng)過(guò)縣級(jí)專家組的論證,論證通過(guò)即代表項(xiàng)目的立項(xiàng)。專家組的成員來(lái)自涉及黃牛養(yǎng)殖項(xiàng)目的各個(gè)部門(mén),然而,論證會(huì)的儀式往往多于實(shí)質(zhì)。在部門(mén)保護(hù)主義思想的影響下,各部門(mén)不能集思廣益,而是尋找“卸責(zé)”機(jī)會(huì),淡化部門(mén)責(zé)任。

產(chǎn)業(yè)實(shí)施中,三個(gè)村的政策執(zhí)行出現(xiàn)分化,主要體現(xiàn)在資金使用方式和發(fā)包方式上。A村村支書(shū)和村兩委班子商議后,將黃牛集體發(fā)包給了本村一個(gè)養(yǎng)殖大戶,但是對(duì)外仍然宣稱是村集體在養(yǎng)殖黃牛,養(yǎng)殖大戶需要每年交給村委會(huì)定額租金。與A村相比,B村并沒(méi)有搞小動(dòng)作,而是按照項(xiàng)目規(guī)則建設(shè)牛棚,聘請(qǐng)飼養(yǎng)員。但出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防,B村預(yù)留了20萬(wàn)元作為后備資金。C村由村支書(shū)兼任管理和獸醫(yī)服務(wù)采取集體發(fā)包形式,將全部資金一次性投資。C村轟轟烈烈的項(xiàng)目建設(shè)引起了鄉(xiāng)里的關(guān)注,在黃牛養(yǎng)殖蔚然成風(fēng)的階段,上級(jí)對(duì)此給予了高度肯定。

黃牛產(chǎn)崽困難的問(wèn)題造成了村莊資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難。C村村支書(shū)雖然是獸醫(yī),但對(duì)黃牛產(chǎn)崽困難并沒(méi)有什么好辦法,開(kāi)出的高價(jià)藥物讓村民不滿。牛犢出欄量不足,資金無(wú)法回流,加上高額的人工飼養(yǎng)費(fèi),C村在項(xiàng)目上馬不到一年的時(shí)間便難以為繼。B村村委會(huì)成員認(rèn)為,產(chǎn)崽困難并不是飼養(yǎng)原因。黃牛養(yǎng)殖項(xiàng)目最重要的問(wèn)題在于市場(chǎng)行情下跌。經(jīng)過(guò)B村“三委班子”商議,決定模仿A村的養(yǎng)殖方式,秘密發(fā)包給村內(nèi)一位養(yǎng)了十多頭黃牛的養(yǎng)殖大戶,甩掉村委會(huì)的“包袱”。A村的黃牛養(yǎng)殖項(xiàng)目則比較平穩(wěn),由于一開(kāi)始就選擇了發(fā)包到戶,村集體只負(fù)責(zé)賺取固定的租金,相比B村C村少了許多技術(shù)上的困難。

產(chǎn)業(yè)實(shí)施后,根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)則,鄉(xiāng)政府針對(duì)項(xiàng)目的周期性結(jié)果進(jìn)行評(píng)估和審核,起到監(jiān)督制約的作用。A村違規(guī)發(fā)包行為雖然違背了政策規(guī)定,但憑借三個(gè)鄉(xiāng)村中最好的項(xiàng)目成果避免了上級(jí)的追責(zé)。A村的成功案例反而成為大家津津樂(lè)道的典型。B村模仿A村實(shí)行發(fā)包制度,最終避免了走向C村徹底失敗的結(jié)局,挽回了部分損失,也沒(méi)有被鄉(xiāng)政府追責(zé)。C村項(xiàng)目資金鏈斷裂,變賣(mài)全部黃牛,項(xiàng)目宣告失敗。但由于村支書(shū)并無(wú)貪污腐敗行為,決策經(jīng)由村委會(huì)集體同意,鄉(xiāng)政府也無(wú)法追責(zé)。

二、項(xiàng)目進(jìn)村面臨的雙重困境

(一)結(jié)構(gòu)約束下的盈利困境

站在結(jié)構(gòu)視角,黃牛養(yǎng)殖項(xiàng)目包括三種基本結(jié)構(gòu)單元:項(xiàng)目主體、主體行為、行為結(jié)果。項(xiàng)目主體通過(guò)主體行為發(fā)生互動(dòng),由此產(chǎn)生行為結(jié)果。具體表現(xiàn)為政府主體與社會(huì)主體的互動(dòng)影響供求關(guān)系,供求關(guān)系變化導(dǎo)致價(jià)格浮動(dòng),價(jià)格浮動(dòng)直接影響項(xiàng)目的盈利能力。從整個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展歷程來(lái)看,項(xiàng)目最初由政府高位推動(dòng),基層積極執(zhí)行。較好的市場(chǎng)行情形成了正向的反饋,刺激了黃牛市場(chǎng)的需求,推高價(jià)格形成泡沫。然而在項(xiàng)目中期,需求方成為了供給方,市場(chǎng)需求疲軟,價(jià)格下跌?；诠┣箨P(guān)系變化的價(jià)格浮動(dòng)是項(xiàng)目盈利的結(jié)構(gòu)約束。

1.供不應(yīng)求推動(dòng)市場(chǎng)正反饋

D市成立肉牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展小組,將黃牛養(yǎng)殖項(xiàng)目設(shè)置為年度的中心任務(wù)。中心任務(wù)具有較強(qiáng)的回應(yīng)性、重要性和壓力性[1],采用全面動(dòng)員的形式,叫停原有的常規(guī)機(jī)制,打斷其慣性和節(jié)奏[2]。

肉牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展小組暫時(shí)取代了原本負(fù)責(zé)黃牛養(yǎng)殖相關(guān)工作的科層機(jī)構(gòu),提級(jí)管理黃牛項(xiàng)目的相關(guān)工作,向基層傳遞了高位推動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展的強(qiáng)力信號(hào)。面對(duì)上級(jí)的政治動(dòng)員,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)謀劃,布局黃牛產(chǎn)業(yè)落地發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)中心任務(wù)的重視程度會(huì)影響到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)。因此,地區(qū)性的黃牛需求在短期內(nèi)激增,導(dǎo)致地區(qū)短期內(nèi)沒(méi)有足量的黃牛供應(yīng),以至于要到其他省份去拉牛。黃牛產(chǎn)業(yè)在上級(jí)的政治動(dòng)員和下級(jí)的積極響應(yīng)下?tīng)I(yíng)造出欣欣向榮的場(chǎng)景,釋放出積極有利的正反饋信號(hào)。

對(duì)于H鄉(xiāng)的村干部來(lái)說(shuō),2021年火熱的黃牛市場(chǎng)是有目共睹的,有些個(gè)體養(yǎng)牛戶也得益于牛價(jià)上漲而賣(mài)出了好價(jià)錢(qián),大家都相信此時(shí)加入黃牛項(xiàng)目便會(huì)分得一份政策的紅利。

2.供大于求引致市場(chǎng)負(fù)反饋

從經(jīng)濟(jì)人經(jīng)濟(jì)行為的自發(fā)性來(lái)看,如果市場(chǎng)上某種商品的價(jià)格較高、利潤(rùn)頗豐,那么一是原有廠商會(huì)增加對(duì)該商品的生產(chǎn),二是其他廠商也會(huì)加入到生產(chǎn)者的行列,直到生產(chǎn)該商品與生產(chǎn)其他商品所得的利潤(rùn)平均時(shí)為止[3]。然而,這種價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)是滯后性的。市場(chǎng)對(duì)市場(chǎng)參與者市場(chǎng)活動(dòng)的調(diào)節(jié),總是在不利于市場(chǎng)正常有序運(yùn)行的市場(chǎng)活動(dòng)結(jié)果出現(xiàn)以后才進(jìn)行的事后調(diào)節(jié)[4]。

黃牛市場(chǎng)從供不應(yīng)求到供大于求的轉(zhuǎn)變發(fā)生在2021年末,大批黃牛被投放到J省的黃牛供求市場(chǎng),而2020年第一批養(yǎng)殖的黃牛也已經(jīng)產(chǎn)崽,黃牛供給的大量增長(zhǎng)沖擊了地區(qū)黃牛市場(chǎng),改變了原有供求關(guān)系,導(dǎo)致黃牛價(jià)格在2021年末驟降。而這一年正是H鄉(xiāng)黃牛產(chǎn)業(yè)投入大量資金,完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并開(kāi)始投入運(yùn)營(yíng)的第一年。因此,當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)負(fù)反饋信號(hào)時(shí),H鄉(xiāng)已經(jīng)無(wú)法調(diào)整資金配比額度。

政策運(yùn)行的周期性決定了一項(xiàng)政策在排除意外情況的干擾下至少運(yùn)行3～5年,這意味著黃牛市場(chǎng)每年都會(huì)出欄大量肉牛,造成市場(chǎng)持續(xù)性供過(guò)于求,項(xiàng)目承包方要經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)段的虧損。

(二)過(guò)程約束下的治理困境

一般情況下,人們對(duì)于被認(rèn)為令人失望的政策結(jié)果的反應(yīng)是譴責(zé)政策的決策者,這種譴責(zé)被證明是正當(dāng)?shù)某潭仁且粋€(gè)經(jīng)驗(yàn)性問(wèn)題[5]。然而,政策的失敗不能完全歸咎于決策者。決策者雖然在政策結(jié)構(gòu)中占據(jù)關(guān)鍵性位置,但難以起到?jīng)Q定性作用。政策過(guò)程中的過(guò)程約束對(duì)政策執(zhí)行的影響不容小覷。既有研究已經(jīng)表明,項(xiàng)目制作為技術(shù)治理背景下主要的施政方式,其具有的“技術(shù)理性”優(yōu)勢(shì)在于能夠保證條條部門(mén)政策意圖直達(dá)基層,加強(qiáng)對(duì)基層的控制。其不足在于無(wú)法解決項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中的基層治理困境,即難以克服項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的過(guò)程約束。

需要說(shuō)明的是,本研究涉及的技術(shù)治理,指的是“依技術(shù)進(jìn)行治理”,即將技術(shù)作為達(dá)成特定治理目標(biāo)的工具或手段,政府通過(guò)應(yīng)用各種技術(shù)手段(特別是現(xiàn)代信息技術(shù))來(lái)參與公共治理,以期提升行政效率和治理效能[6]。H鄉(xiāng)黃牛項(xiàng)目中的技術(shù)治理主要體現(xiàn)為事前的項(xiàng)目論證、事中的項(xiàng)目監(jiān)督、事后的項(xiàng)目審核。技術(shù)治理在三個(gè)環(huán)節(jié)都遇到了超出技術(shù)界限的治理困境。

1.項(xiàng)目論證中的部門(mén)保護(hù)主義

在事前論證階段,各部門(mén)劃分了明確的權(quán)責(zé)關(guān)系,然而清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系反過(guò)來(lái)催生了“部門(mén)保護(hù)主義”。如果有其他部門(mén)的人提出了另一個(gè)部門(mén)可能會(huì)負(fù)責(zé)的問(wèn)題,另一個(gè)部門(mén)的人不得不提出解決辦法,在一定程度上屬于“冒犯”和“多管閑事”,部門(mén)之間墨守成規(guī)的規(guī)矩便是“不越界”。其次,項(xiàng)目論證通常報(bào)喜不報(bào)憂,項(xiàng)目申報(bào)方為了申請(qǐng)項(xiàng)目,選擇性忽略消極因素,放大積極因素。因此,項(xiàng)目論證如若缺乏嚴(yán)格的提問(wèn)機(jī)制,僅憑申請(qǐng)方勾勒預(yù)期成效,幾乎沒(méi)有不能通過(guò)的項(xiàng)目。職能部門(mén)相互卸責(zé)使得很多本應(yīng)該在市級(jí)部門(mén)得以溝通解決的問(wèn)題被下放到基層解決,基層在行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題時(shí)也許已經(jīng)為問(wèn)題的負(fù)面效應(yīng)付出了實(shí)際代價(jià)。基層匱乏的資源也難以解決這些跨部門(mén)的問(wèn)題,有些問(wèn)題在上報(bào)—下放—上報(bào)之間循環(huán)往復(fù),始終得不到解決。

2.項(xiàng)目監(jiān)督中的數(shù)字形式主義

在事中監(jiān)督階段,黃牛養(yǎng)殖項(xiàng)目的推進(jìn)情況集中表現(xiàn)在養(yǎng)殖黃牛數(shù)量、投資金額、項(xiàng)目占地面積、秸稈利用率等直觀可見(jiàn)的數(shù)字上,D市制定的黃牛項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)則中對(duì)數(shù)據(jù)目標(biāo)的考核分值也是最高的。這種評(píng)價(jià)方式深受政府宣傳手段的路徑依賴影響。上級(jí)政府作為遠(yuǎn)離基層的監(jiān)督角色,往往沒(méi)有足夠的時(shí)間去考察項(xiàng)目運(yùn)作全過(guò)程,因此引人注目的數(shù)字就成了政府吸引上級(jí)關(guān)注的重點(diǎn),通過(guò)數(shù)字的變化可以直觀感受項(xiàng)目進(jìn)展。這種對(duì)數(shù)字考核的路徑依賴導(dǎo)致部分地區(qū)在項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中與上級(jí)政府玩數(shù)字游戲,產(chǎn)生數(shù)字形式主義的目標(biāo)置換效應(yīng),將治理手段異化為治理結(jié)果。

“數(shù)字形式主義”無(wú)助于解決實(shí)際問(wèn)題。一方面,數(shù)字的高基數(shù)和高增速背后蘊(yùn)含主觀目標(biāo)與客觀現(xiàn)實(shí)的沖突。為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo),部分地區(qū)不惜耗費(fèi)大量人力物力甚至造假,背離項(xiàng)目建設(shè)的原初目標(biāo)。另一方面,對(duì)數(shù)字的強(qiáng)調(diào)忽略了現(xiàn)實(shí)政策過(guò)程情境下政策主體行為的影響與意義。諸如資金分配額度這種問(wèn)題與技術(shù)治理幾乎無(wú)關(guān),項(xiàng)目資金具體如何使用的問(wèn)題必須在基層實(shí)踐中才能匹配到合適的方案結(jié)果,上級(jí)政府很難通過(guò)技術(shù)治理進(jìn)行事前測(cè)算和事中控制。在案例中,B村C村雖然在資金總額和發(fā)包制度上相同,但是對(duì)資金的使用理念和使用方式的不同驅(qū)使B村省出一部分資金,這部分備用資金最終幫助B村在資金短缺時(shí)填補(bǔ)虧空,及時(shí)調(diào)整。如果上級(jí)政府對(duì)資金的分配額度進(jìn)行規(guī)定,那么基層的主觀能動(dòng)性被嚴(yán)重壓縮,不利于基層政策執(zhí)行。上級(jí)政府一旦將資金使用的剩余控制權(quán)交予基層政權(quán)分配,便可能出現(xiàn)不合理的資金浪費(fèi)行為,最后仍需上級(jí)政府進(jìn)行兜底。處在這種兩難的困境下,上級(jí)只能放權(quán)給基層,而更加強(qiáng)調(diào)事后的審查機(jī)制。而基于數(shù)字考核的技術(shù)治理在政策過(guò)程中難以克服項(xiàng)目主體自主性帶來(lái)的治理困境。

3.項(xiàng)目審核中的卸責(zé)行為

在事后審核階段,技術(shù)治理要求審核財(cái)務(wù)支出情況。正如H鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)所說(shuō),項(xiàng)目賬單的數(shù)字沒(méi)有問(wèn)題,就沒(méi)有人需要對(duì)項(xiàng)目的失敗負(fù)責(zé)。在C村案例中,村支書(shū)決策失誤導(dǎo)致黃牛項(xiàng)目夭折,但是由于他并沒(méi)有以公謀私,并且他的提議經(jīng)由集體審議通過(guò),鄉(xiāng)政府缺乏追責(zé)理由。這種寬松的政策審核方式并不能促使村干部形成危機(jī)意識(shí),反而會(huì)滋長(zhǎng)揮霍公共財(cái)產(chǎn)的心理,意味著只要做到公款公用,以集體決策為借口應(yīng)對(duì)上級(jí),即使決策失敗也不必承擔(dān)責(zé)任。

而如若對(duì)村干部的行為進(jìn)行量化評(píng)估,就很難對(duì)A村這種操作違規(guī)但績(jī)效良好的村莊做出處置,鄉(xiāng)政府顧慮“一刀切”的審查制度會(huì)打消村干部工作的積極性,對(duì)技術(shù)治理的強(qiáng)調(diào)使項(xiàng)目審核陷入了困境。

(三)雙重困境背后的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配

項(xiàng)目進(jìn)村的結(jié)構(gòu)—過(guò)程雙重困境源于項(xiàng)目目標(biāo)和項(xiàng)目資源的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配,即基層政府承擔(dān)的項(xiàng)目目標(biāo)和自身?yè)碛械馁Y源不匹配。

1.結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為五級(jí)政府最末端,最貼近農(nóng)村基層,掌握最多的實(shí)際情況,理應(yīng)在項(xiàng)目選擇上擁有判斷力和選擇權(quán)。然而在實(shí)際中,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏主觀能動(dòng)性,依附縣(市)的總體目標(biāo)進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃,始終不能做出創(chuàng)新型的突破,在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)中隨波逐流。

一方面,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱有“無(wú)過(guò)就是功”的心態(tài), 擔(dān)憂創(chuàng)新帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn),因此選擇模仿和學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)。另一方面,需要認(rèn)識(shí)到這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是個(gè)例,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)苦于缺乏實(shí)施創(chuàng)新所需要的資源支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于地區(qū)特色開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)業(yè),在財(cái)政上離不開(kāi)縣(市)政府的支持。在資源有限的情況下, “百花齊放”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局對(duì)縣(市)政府來(lái)說(shuō)很難實(shí)現(xiàn)。為了高效利用項(xiàng)目資源,縣(市)政府通常采用“抓包”形式對(duì)下發(fā)的項(xiàng)目資源進(jìn)行再分配,集中打造其項(xiàng)目示范區(qū)。示范區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)十分激烈,成為示范區(qū)能在短期內(nèi)收獲大量資源,實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。落選示范區(qū)也意味著錯(cuò)過(guò)發(fā)展快車(chē)道,而僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扶持難以做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)。因此,基于理性主義的考量和做出改變的政治壓力,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不選擇接受發(fā)展上級(jí)推薦的同質(zhì)化產(chǎn)業(yè),在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)中面臨結(jié)構(gòu)性約束下的盈利困境。

2.結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配導(dǎo)致政策變通

在政策過(guò)程中,為了杜絕項(xiàng)目下鄉(xiāng)后的“走樣”現(xiàn)象,政府部門(mén)均習(xí)慣設(shè)置嚴(yán)苛的考核機(jī)制,希冀通過(guò)考核工具的進(jìn)步而不是對(duì)政策主體的教育來(lái)限制基層的行為。政府過(guò)度依賴問(wèn)責(zé)工具,問(wèn)責(zé)制也在持續(xù)加碼,下級(jí)承受的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)在膨脹,導(dǎo)致基層不敢為不敢當(dāng)式懶政。異化的問(wèn)責(zé)情形衍生出隱蔽化的數(shù)字形式主義,主體仍在按照程序執(zhí)行任務(wù),但趨于主觀被迫執(zhí)行[7]。上級(jí)政府向下推動(dòng)鄉(xiāng)村振興高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展目標(biāo),卻不能給予發(fā)展目標(biāo)所必需的足夠資源,勢(shì)必導(dǎo)致基層政府在策略主義思維下尋找變通,項(xiàng)目進(jìn)村面臨過(guò)程約束下的治理困境。

三、克服項(xiàng)目進(jìn)村困境的對(duì)策建議

(一)調(diào)整項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制

壓力型體制下的基層政府承擔(dān)條塊部門(mén)的各種監(jiān)督與考核任務(wù),需要完成多維度的任務(wù)目標(biāo),而可調(diào)動(dòng)資源又捉襟見(jiàn)肘,這種結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配現(xiàn)象不利于基層產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目良性發(fā)展。

首先,項(xiàng)目進(jìn)村涉及到的多個(gè)部門(mén)主體應(yīng)該設(shè)置相互聯(lián)系的權(quán)責(zé)體系。雖然科層制主導(dǎo)下的政府機(jī)構(gòu)以專業(yè)化、規(guī)范化等計(jì)劃為特征,但是項(xiàng)目下鄉(xiāng)本身作為一種超越科層體制的新型國(guó)家治理體制[8],其管理體制和管理模式不能延續(xù)科層制。許多項(xiàng)目建設(shè)問(wèn)題情況較為復(fù)雜,不單獨(dú)隸屬某個(gè)部門(mén)的管轄范圍內(nèi),需要多部門(mén)通力合作。要改變項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制中對(duì)各部門(mén)進(jìn)行單獨(dú)賦分的現(xiàn)狀,將部分重點(diǎn)考核任務(wù)的主體擴(kuò)充為多部門(mén)共治共建,考察項(xiàng)目進(jìn)村過(guò)程中各部門(mén)是否存在“部門(mén)保護(hù)主義”,逃避問(wèn)題而致使問(wèn)題被下放到基層,基層無(wú)力解決而被迫“變通”。

其次,對(duì)基層的項(xiàng)目監(jiān)督要改變唯數(shù)字的路徑依賴。技術(shù)治理作為治理工具存在工具屬性上的缺陷,它能夠優(yōu)化政策過(guò)程但是無(wú)力破解政策頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。正確的決策離不開(kāi)調(diào)查研究,正確的貫徹落實(shí)同樣也離不開(kāi)調(diào)查研究。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),全黨大興調(diào)查研究[9],應(yīng)抓住歷史機(jī)遇,破除“數(shù)字形式主義”。各級(jí)項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)身臨項(xiàng)目建設(shè)一線,實(shí)地探查項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度,聚焦項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中遇到的“疑難雜癥”,找準(zhǔn)根源和癥結(jié),幫助基層尋找破解之道。

(二)優(yōu)化項(xiàng)目資源配置

身處基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織,自身并不具有充足的資源,通常需要向上級(jí)申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)基金。這種傳統(tǒng)的項(xiàng)目資源轉(zhuǎn)移方式僅能做到物質(zhì)上的支持,沒(méi)有改變基層在產(chǎn)業(yè)鏈整體布局中處于弱勢(shì)地位的格局。在黃牛養(yǎng)殖項(xiàng)目案例中,地區(qū)黃牛市場(chǎng)的交易量和交易額度并不清晰,基層也就無(wú)法根據(jù)交易量和交易額度研判黃牛市場(chǎng)走勢(shì),為黃牛養(yǎng)殖項(xiàng)目提供供求關(guān)系的走向和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)。在這種情況下,上級(jí)政府即便下?lián)芨嗟馁Y金,也并不能帶來(lái)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)的飛躍。市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不能“閉門(mén)造車(chē)”,應(yīng)該密切關(guān)注市場(chǎng)波動(dòng),而停留在科層制內(nèi)部的技術(shù)治理在調(diào)整資源配置上未能起到指導(dǎo)作用。

優(yōu)化項(xiàng)目資源配置,一方面是繼續(xù)從人力、財(cái)力、物力等傳統(tǒng)資源上發(fā)力,根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整傳統(tǒng)資源分配額度,鼓勵(lì)村集體積極探索因地制宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,克服隨波逐流的從眾心理,在政策上給予更多支持。另一方面,要認(rèn)識(shí)到技術(shù)治理時(shí)代建設(shè)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)模型的重要性,重視數(shù)字資源的開(kāi)發(fā)利用,積極挖掘技術(shù)治理前沿技術(shù),建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型。讓基層從技術(shù)治理的受監(jiān)督角色轉(zhuǎn)化為技術(shù)治理的使用者,將技術(shù)治理內(nèi)化為基層治理手段與治理模式的一部分,改善其工具性過(guò)強(qiáng)而指導(dǎo)性不足的問(wèn)題,進(jìn)而打破產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化項(xiàng)目盈利時(shí)無(wú)法避免的結(jié)構(gòu)約束。

(三)細(xì)化項(xiàng)目問(wèn)責(zé)機(jī)制

項(xiàng)目進(jìn)村對(duì)績(jī)效的追求始終存在一個(gè)矛盾,即倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收入穩(wěn)定可持續(xù)和不愿意冒險(xiǎn)探索新產(chǎn)業(yè)的矛盾。一方面,倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收入穩(wěn)定可持續(xù),要求村集體選擇有投資潛力的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,并在這個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中建立競(jìng)爭(zhēng)力,而這種風(fēng)險(xiǎn)投資不能夠保證實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。另一方面,由于目標(biāo)與資源的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配,基層可能不愿意冒險(xiǎn)探索新產(chǎn)業(yè),選擇做一個(gè)“循規(guī)蹈矩”的工具角色,將發(fā)展任務(wù)異化為政治任務(wù)向上級(jí)交差。

對(duì)績(jī)效追求的矛盾性進(jìn)而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)機(jī)制失靈。政府問(wèn)責(zé)探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目失敗的村集體,會(huì)導(dǎo)致其他村莊畏懼問(wèn)責(zé)進(jìn)而放棄創(chuàng)新,不利于長(zhǎng)期工作的開(kāi)展,政府若是放任村集體自由探索因而造成大量資金的浪費(fèi),也無(wú)法向上級(jí)交差。從基層產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目整體趨勢(shì)來(lái)看,一旦某地區(qū)做出突破,其他地區(qū)馬上進(jìn)行學(xué)習(xí)效仿,既能夠做出發(fā)展推進(jìn),又不必承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)。從村集體中的決策主體來(lái)看,只要自身沒(méi)有貪污腐敗行為,在村莊集體決策機(jī)制的保護(hù)下,決策失誤也無(wú)需擔(dān)憂問(wèn)責(zé)。

為此,項(xiàng)目問(wèn)責(zé)機(jī)制既要鼓勵(lì)探索創(chuàng)新,又要追責(zé)以集體決策為借口的個(gè)人失職。在鼓勵(lì)探索創(chuàng)新上,一方面上級(jí)政府應(yīng)給予更多的資源支持,輔以一定限度的項(xiàng)目監(jiān)督,保證村集體能夠在上級(jí)政府的監(jiān)督制約范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動(dòng)性。在追責(zé)個(gè)人失職上,要厘清集體決策責(zé)任和個(gè)人決策責(zé)任,在集體決策環(huán)節(jié)發(fā)揮村民監(jiān)督作用,尊重群眾意見(jiàn),避免個(gè)人主義凌駕于集體決策之上。