績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式的構(gòu)建及其優(yōu)化

●陳小華 官如夢(mèng)

一、引言

隨著科技創(chuàng)新在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中重要性的提升，科技財(cái)政支出數(shù)額逐年增長(zhǎng)。從1996年至2021年間，全國(guó)科技財(cái)政支出占全國(guó)一般公共預(yù)算支出的比值約為4%左右，但是支出總額從345.7億元增長(zhǎng)至10766.7億元。面對(duì)規(guī)模巨大的科技財(cái)政投入資金，建立財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)分配和管理模式，切實(shí)提高科技財(cái)政支出績(jī)效，成為科技財(cái)政和預(yù)算管理的關(guān)鍵議題。

財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理方式嵌入于中國(guó)政府預(yù)算管理體制，與政府預(yù)算管理體制改革進(jìn)程密切相關(guān)。1999年，中國(guó)開始建立以部門預(yù)算為核心的政府預(yù)算管理模式，政府預(yù)算改革的重點(diǎn)是加強(qiáng)行政內(nèi)部控制，形成基本的政府預(yù)算能力。1999年的政府預(yù)算改革標(biāo)志中國(guó)從“前預(yù)算時(shí)代”進(jìn)入到“預(yù)算時(shí)代”，其深刻影響了科技預(yù)算管理模式，此后形成了控制導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)分配和管理模式。這個(gè)控制導(dǎo)向的管理體系包括如下內(nèi)容：嚴(yán)格的預(yù)算總額控制；物品和服務(wù)需經(jīng)政府采購(gòu)程序；統(tǒng)一實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度；現(xiàn)金采用公務(wù)卡和銀行支付；剛性的經(jīng)費(fèi)使用政策和程序，預(yù)算調(diào)整需要通過審批；項(xiàng)目結(jié)余資金必須回收；接受項(xiàng)目審計(jì)檢查等。

控制導(dǎo)向型的管理模式對(duì)科研活動(dòng)產(chǎn)生了雙重影響：一方面，建立了以部門預(yù)算為核心的科技預(yù)算模式，規(guī)范了科研經(jīng)費(fèi)支出行為，解決了“前預(yù)算”時(shí)代存在的“賬外賬”“小金庫(kù)”等問題；另一方面，控制導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)管理模式強(qiáng)調(diào)事前投入控制，亦存在不少缺陷：一是程序繁瑣、手續(xù)復(fù)雜，產(chǎn)生“報(bào)銷難”問題，增加科研人員的額外負(fù)擔(dān)，不利于激發(fā)科研人員的積極性；二是預(yù)算編制不吻合科研創(chuàng)新的不確定性特點(diǎn)，預(yù)算周期與科研周期之間存在“錯(cuò)位”現(xiàn)象；三是由于科研經(jīng)費(fèi)管理強(qiáng)調(diào)投入，導(dǎo)致一些公共財(cái)政資助的科研項(xiàng)目績(jī)效不高。正是由于傳統(tǒng)科研經(jīng)費(fèi)管理模式存在這些弊端，因而受到許多科研工作者的批評(píng)和詬病，呼吁改革的聲音一直不斷。

針對(duì)上述困境，黨的十八大以來，中央和地方政府積極探索新的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算和管理制度。2014年3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》，對(duì)科研項(xiàng)目和資金配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科研項(xiàng)目分類管理、科研項(xiàng)目管理流程、科研項(xiàng)目資金管理、加強(qiáng)科研項(xiàng)目和資金監(jiān)管等方面作出新要求。此后，科研經(jīng)費(fèi)改革進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段，無論是國(guó)家部委還是地方政府，都主動(dòng)修訂了原有的科研管理制度，為科研工作者使用科研經(jīng)費(fèi)“松綁”，重構(gòu)了科研管理的激勵(lì)機(jī)制，有力促進(jìn)了科研活動(dòng)創(chuàng)新。新一輪科研經(jīng)費(fèi)管理改革創(chuàng)新的重大價(jià)值不言而喻，然而目前為數(shù)不多的已有研究主要是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新政策執(zhí)行問題的對(duì)策式探討，例如有學(xué)者探討了科研經(jīng)費(fèi)管理政策存在間接經(jīng)費(fèi)的定位和分配原則、項(xiàng)目結(jié)余資金的使用等問題，鮮有文獻(xiàn)從科技和預(yù)算管理的角度對(duì)其進(jìn)行制度分析，揭示科研經(jīng)費(fèi)管理模式的重大轉(zhuǎn)型與本質(zhì)變化。

因此，本文研究的問題是：這一輪科研經(jīng)費(fèi)管理改革的本質(zhì)變化是什么？新的科研經(jīng)費(fèi)管理模式的優(yōu)點(diǎn)包括哪些方面？為了充分發(fā)揮新型科研經(jīng)費(fèi)管理模式的優(yōu)點(diǎn)，又需要何種制度予以支持？為了回答這些問題，通過梳理“放管服”改革以來科研管理創(chuàng)新的政策文件，研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理模式開始從控制導(dǎo)向轉(zhuǎn)型為績(jī)效導(dǎo)向。為了發(fā)揮績(jī)效導(dǎo)向科研經(jīng)費(fèi)管理模式的優(yōu)點(diǎn)，文章提出需要深化科技領(lǐng)域“放管服”改革，進(jìn)一步完善責(zé)任分配與監(jiān)管、合同管理、經(jīng)費(fèi)公開、誠(chéng)信管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等制度要素和基礎(chǔ)，從而保障績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式的成功運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、績(jī)效導(dǎo)向：“放管服”改革背景下的科研經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新

近年來，在簡(jiǎn)政放權(quán)理念的推動(dòng)下，通過科研費(fèi)管理模式創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)為科研人員“松綁”，成為科技領(lǐng)域“放管服”改革的一大亮點(diǎn)。梳理科技領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)政策措施，可以分為三類：其一，中央出臺(tái)了一系列科研管理方面的政策文件，主要有《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》等；其二，國(guó)家部委制定或修訂的新政策，例如財(cái)政部和教育部聯(lián)合制定了《高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮計(jì)劃專項(xiàng)資金管理辦法》，國(guó)家社科規(guī)劃辦修訂了《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》，國(guó)家自然科學(xué)基金委修訂了《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》等；其三，地方政府出臺(tái)的改革措施，例如，廣東省根據(jù)中央政府的改革精神，先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的實(shí)施意見（試行）》《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新若干政策措施的通知》和《關(guān)于省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金的管理監(jiān)督辦法》。

通過分析上述三類文件的政策理念和政策內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理改革呈現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向的價(jià)值理念。所謂績(jī)效導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)管理是指科研經(jīng)費(fèi)的分配、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算與監(jiān)督環(huán)節(jié)都以績(jī)效為遵循，并以此賦予科研機(jī)構(gòu)和科研人員充分自主權(quán)，激發(fā)科研創(chuàng)新活力。從已制定的政策文本來看，績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式的創(chuàng)新性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）科研經(jīng)費(fèi)分配

創(chuàng)新的內(nèi)容包括：優(yōu)化整合中央各部門管理的科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等），通過撤、并、轉(zhuǎn)等方式，調(diào)整和優(yōu)化定位不清、重復(fù)交叉、實(shí)施效果不好的計(jì)劃或項(xiàng)目；分配改革目的是優(yōu)化科研資金的配置效率，減少重復(fù)性資助，避免資金的浪費(fèi)和不合理分配。

（二）經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制

創(chuàng)新的內(nèi)容包括：簡(jiǎn)化預(yù)算編制科目；完善間接費(fèi)用和管理費(fèi)用管理，提高中央財(cái)政科技計(jì)劃項(xiàng)目間接費(fèi)用，哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目新增間接費(fèi)用；勞務(wù)費(fèi)預(yù)算編制結(jié)合地方實(shí)際以及相關(guān)人員參與項(xiàng)目的全時(shí)工作時(shí)間等因素，勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放對(duì)象涵蓋承擔(dān)單位編制外研究生、博士后、訪問學(xué)者、項(xiàng)目聘用的研究人員和科研輔助人員。

（三）經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行

創(chuàng)新的內(nèi)容包括：及時(shí)撥付項(xiàng)目資金，特別是實(shí)行部門預(yù)算批復(fù)前項(xiàng)目資金預(yù)撥制度，保證了科研任務(wù)的正常實(shí)施；下放預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限，在項(xiàng)目總預(yù)算不變的前提下，將直接費(fèi)用中的材料費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)等預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位；項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)生的會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)三項(xiàng)支出之間可以調(diào)劑使用，但不得突破三項(xiàng)支出預(yù)算總額。

（四）經(jīng)費(fèi)決算與監(jiān)管

創(chuàng)新的內(nèi)容包括：改進(jìn)項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法，項(xiàng)目在研期間，年度剩余資金可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用，項(xiàng)目完成后的2年內(nèi)，項(xiàng)目承擔(dān)單位可按規(guī)定使用結(jié)余資金，統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出；建立“黑名單”制度，將嚴(yán)重不良信用記錄者記入“黑名單”；健全信息公開制度，科研項(xiàng)目的立項(xiàng)信息、驗(yàn)收結(jié)果和資金安排情況等向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

在中央和地方政府科研經(jīng)費(fèi)管理改革政策的引導(dǎo)下，科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校等相應(yīng)調(diào)整了科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和支出管理辦法，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)和科目，不斷簡(jiǎn)化報(bào)銷流程，提高科研經(jīng)費(fèi)管理效率。通過對(duì)北京、廣東、浙江等地科研工作者的調(diào)查和訪談，發(fā)現(xiàn)這輪科研經(jīng)費(fèi)管理改革政策實(shí)施以來，政策的落地效應(yīng)非常明顯，科研工作者都普遍反映經(jīng)費(fèi)編報(bào)手續(xù)更為便捷，報(bào)銷時(shí)間大大縮短，并認(rèn)為現(xiàn)行管理制度比傳統(tǒng)的做法更加符合科研活動(dòng)規(guī)律。這一調(diào)研發(fā)現(xiàn)也得到了其他研究的印證與支持。

三、績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式的優(yōu)點(diǎn)

為何這輪科研經(jīng)費(fèi)改革政策效果較好、科研工作者的改革獲得感強(qiáng)？原因在于績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式重塑了激勵(lì)與約束機(jī)制，有效平衡科研經(jīng)費(fèi)分配者、管理者和使用者之間的復(fù)雜關(guān)系。具體而言，績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式具有四個(gè)優(yōu)點(diǎn)，正是因?yàn)檫@些優(yōu)點(diǎn)，這種經(jīng)費(fèi)管理模式不僅符合公共預(yù)算改革的方向，而且也是適應(yīng)科技創(chuàng)新的一種預(yù)算管理模式。

（一）從“手段”到“目的”

盡管傳統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)管理亦有績(jī)效考量，但由于受控制導(dǎo)向預(yù)算模式的制約，其主要強(qiáng)調(diào)的是一種規(guī)定性績(jī)效。規(guī)定性績(jī)效關(guān)注重點(diǎn)是科研經(jīng)費(fèi)的使用是否嚴(yán)格遵守政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，例如是否符合項(xiàng)目預(yù)算支出的方向、科目分類和額度限制以及相關(guān)的采購(gòu)流程和支付方式等。傳統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)管理模式希望通過對(duì)經(jīng)費(fèi)投入的控制來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，即為社會(huì)產(chǎn)出科研創(chuàng)新成果。在此種管理模式下，遵從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)支出的項(xiàng)目反而會(huì)被認(rèn)為“績(jī)效較好”的項(xiàng)目。然而，這種管理模式忽視了科研創(chuàng)新活動(dòng)的特點(diǎn)和規(guī)律，最終異化了正?？蒲谢顒?dòng)，導(dǎo)致手段變成目的，即科研經(jīng)費(fèi)管理部門將重心放在對(duì)資金使用規(guī)則的遵守與監(jiān)督上，慢慢地，科研經(jīng)費(fèi)管理部門忘了經(jīng)費(fèi)是為科研創(chuàng)新活動(dòng)服務(wù)的目的，甚至一些經(jīng)費(fèi)使用者也“無奈”地偏離了花費(fèi)公共資金的最終目的。由此，科研領(lǐng)域形成了一種強(qiáng)調(diào)投入控制而忽略真正支出績(jī)效的行政思維。

績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式將重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向支出，將績(jī)效理念引入科研經(jīng)費(fèi)管理，對(duì)科研項(xiàng)目的關(guān)注不僅是其花了多少錢，更重要的是其產(chǎn)出了多少創(chuàng)新成果。因此，這種新的科研經(jīng)費(fèi)管理模式強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果導(dǎo)向和績(jī)效目標(biāo)。在績(jī)效導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)管理模式中，科研經(jīng)費(fèi)管理部門放棄了對(duì)撥款經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行事前控制的傳統(tǒng)做法。然而，這種是放權(quán)是有前提條件的，其要求經(jīng)費(fèi)使用者能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)所希望的產(chǎn)出和結(jié)果。如果公共資金支出后沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果，經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人就需要承擔(dān)管理上的責(zé)任。由此可見，績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式最終把經(jīng)費(fèi)支出實(shí)現(xiàn)從手段到目的的重要轉(zhuǎn)變。

（二）從控制到分權(quán)

傳統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)管理模式在預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)中對(duì)經(jīng)費(fèi)使用者進(jìn)行嚴(yán)格的控制，要求使用者對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)說明，同時(shí)事先審核詳細(xì)說明的預(yù)算表是否與政府會(huì)計(jì)制度保持一致。所以，委托者、科研依托單位和資金使用者之間形成了自上而下的控制性關(guān)系。同時(shí)，由于預(yù)算是資助部門審批的，政策是上級(jí)部門制定的，項(xiàng)目依托單位在科研經(jīng)費(fèi)管理中的主體責(zé)任沒有確立。

績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式則弱化了這些控制，采取一種使用者責(zé)任的模式。這一新模式將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的靈活性和自主性賦予了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及依托單位。在績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式下，政策制定者一般只決定財(cái)政支出總額及主要投入方向后，使用者可以像商業(yè)部門的經(jīng)理那樣靈活地、創(chuàng)造性地根據(jù)環(huán)境的變化使用資金。在分權(quán)的背景下，科研經(jīng)費(fèi)“包干制”是最典型的例子，項(xiàng)目包干人可以相對(duì)自主地決定用多少資金雇傭勞務(wù)人員，如何支付勞務(wù)人員的費(fèi)用，采購(gòu)哪些實(shí)驗(yàn)材料和設(shè)備等，也可以相對(duì)靈活地在項(xiàng)目支出科目之間進(jìn)行調(diào)劑。同時(shí)，項(xiàng)目依托單位需要認(rèn)真履行管理主體責(zé)任，例如國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)依托單位科學(xué)基金管理工作的若干意見》，提出“依托單位是科學(xué)基金管理體系的重要組成部分，在科學(xué)基金資助管理工作中承擔(dān)著重要的主體責(zé)任。依托單位應(yīng)當(dāng)按照《條例》和自然科學(xué)基金委規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)任地管理本單位科學(xué)基金工作?！?/p>

總體而言，這種新型的科研經(jīng)費(fèi)管理模式，對(duì)科研單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的支出決策及其經(jīng)費(fèi)使用的控制程度是比較小的，科研單位的管理者及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在許多事項(xiàng)上擁有支出自主權(quán)，并不需要獲得預(yù)算或主管部門的同意，科研單位的管理者及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人就是經(jīng)費(fèi)使用合法性或恰當(dāng)性的決定者。同時(shí)，經(jīng)費(fèi)的審計(jì)也往往是事后進(jìn)行，而且主要關(guān)注經(jīng)費(fèi)的產(chǎn)出而不是投入。

（三）從“重物輕人”到“以人為本”

在控制導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)管理模式中，“重物輕人”是一種常見現(xiàn)象，其主要體現(xiàn)在：第一，對(duì)科研人員的不信任，用諸多限制政策和程序約束科研人員的經(jīng)費(fèi)使用方向和范圍，無形中增加了科研人員的額外負(fù)擔(dān)；第二，不承認(rèn)科研人員的人力資本，在職科研人員無法在科研經(jīng)費(fèi)中獲取合理的報(bào)酬，科研人員的人力資本沒有得到合理補(bǔ)償；第三，經(jīng)費(fèi)支出重點(diǎn)傾向于儀器、設(shè)備、材料等實(shí)物，對(duì)勞務(wù)費(fèi)的額度和發(fā)放對(duì)象作出過嚴(yán)的限制。

績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式則堅(jiān)持“以人為本”原則，通過預(yù)算管理創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)科研人員的積極性和創(chuàng)造性：在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度方面，改進(jìn)預(yù)算編制和執(zhí)行程序，給予科研人員更多的尊重和信任；尊重科研勞動(dòng)價(jià)值，對(duì)在職科研人員的人力資本給予合理補(bǔ)償；明確勞務(wù)費(fèi)開支范圍，擴(kuò)大了勞務(wù)支出比例和發(fā)放對(duì)象。由此可見，改革后的科研經(jīng)費(fèi)管理模式充分彰顯了“以人為本”的理念，推動(dòng)了從“重物輕人”向“以人為本”的理念轉(zhuǎn)變，進(jìn)而重構(gòu)了科研工作者的激勵(lì)機(jī)制，有助于提高科研經(jīng)費(fèi)的績(jī)效產(chǎn)出。

（四）鼓勵(lì)節(jié)約與創(chuàng)新

在績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式下，科研委托方放棄了傳統(tǒng)管理模式中實(shí)行的嚴(yán)格“外部控制”，項(xiàng)目依托單位和負(fù)責(zé)人可以根據(jù)環(huán)境變化以及項(xiàng)目實(shí)際情況來選擇合適的經(jīng)費(fèi)支出方式，可以將經(jīng)費(fèi)從項(xiàng)目的一個(gè)科目調(diào)劑至另一個(gè)科目，從而有效開展科研創(chuàng)新活動(dòng)。由此，項(xiàng)目依托單位和負(fù)責(zé)人具備相應(yīng)條件和能力進(jìn)行管理創(chuàng)新。同時(shí)，科研合同中的績(jī)效目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向也激勵(lì)項(xiàng)目依托單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行創(chuàng)新。因而，績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的支出者形成了一種創(chuàng)新的壓力，形成了創(chuàng)新的有效激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制。

另外，科學(xué)研究由于具有專業(yè)性，科研經(jīng)費(fèi)管理者與使用者之間信息不對(duì)稱性較強(qiáng)，這決定了科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在經(jīng)費(fèi)使用過程中的主導(dǎo)地位?？?jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式充分考慮了這個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，例如《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第二十條規(guī)定，項(xiàng)目在研期間，年度剩余資金可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。項(xiàng)目研究成果完成并通過審核驗(yàn)收后，結(jié)余資金可用于項(xiàng)目最終成果出版及后續(xù)研究的直接支出。這使得項(xiàng)目依托單位不再擔(dān)心資金結(jié)余的出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致預(yù)算機(jī)構(gòu)在下一個(gè)年度削減本部門的預(yù)算撥款，也使得項(xiàng)目負(fù)責(zé)人不用像以前那樣擔(dān)心他們?cè)谶@一年度沒有用完撥款被預(yù)算機(jī)構(gòu)取走，因而有助于克服傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)管理模式下普遍存在的“年底突擊花錢”現(xiàn)象。

四、績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式的優(yōu)化

現(xiàn)階段，績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式仍在演進(jìn)之中，面臨著雙重轉(zhuǎn)型困境：一方面，中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理的行政色彩仍然比較濃厚，目前還沒有完全破除各種有悖于科研規(guī)律的繁文縟節(jié)和繁瑣的科研資金管理體制、制度和辦法，這阻礙了績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式的鞏固和發(fā)展；另一方面，新的經(jīng)費(fèi)管理模式并不必然導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)的高產(chǎn)出、高績(jī)效，其需要相應(yīng)的制度作為保障，如果沒有健全的制度基礎(chǔ)，績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式的優(yōu)點(diǎn)將成為空中樓閣，甚至造成科研經(jīng)費(fèi)的不當(dāng)使用、效率低下乃至違法違規(guī)行為。20世紀(jì)70年代興起的新績(jī)效預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)充分證明了這一規(guī)律：英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛進(jìn)行了績(jī)效預(yù)算改革，均取得了顯著效果；而在一些發(fā)展中國(guó)家新績(jī)效預(yù)算往往被包裝為解決許多問題的靈丹妙藥，但由于缺乏相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，新績(jī)效預(yù)算的表現(xiàn)卻問題重重、不盡如人意。

為了克服績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式面臨的雙重困境，未來需要結(jié)合科研管理和科技創(chuàng)新領(lǐng)域的特征，加強(qiáng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，強(qiáng)化科技部門與財(cái)政部門之間合作，深入推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革，不斷改善績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理的制度要素和制度環(huán)境，進(jìn)而保證該模式運(yùn)行的有效性和可持續(xù)性。具體而言，可以從以下幾個(gè)方面予以優(yōu)化。

（一）完善責(zé)任分配與監(jiān)管

放權(quán)意味著責(zé)任，在績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式下，需要項(xiàng)目依托單位承擔(dān)更多的管理責(zé)任，依托單位需制定相應(yīng)的管理辦法，規(guī)范勞務(wù)費(fèi)分配管理、項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑、間接費(fèi)用統(tǒng)籌使用、結(jié)余資金使用等管理權(quán)限。在這一過程中，要防止出現(xiàn)項(xiàng)目依托單位規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的傾向，即制定“層層分解、層層壓實(shí)”的壓力型機(jī)制，將責(zé)任和壓力轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或科學(xué)研究人員。對(duì)此，可以探索實(shí)行項(xiàng)目法人制，強(qiáng)調(diào)法人的責(zé)任、科研院所和高校的責(zé)任，這種做法一方面可以減少國(guó)家層面對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的過度過細(xì)的干預(yù)，另一方面又能在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和審計(jì)時(shí)找到責(zé)任主體，管理權(quán)限清晰，法人權(quán)責(zé)明確，并且管理效率也會(huì)大大提高。

經(jīng)費(fèi)使用問題的發(fā)現(xiàn)及處理需要有效的監(jiān)管機(jī)制。目前，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管涉及紀(jì)檢、審計(jì)和主管部門等，表面上看似很嚴(yán)密，但現(xiàn)有監(jiān)管體系存在專業(yè)性、協(xié)調(diào)性的問題，難以及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)科研合同履行的各類問題并進(jìn)行問責(zé)。對(duì)此，可以借鑒美國(guó)科學(xué)基金會(huì)總監(jiān)察長(zhǎng)辦公室的做法，成立真正能夠獨(dú)立開展監(jiān)督工作的部門，負(fù)責(zé)調(diào)查和處理資助項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用中的造假、騙取、濫用以及其他不端行為。新設(shè)立的機(jī)構(gòu)應(yīng)由具備法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)、財(cái)政專業(yè)或科研背景的隊(duì)伍組成，從而提高監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平，及時(shí)有效懲處科研經(jīng)費(fèi)分配和使用中的違法違規(guī)行為。

（二）實(shí)施績(jī)效合同管理

在控制導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式下，科研經(jīng)費(fèi)資助方與經(jīng)費(fèi)使用者是行政化的管理關(guān)系，雖然有助于保證科研經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性，但卻扭曲了科研經(jīng)費(fèi)管理的激勵(lì)機(jī)制，掩蓋了他們之間基于科研合同而形成的平等契約關(guān)系?？?jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理的核心在于合同管理，科研合同的簽訂將控制導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的隱性合同轉(zhuǎn)化成顯性合同，從而將科研經(jīng)費(fèi)變成一種績(jī)效合同。

績(jī)效合同一般都包括項(xiàng)目支出所需要資金額度、支出權(quán)力、資金使用后的產(chǎn)出和結(jié)果以及相應(yīng)的績(jī)效測(cè)量指標(biāo)。需要強(qiáng)調(diào)的是，績(jī)效合同有兩個(gè)重要特征：一是科研合同中有合理而且是相對(duì)可以測(cè)量的績(jī)效目標(biāo)，并要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在績(jī)效上作出合理而可靠的承諾?？?jī)效導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)管理需要在經(jīng)費(fèi)預(yù)算與績(jī)效之間建立對(duì)應(yīng)的關(guān)系，從而將寶貴的資金分配給那些績(jī)效評(píng)估方面表現(xiàn)較為優(yōu)異的科研機(jī)構(gòu)、團(tuán)隊(duì)或個(gè)體。二是合同的激勵(lì)機(jī)制，當(dāng)前中國(guó)科研項(xiàng)目資金管理體系離規(guī)范化、科學(xué)化還有一定距離，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管仍以懲罰性、約束性手段為主，加之科研經(jīng)費(fèi)的使用缺乏規(guī)范化管理，財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)的投入并未產(chǎn)出相應(yīng)的效益，因此，科研合同可以引入激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)管理由事后懲罰轉(zhuǎn)向事前激勵(lì)，有效激勵(lì)科研人員關(guān)注并實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。

（三）優(yōu)化科研誠(chéng)信治理機(jī)制

在績(jī)效導(dǎo)向型科研經(jīng)費(fèi)管理模式下，科研委托方對(duì)科研工作者經(jīng)費(fèi)使用采取信任態(tài)度，然而科研工作者的誠(chéng)信不是天然形成的，因此科研工作者的誠(chéng)信治理就成為基礎(chǔ)性問題。當(dāng)前，科研工作者的誠(chéng)信治理需要引入社群機(jī)制，在高度行政化的管理模式下，科研工作的誠(chéng)信不容易發(fā)生和普遍化，而社群機(jī)制是科研工作者誠(chéng)信發(fā)展的基石。究其原因，主要在于社群機(jī)制遵循專業(yè)化的聲譽(yù)邏輯而非行政的管控邏輯，專業(yè)化的聲譽(yù)是培育專業(yè)精神、形成道德自律、生成共享觀念的重要淵源。

當(dāng)然，誠(chéng)信治理的專業(yè)化并非自然而然的，其需要一系列制度設(shè)計(jì)來推動(dòng)，這些制度設(shè)計(jì)包括教育培訓(xùn)、職業(yè)自律、專業(yè)協(xié)會(huì)和專業(yè)期刊等。其中，科學(xué)家共同體、學(xué)術(shù)共同體是科研領(lǐng)域社群自主治理的主要機(jī)制。因此，需要加強(qiáng)科學(xué)家共同體和學(xué)術(shù)共同體建設(shè)，賦予學(xué)術(shù)性協(xié)會(huì)等相應(yīng)的權(quán)力，加強(qiáng)誠(chéng)信管理、道德自律和學(xué)術(shù)規(guī)范建設(shè)，調(diào)整評(píng)價(jià)和激勵(lì)導(dǎo)向，培育誠(chéng)信、寬松、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境，引導(dǎo)科研工作者遵循共同的學(xué)術(shù)規(guī)范和科研倫理要求，提升科研工作者整體的誠(chéng)信水平。

（四）推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開

科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開是預(yù)算透明和開放政府建設(shè)的重要內(nèi)容?？蒲薪?jīng)費(fèi)信息公開不只是科研項(xiàng)目監(jiān)督和內(nèi)部管控的手段，保證經(jīng)費(fèi)使用的科學(xué)化、規(guī)范化，更是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，保障科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限的公共性。對(duì)此，國(guó)家2012年頒布了《關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》，明確提出要建立健全科技項(xiàng)目信息公開公示制度。然而，地方對(duì)科研經(jīng)費(fèi)公開政策執(zhí)行并不理想，僅少數(shù)地方制定了相應(yīng)的政策執(zhí)行細(xì)則，如浙江制定的《浙江科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開辦法》。從整體現(xiàn)實(shí)來看，科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開仍僅限于項(xiàng)目依托單位內(nèi)部有限公開，向社會(huì)公眾的公開程度存在較大的提升空間，公眾無從知曉科研經(jīng)費(fèi)的支出情況，尚未形成對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的有效監(jiān)督。

為此，需建立健全科研經(jīng)費(fèi)信息公開制度及保障機(jī)制：一是建立科研經(jīng)費(fèi)信息公開的常態(tài)化機(jī)制。項(xiàng)目依托單位應(yīng)建立和完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的信息公開管理辦法，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)遵循“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，在項(xiàng)目全周期過程中公開經(jīng)費(fèi)使用信息。二是明確科研經(jīng)費(fèi)信息公開的內(nèi)容?？蒲薪?jīng)費(fèi)信息公開的具體內(nèi)容除了預(yù)算支出情況，還應(yīng)包括立項(xiàng)情況、結(jié)題驗(yàn)收情況、項(xiàng)目成果以及數(shù)據(jù)信息等。三是搭建科研經(jīng)費(fèi)信息公開的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的發(fā)展為科研項(xiàng)目信息公開提供了機(jī)遇，省級(jí)政府可以建立統(tǒng)一的科研項(xiàng)目信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)資助和使用情況公布在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，讓公眾能夠通過平臺(tái)查詢科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用信息。四是加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)督。公眾享有對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督權(quán)，例如《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》第三十六條規(guī)定，任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金在使用和管理過程中有違規(guī)行為的，有權(quán)檢舉或者控告。為了落實(shí)和保障公眾的監(jiān)督權(quán)，不僅要推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開，還應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)公眾監(jiān)督的渠道和反饋機(jī)制，杜絕科研中截留、挪用、侵占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等違法違規(guī)行為。

（五）健全科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

科研經(jīng)費(fèi)管理改革的一個(gè)重要目標(biāo)是改進(jìn)資金的配置效率和使用效率，實(shí)現(xiàn)科研產(chǎn)出和效益最大化。目前，中國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的分配包括兩個(gè)渠道：項(xiàng)目資助和機(jī)構(gòu)式資助。項(xiàng)目資助是通常是競(jìng)爭(zhēng)性的，通過各類科技計(jì)劃、專項(xiàng)和基金支持具體的科學(xué)研究活動(dòng)。機(jī)構(gòu)式資助往往是穩(wěn)定的，主要用于保障基本運(yùn)行費(fèi)、基本科研費(fèi)、人員工資等。然而，由于中國(guó)同行評(píng)議制度還和績(jī)效評(píng)價(jià)體系的不完善，競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)分配和使用過程中沒有充分反映項(xiàng)目的價(jià)值，項(xiàng)目績(jī)效損失現(xiàn)象較為突出。近年來，對(duì)這兩種資助渠道雖然開始已有一些評(píng)估，如自然科學(xué)基金委員會(huì)對(duì)科學(xué)基金的國(guó)際評(píng)估等，但從整體來看，對(duì)科研機(jī)構(gòu)、科研項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于探索階段，重立項(xiàng)、輕績(jī)效的問題依然突出，評(píng)價(jià)結(jié)果尚未有效使用。

為了摒棄數(shù)量導(dǎo)向的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步建立高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系：

第一，合理確定績(jī)效目標(biāo)。績(jī)效目標(biāo)是科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)管理的基礎(chǔ)，由于財(cái)政支持類科研項(xiàng)目類型多樣、內(nèi)容復(fù)雜，其產(chǎn)出和效益多樣性，且差異度大。因此，應(yīng)對(duì)基金類項(xiàng)目、重大專項(xiàng)類項(xiàng)目、基地和人才類項(xiàng)目、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目等分類評(píng)價(jià)，同時(shí)設(shè)計(jì)更加科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系。

第二，完善績(jī)效評(píng)價(jià)主體和方式。為了保證科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性，評(píng)價(jià)主體和方式需要有的獨(dú)立性和客觀性。過去以同行專家為主的內(nèi)部評(píng)價(jià)模式難以保證具備充分的獨(dú)立性和客觀性，因而構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)的多元主體機(jī)制，讓自然科學(xué)專家、社會(huì)科學(xué)工作者、財(cái)務(wù)專家以及利益相關(guān)者能夠參與績(jī)效評(píng)價(jià)過程，有助于提升評(píng)價(jià)的獨(dú)立性、客觀性與公開性。

第三，評(píng)價(jià)結(jié)果的合理和有效運(yùn)用。一方面，要建立“掛鉤”機(jī)制，科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)既是科研項(xiàng)目能否順利結(jié)項(xiàng)的基本要素，也可以作為以后科研人員年度項(xiàng)目資助的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)績(jī)效優(yōu)良或評(píng)分較高的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，預(yù)算優(yōu)先安排和優(yōu)先資助；績(jī)效差的項(xiàng)目，減少預(yù)算安排或不再安排。另一方面，要逐步建立脫鉤機(jī)制，即在各類人才評(píng)選、項(xiàng)目評(píng)審和評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)中，不將承擔(dān)項(xiàng)目數(shù)量和經(jīng)費(fèi)總額作為評(píng)選的前提條件。■（基金項(xiàng)目：浙江省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“數(shù)字政府建設(shè)轉(zhuǎn)化為治理效能的機(jī)理與對(duì)策研究”〈2021C35070〉；浙江省社科規(guī)劃一般項(xiàng)目“數(shù)字政府對(duì)治理效能的影響機(jī)理與提升策略研究”〈21NDJC085YB〉）