領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能和風(fēng)險回應(yīng)：村黨組織環(huán)境健康治理的規(guī)范路徑

韓 康 寧

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京100875)

2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅決維護(hù)國家安全，防范化解重大風(fēng)險”“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”[1]。因此，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境安全需要從化解環(huán)境風(fēng)險的角度來進(jìn)行保障。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促成了風(fēng)險社會的產(chǎn)生，進(jìn)而環(huán)境風(fēng)險也伴隨著經(jīng)濟(jì)的騰飛悄然滋生。城鄉(xiāng)分治二元結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理問題相對突出，農(nóng)村區(qū)域的人體健康和財產(chǎn)安全更易遭受環(huán)境與健康風(fēng)險威脅。環(huán)境與健康風(fēng)險是一個表現(xiàn)形式多樣、涉及領(lǐng)域廣泛的問題域，其背后是風(fēng)險社會的泛化趨勢。人類在特定時空認(rèn)知的有限性，造成了科學(xué)技術(shù)的不確定性，使得人類無法以一種“全知”的視角看待環(huán)境與健康風(fēng)險。為應(yīng)對其作用機(jī)制的復(fù)雜性與危害發(fā)生的不確定性，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中明確了保護(hù)公眾健康的立法目的，確立了環(huán)境健康風(fēng)險評估制度，對環(huán)境健康風(fēng)險進(jìn)行評價與管理，進(jìn)而采取必要的規(guī)制措施，以防止環(huán)境與健康風(fēng)險現(xiàn)實化[1]。村黨組織作為農(nóng)村環(huán)境治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，應(yīng)及時處理好避免環(huán)境污染對人體造成損害這一重要議題，妥善發(fā)揮出村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)能，以回應(yīng)農(nóng)村環(huán)境與健康風(fēng)險的治理需求。這不僅關(guān)系著鄉(xiāng)村居民的健康福祉，也對鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。

一、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險防控的理論基礎(chǔ)

農(nóng)村工作對黨和國家具有重要意義，環(huán)境工作事關(guān)農(nóng)村群眾福祉，必須對基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位加以明確。農(nóng)村領(lǐng)域的環(huán)境治理，正面臨著從“損害救濟(jì)”到“風(fēng)險預(yù)防”的轉(zhuǎn)向，村黨組織應(yīng)在風(fēng)險社會的背景下，作出必要的治理回應(yīng)，在審視現(xiàn)存環(huán)境損害的基礎(chǔ)上，也要關(guān)注面向未來的環(huán)境健康風(fēng)險，以妥善保護(hù)農(nóng)村居民人身和財產(chǎn)權(quán)益?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中強(qiáng)調(diào)，村黨組織在鄉(xiāng)村治理中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，是聯(lián)系中國共產(chǎn)黨和基層農(nóng)民的關(guān)鍵一環(huán)，統(tǒng)領(lǐng)其他農(nóng)村基層組織[2]。只有明確村黨組織在環(huán)境規(guī)制中的地位，理順村黨干部在環(huán)境工作中的職責(zé)，思考村黨組織在環(huán)境工作中的規(guī)制方式，才能保障村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中發(fā)揮出治理能動作用。

(一)村黨組織全方位領(lǐng)導(dǎo)基層治理角色定位的科學(xué)性

村黨組織全方位領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的科學(xué)角色定位，使得其能夠有效且全面地規(guī)制具有廣泛性的農(nóng)村環(huán)境健康風(fēng)險。農(nóng)村區(qū)域的特點，使得農(nóng)村環(huán)境健康風(fēng)險的形成帶有一定的特殊性，主要可劃分為累積性環(huán)境健康風(fēng)險和突發(fā)性環(huán)境健康風(fēng)險。環(huán)境與健康風(fēng)險廣泛存在于農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)生活、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域，均會間接或直接地造成生態(tài)環(huán)境或人身財產(chǎn)損害后果[2]。農(nóng)村工作在中國具有特殊的定位和價值屬性，隨著“三農(nóng)”工作的不斷深入，“重城市，輕鄉(xiāng)村”的環(huán)保思維有所改善，若想充分保障鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和村民健康，就離不開村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的二十大報告中也明確指出，“積極發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，完善基層直接民主制度體系和工作體系”，“增強(qiáng)黨組織政治功能和組織功能，堅持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，把基層黨組織建設(shè)成為有效實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，激勵黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保持黨員隊伍先進(jìn)性和純潔性”[1]。

首先，中國村黨組織是全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村組織和工作的基層組織。我國現(xiàn)有128萬個農(nóng)村黨組織[3]，形成了完備的組織體系，在落實農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中發(fā)揮著組織機(jī)構(gòu)的核心領(lǐng)導(dǎo)作用?？偟膩碚f，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之下，村黨組織是政治引領(lǐng)者、經(jīng)濟(jì)推動者、矛盾化解者和力量整合者[4]，能夠在環(huán)境治理過程中發(fā)揮獨特功用。其次，中國在立法層面對村黨組織的地位與作用作出了規(guī)定。在《中華人民共和國村民委員會組織法》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022 年)》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中都明確了農(nóng)村基層黨組織的政治功能，也指出了加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)的必然性。尤其在《中國共產(chǎn)黨章程》(2022修改)第32條中明文規(guī)定，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)”，并列明了其基本任務(wù)。最后，在現(xiàn)實層面，村黨組織是落實黨中央政策、維護(hù)村民自治、領(lǐng)導(dǎo)本村社會治理的首要主體。隨著鄉(xiāng)村居民對美好生活需求的不斷提升，對環(huán)境訴求的不斷加大，需要具有整合能力的村黨組織發(fā)揮環(huán)境治理作用。鄉(xiāng)村環(huán)境治理的成效在一定程度上體現(xiàn)在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力上。因此，在基層治理的過程中，村黨組織要切實發(fā)揮好環(huán)境治理的帶頭作用，不斷提升中央政策的落實效果，為全面改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、保障農(nóng)村群眾的身體健康提供堅強(qiáng)的組織保證[5]。綜上所述，法制層面明確了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的職責(zé)，為鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的村黨組織角色定位提供了合法性支持。在“成本-效益”分析的影響下，農(nóng)村長期以農(nóng)業(yè)和消耗其他天然資源為基礎(chǔ)獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盲目追求“性價比”，渴望以最小的付出換取最大的經(jīng)濟(jì)效益，這一發(fā)展模式雖一定程度上緩解了農(nóng)村的發(fā)展困局，卻也為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境埋下了定時炸彈。鄉(xiāng)村若想逃離上述的發(fā)展陷阱，就需要基于村黨組織的角色定位，全方位發(fā)揮出村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職能，從而協(xié)調(diào)好“環(huán)境保護(hù)”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”間的應(yīng)然尺度。

(二)村黨組織風(fēng)險決策內(nèi)在邏輯的合理性

村黨組織在鄉(xiāng)村環(huán)境治理的全方位核心作用的發(fā)揮，主要通過思想引領(lǐng)、組織保障、成員帶動等方式形成的風(fēng)險決策來得以體現(xiàn)，進(jìn)而回應(yīng)著城鄉(xiāng)分治模式下農(nóng)村環(huán)境健康風(fēng)險的泛化趨勢。

在風(fēng)險評估階段，村黨組織以思想引領(lǐng)的方式，調(diào)動農(nóng)村居民的環(huán)境訴求表達(dá)。在環(huán)境健康工作領(lǐng)域中，行政管理部門會根據(jù)從專門的風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)獲得的數(shù)據(jù)結(jié)果來制定相關(guān)政策。相關(guān)部門在制定風(fēng)險規(guī)制政策的過程中，不單需要以科學(xué)技術(shù)為核心的科學(xué)理性參與，也需要以社會公眾呼聲為核心的社會理性加入。但通常情況下，農(nóng)村領(lǐng)域的“環(huán)境健康風(fēng)險”的呼聲是微乎其微的，使得“風(fēng)險溝通”在農(nóng)村停擺，無法發(fā)揮出應(yīng)有的“傾聽民意”的作用。此時，就需要村黨組織為民發(fā)聲，向上級主管部門反應(yīng)村民的合理呼聲。在風(fēng)險管理階段，村黨組織以成員帶動的方式，推動環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策和舉措順利落地。農(nóng)村環(huán)境健康風(fēng)險從某種程度上來說，是無法完全遏制的，但可以在盡可能的范圍內(nèi)予以預(yù)測和控制。倘若鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險治理想實現(xiàn)控制的合理性和及時性，就需要村黨員干部充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，在國家法規(guī)政策的指引下，進(jìn)行必要的風(fēng)險規(guī)避決策。值得注意的是，村黨組織風(fēng)險決策的產(chǎn)生，得益于其自身的領(lǐng)導(dǎo)力。領(lǐng)導(dǎo)力被定義為領(lǐng)導(dǎo)者對追隨者施加的且追隨者主動接納的正面影響力[4]，這就要求村黨員干部在農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中要凝聚領(lǐng)導(dǎo)力，把握“領(lǐng)”和“導(dǎo)”兩個基本方向要求。第一，作為黨在基層的發(fā)言人，村黨組織肩負(fù)環(huán)境治理責(zé)任，從自我革新到引導(dǎo)群眾，督促落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制措施，不斷夯實領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村黨組織要以黨和國家制定的環(huán)境風(fēng)險管理政策為根本遵循，發(fā)揮風(fēng)險規(guī)制對鄉(xiāng)村振興的保障功能，堅持正確的政治引領(lǐng)，肩負(fù)責(zé)任感與使命感，始終以維護(hù)農(nóng)村群眾的切身利益為準(zhǔn)繩。第二，村黨組織風(fēng)險決策是基層黨組織溝通協(xié)調(diào)功能的具體展現(xiàn)。村黨組織是農(nóng)村各主體的連接器，協(xié)調(diào)各方在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的利益沖突，及時反饋農(nóng)民群眾對環(huán)境工作的合理訴求，力求找到中央頂層設(shè)計中風(fēng)險規(guī)制政策與基層群眾權(quán)利訴求的結(jié)合點，調(diào)動農(nóng)村整體環(huán)境工作參與的積極性，使公眾參與原則滲透到風(fēng)險規(guī)制中?？傊?，村黨組織風(fēng)險決策是順應(yīng)以人為本的風(fēng)險規(guī)制理念，同時還要落實具體規(guī)制政策，化解各主體間的利益沖突與觀念分歧。村黨組織在風(fēng)險規(guī)制過程中主要通過民主協(xié)商與民主監(jiān)督來落實民主決策，推進(jìn)協(xié)商機(jī)制的運行。最后，村黨組織風(fēng)險決策內(nèi)在邏輯的合理性，離不開組織保障的工作方式。城鄉(xiāng)分治模式下，農(nóng)村環(huán)境的前期治理重心停留在改善人居環(huán)境、強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和提升環(huán)境服務(wù)水平等領(lǐng)域，對以污染物為核心的累積性或突發(fā)性環(huán)境健康風(fēng)險的關(guān)注度不足。而村黨組織的組織保障優(yōu)勢就體現(xiàn)在能夠根據(jù)環(huán)境治理需求作出必要轉(zhuǎn)向，將鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重心由提供基礎(chǔ)服務(wù)向鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險預(yù)防轉(zhuǎn)移，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。村黨組織成員的先進(jìn)性體現(xiàn)在能夠通過自我學(xué)習(xí)或宣傳教育“風(fēng)險預(yù)防”理念，強(qiáng)化自身對于風(fēng)險社會的認(rèn)識。并在此基礎(chǔ)上，村黨組織為具有不確定性的環(huán)境與健康風(fēng)險規(guī)制注入更多的確定性風(fēng)險管理決策。

二、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)健康風(fēng)險防控中存在的現(xiàn)實困境

環(huán)境風(fēng)險防控作為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中的關(guān)鍵一環(huán)，是一個需要村民積極參與的系統(tǒng)性工作。但現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下的環(huán)境風(fēng)險防控缺乏強(qiáng)有力的配套制度支撐，村黨組織引領(lǐng)思想方法以及自我強(qiáng)化的內(nèi)生動力建設(shè)不足，鄉(xiāng)村風(fēng)險管理模式?jīng)]有在充分民主協(xié)商的機(jī)制下進(jìn)行多元化選擇；村黨組織在一定程度上缺乏風(fēng)險管理公信力，以致村民對風(fēng)險管理的認(rèn)同感不足；基層村黨組織在環(huán)境風(fēng)險管理中防控能力不足，無法有效地將村黨組織的組織資源轉(zhuǎn)化為風(fēng)險規(guī)制資源。

(一)成員帶動能力較弱：環(huán)境風(fēng)險防控能力有待提高

首先，村黨組織成員構(gòu)成不甚合理，整體上呈現(xiàn)“老齡化”趨勢，且成員“事前預(yù)防”的風(fēng)險防控意識與知識儲備不足。環(huán)境風(fēng)險作為黨和國家著重關(guān)注的民生熱點，需要相對專業(yè)的知識背景和較為優(yōu)秀的工作能力予以保障，但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，大量年輕勞動力出走城市使得村黨組織成員缺乏精英人才。中老年的村民黨員作為村黨組織中的“大多數(shù)”，年齡偏大、學(xué)習(xí)能力受限、發(fā)展教育意識的不足等因素使其無法有效應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險的特殊性。此外，現(xiàn)行的村民黨員選舉制度不甚合理，在選舉村組織負(fù)責(zé)人的過程中過分偏重資歷和聲望，對村黨干部候選人的規(guī)制引領(lǐng)能力和相關(guān)風(fēng)險管理知識考察不足。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在環(huán)境風(fēng)險決策的管控中缺乏對民主集中制的全面貫徹，在強(qiáng)調(diào)黨組織的集中領(lǐng)導(dǎo)中忽視了引領(lǐng)作用，在風(fēng)險管理中涉及村民集體利益的一些事項，沒有經(jīng)過村黨組織集體充分討論，而是由村黨干部“單方面”決策，因此無法確保舉措的科學(xué)化、民主化。再加上一些村黨組織的思想政治建設(shè)薄弱，思想引領(lǐng)作用不強(qiáng)，部分村黨干部忽視環(huán)境風(fēng)險的復(fù)雜性與客觀性，致使風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實危害，沖擊著村民對村黨組織的信任感。尤其是在推行村黨組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”后，多重農(nóng)村治理權(quán)力將會集中到一人手中，若其缺乏對黨內(nèi)法規(guī)的敬畏之心，對《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定(試行)》的理解不到位，那么在落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的執(zhí)行和監(jiān)督檢查等程序的過程中更易滋生腐敗，使廉政風(fēng)氣受損。

其次，村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的管理策略和方式較為單一，缺乏對鄉(xiāng)村實際的合理審視?，F(xiàn)階段農(nóng)村的基層環(huán)境治理內(nèi)容大多參考城市的治理經(jīng)驗，以城市集中化治理為仿照標(biāo)準(zhǔn)，在治理方向上依然圍繞在日常生活垃圾、污水處理和廁所改造等方面，并未走出事后環(huán)境治理救濟(jì)的老路。部分組織成員缺乏對事前風(fēng)險預(yù)防的關(guān)注，忽略將宏觀的風(fēng)險規(guī)制政策與村集體的自身情況相結(jié)合；調(diào)研所屬農(nóng)村的差異化與未來發(fā)展趨勢等相關(guān)舉措較少，無法有效融合資源特征、村民分布區(qū)域等鄉(xiāng)村環(huán)境中的固有要素，也就不能有效對客觀現(xiàn)實進(jìn)行有序的協(xié)同風(fēng)險規(guī)制。比如，當(dāng)前大多數(shù)省市以城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化為治理目標(biāo)，導(dǎo)致部分村黨組織大肆盲目倡導(dǎo)發(fā)展焚燒發(fā)電項目，缺乏合理環(huán)境風(fēng)險評估，使農(nóng)村成為環(huán)境風(fēng)險的潛在“受害者”[6]。鄉(xiāng)村簡單仿照城市環(huán)境治理的方法，一方面所需資金巨大，另一方面存在二次污染的風(fēng)險，不利于對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行合理規(guī)制。此外，村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中同村民和其他農(nóng)村基層組織的有效溝通不足；村黨組織在推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制過程中，對黨組織和黨員在基層環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的先進(jìn)事跡宣傳力度有限，以致農(nóng)村維護(hù)環(huán)境安全的社會心態(tài)營造不夠。

(二)思想引領(lǐng)效益損耗：環(huán)境風(fēng)險規(guī)制公信力不足

一是農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險管理中存在著部分村黨組織與黨員模范帶頭作用缺乏的問題。村黨組織成員帶頭落實風(fēng)險規(guī)制措施的欠缺，影響了村黨組織和黨員在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制工作中的威信力。而這歸根結(jié)底是由于村黨組織成員的綠色發(fā)展意識落后，對“以人為本”的環(huán)境風(fēng)險防控的預(yù)防功能認(rèn)識不到位。環(huán)境風(fēng)險所涉范圍廣泛，存在于農(nóng)業(yè)、工業(yè)等涉及鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)之中。農(nóng)村受制于特定區(qū)域環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，長期由以發(fā)展農(nóng)業(yè)、手工業(yè)為核心的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)在一定程度上為農(nóng)村發(fā)展提供物質(zhì)保障基礎(chǔ)。部分區(qū)域的農(nóng)村為轉(zhuǎn)變這一經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)成，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，引進(jìn)部分高污染高風(fēng)險的高經(jīng)濟(jì)效益企業(yè)，追求短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視長遠(yuǎn)的環(huán)境保護(hù)。農(nóng)村地區(qū)環(huán)境與健康風(fēng)險一部分來源于基層政府與市場主體的合謀風(fēng)險，使得環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的良性狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范失序；本應(yīng)發(fā)揮出規(guī)制環(huán)境風(fēng)險的制度機(jī)制也因此失效，甚至?xí)x擇性忽視對生態(tài)環(huán)境和人體健康的保護(hù)，對環(huán)境風(fēng)險手下留情，直接導(dǎo)致村黨組織的公信力受損[2]。此種消極應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險的態(tài)度，使得農(nóng)村黨組織在環(huán)境風(fēng)險防控的過程中無法發(fā)揮出強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力，導(dǎo)致村黨組織成員對環(huán)境風(fēng)險制度中涉及的前期信息搜集、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理等專業(yè)化的技術(shù)和理念掌握不到位，無法有效實現(xiàn)環(huán)境事前風(fēng)險防控。

二是村黨組織對村民參與環(huán)境風(fēng)險防控的調(diào)動力不足。對于環(huán)境風(fēng)險這一環(huán)境治理中的新興領(lǐng)域，村民缺乏相關(guān)知識的獲取渠道，對風(fēng)險防控的認(rèn)識不足，進(jìn)而亦缺乏環(huán)境風(fēng)險防控參與的自覺性。村民是鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)險防控的主體和直接受益者，卻無法形成內(nèi)需的風(fēng)險防控主體性動力?，F(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險防控?zé)o法完全將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相融合，部分村黨組織在引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中對“綠水青山就是金山銀山”的認(rèn)識不到位，沒有完全結(jié)合鄉(xiāng)村地域特色形成綠色農(nóng)業(yè)、工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)等項目。一旦有兼具高度環(huán)境風(fēng)險和高收益的雙面性產(chǎn)業(yè)被叫停整改，村民就會因為自身經(jīng)濟(jì)利益受損(比如企業(yè)提供了大量的工作崗位)而增加對環(huán)境風(fēng)險防控的不理解和抵觸心理[7]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)村集體意識和穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)受到一定程度的沖擊，原有的互助精神傳統(tǒng)被削弱，導(dǎo)致村民對環(huán)境治理等公共事務(wù)關(guān)注度不夠，出現(xiàn)敷衍了事、被動和消極參與的現(xiàn)象。

(三)組織保障協(xié)調(diào)失效：環(huán)境風(fēng)險規(guī)制溝通程序不暢

第一，鄉(xiāng)村主體與村黨組織間的環(huán)境治理利益連接度較低，對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的利益溝通和認(rèn)同感不足。農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險防控離不開村民的參與和配合，但農(nóng)村基層民主監(jiān)督機(jī)制的不健全再加上環(huán)境風(fēng)險的隱蔽性，導(dǎo)致村民主觀上無法全面認(rèn)識到環(huán)境風(fēng)險的危害性，多數(shù)情況下只對已經(jīng)顯現(xiàn)的環(huán)境危害具有敏感性，致使參與風(fēng)險防控的積極性偏低。此外，風(fēng)險規(guī)制溝通程序的不暢會影響群眾的參與度，降低對村黨干部的信任度，從而無法有效形成環(huán)境風(fēng)險防控中的組織整合能力和成員調(diào)動能力。此外，不同于農(nóng)村其他生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，環(huán)境風(fēng)險防控具有專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高等特點，僅以村黨組織的帶動是無法順利完成風(fēng)險防控任務(wù)的，急切需要具備環(huán)境風(fēng)險評估與管理專業(yè)背景的環(huán)保社會組織的支持。目前我國環(huán)境與健康風(fēng)險評估制度還在發(fā)展階段，地方政府對相關(guān)企業(yè)和社會組織的培育和扶持力度不足，也就使得專業(yè)性環(huán)保組織“力不從心”，無法發(fā)揮出應(yīng)有的價值和作用。

第二，村黨組織習(xí)慣于依賴政府主導(dǎo)風(fēng)險規(guī)制，缺乏自主能動性，且對農(nóng)民的參與不夠重視。目前國家層面積極提倡和呼吁將“公眾參與原則”運用到基層治理中，力求在鄉(xiāng)村規(guī)劃項目建設(shè)和社會公共治理中保障村民的參與權(quán)利。而現(xiàn)實中卻存在地方政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村基層治理的情況，尤其是在環(huán)境風(fēng)險防控這類專業(yè)化程度較高的制度政策設(shè)計中，忽視鄉(xiāng)村基層黨組織的“實操性”問題依然存在，村民相關(guān)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、討論決策等權(quán)利都無法得到充分保障，導(dǎo)致村民在環(huán)境風(fēng)險防控中缺乏參與感[8]。如在具有環(huán)境風(fēng)險的建設(shè)項目的區(qū)域規(guī)劃與選址、后期運營與維護(hù)等環(huán)節(jié)中，農(nóng)民的參與度較低。村民作為環(huán)境風(fēng)險防控的直接受益者和保護(hù)主體，理應(yīng)有表達(dá)意愿的權(quán)利，但由于環(huán)境風(fēng)險防控工作中存在宣傳不到位等情況，致使村民缺乏環(huán)境規(guī)劃認(rèn)同的現(xiàn)象發(fā)生。村黨組織在鄉(xiāng)村治理體系的框架下，對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的細(xì)化、實化工作不到位，沒有將村民的“主人公”地位擺放到突出位置，所以無法充分聆聽村民環(huán)境治理聲音和滿足村民對人居環(huán)境的個性化需求[9]。

三、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境健康風(fēng)險防控的完善路徑

為整體提升村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的領(lǐng)導(dǎo)力、明確其核心領(lǐng)導(dǎo)地位、聯(lián)系與協(xié)調(diào)農(nóng)村各風(fēng)險規(guī)制主體、確保環(huán)境風(fēng)險規(guī)制落到實處，村黨組織就要以政治思想引領(lǐng)為基礎(chǔ)、以黨組織為保障、以村黨干部為驅(qū)動力，全方位提升村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式。村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中要從管理職能向治理職能轉(zhuǎn)變、權(quán)利治理向能力治理轉(zhuǎn)變、領(lǐng)導(dǎo)型治理向復(fù)合型治理轉(zhuǎn)變。

(一)厚植村黨組織領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在動能：加強(qiáng)村黨組織風(fēng)險防控的常態(tài)化管理

基層黨組織成員作為農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險管理中的直接責(zé)任主體，要樹立管理意識，不斷強(qiáng)化自身風(fēng)險規(guī)制知識儲備和預(yù)防風(fēng)險的思想引領(lǐng)作用；克服因循守舊的工作方式，打破以經(jīng)濟(jì)效益為優(yōu)先的傳統(tǒng)風(fēng)險規(guī)制束縛；樹立依靠群眾的規(guī)制思維，調(diào)動一切積極因素進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險規(guī)制。

第一，村黨組織要落實環(huán)境風(fēng)險管理，采取措施遏制環(huán)境風(fēng)險。村黨組織要對農(nóng)村傳統(tǒng)利益主體進(jìn)行調(diào)整，村黨干部要強(qiáng)化自身責(zé)任意識，統(tǒng)籌管控農(nóng)村環(huán)境與健康風(fēng)險，發(fā)揮好村黨組委員在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的職責(zé)；發(fā)揚民主作風(fēng)，側(cè)重提升組織能力，發(fā)揮思想政治引領(lǐng)功能；加大對農(nóng)村居民的思想政治教育工作，增強(qiáng)居民對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策的認(rèn)同感，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的相關(guān)知識學(xué)習(xí)，提升村黨組織的影響力與凝聚力；勇于接受群眾和黨員監(jiān)督，推行環(huán)境風(fēng)險規(guī)制事務(wù)的公開。國家應(yīng)盡快出臺相應(yīng)精細(xì)化法規(guī)，進(jìn)一步夯實村黨組織的責(zé)任基底，并為村黨組織科學(xué)民主落實風(fēng)險管理提供行動指南。

第二，創(chuàng)新村黨組織環(huán)境風(fēng)險管理方式。村黨組織在全面落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策的同時，應(yīng)借助“互聯(lián)網(wǎng)+”打造信息服務(wù)平臺，做好“上傳下達(dá)”式的環(huán)境風(fēng)險信息的有效傳遞，著重化解群眾有較高訴求的環(huán)境風(fēng)險難題。聆聽村民訴求，匯聚群眾聲音，強(qiáng)化風(fēng)險規(guī)制服務(wù)建設(shè)。村黨組織風(fēng)險規(guī)制工作的落實，應(yīng)從細(xì)節(jié)出發(fā)，地毯式地做好風(fēng)險排查與規(guī)制工作，著重搭建村黨組織成員規(guī)制帶頭作用的平臺和載體，使村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中有所作為。同時，風(fēng)險防控管理要兼顧環(huán)境風(fēng)險防控的動態(tài)性，圍繞著環(huán)境風(fēng)險的獨特機(jī)理開展“預(yù)防性”的監(jiān)測與管理，一切以時間地點為轉(zhuǎn)移，將黨組織引領(lǐng)與農(nóng)村群眾自治和協(xié)商相結(jié)合，正確落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制。此外，村黨組織要推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，不斷完善村民自治機(jī)制，營造良好的制度運行環(huán)境，推進(jìn)村黨組織同基層自治組織的合作。在保障村民自治權(quán)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的規(guī)范作用，力求黨的領(lǐng)導(dǎo)、基層的民主參與、合理規(guī)制的完美融合。從而在落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的過程中，村黨組織能夠保障村民利益訴求的通道暢通，維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利，使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制工作能夠公開、公平、公正，切實化解利益分歧，實現(xiàn)基層黨組織風(fēng)險管理的平穩(wěn)運行，從而維護(hù)全體村民的環(huán)境安全。

(二)激活村黨組織領(lǐng)導(dǎo)外在影響：樹立農(nóng)村風(fēng)險防控管理中的公信力

環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的根本目標(biāo)是保護(hù)公眾免受潛在的環(huán)境污染對身體損害的威脅，這也就表明村民是規(guī)制成效的受益者，企業(yè)和村集體是風(fēng)險規(guī)制的直接利益相關(guān)者。村黨組織想要加強(qiáng)對村民群眾的協(xié)調(diào)力和號召力，擴(kuò)大村民參與環(huán)境風(fēng)險規(guī)制工作，協(xié)調(diào)各方利益，就必須使村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的公信力權(quán)威得以樹立和彰顯。

一是村黨組織要以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，堅持“依法治村”，開展環(huán)境風(fēng)險防控工作。村黨組織要全面落實黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的基本要求，保證風(fēng)險規(guī)制目的的順利實現(xiàn)。一切風(fēng)險規(guī)制行為要以法制為根本依據(jù)，凝聚法律共識，維護(hù)農(nóng)村群眾的合法利益，不可盲目采取風(fēng)險規(guī)制行動。為保證措施的順利實施，村黨組織要樹立組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，將行之有效的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策以村規(guī)民約的形式進(jìn)行確立和適用；再結(jié)合農(nóng)村實際情況制定符合鄉(xiāng)村環(huán)境特殊性的村規(guī)民約，促成法規(guī)“落地”，最終實現(xiàn)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)能力的全方位提升，讓農(nóng)村主體切實感受到村黨組織的公信力權(quán)威。

二是村黨組織要保證村黨組織成員的先進(jìn)性、純潔性，做到“打鐵還需自身硬”。村黨組織成員應(yīng)由思想政治素養(yǎng)高、群眾基礎(chǔ)好、溝通能力強(qiáng)、廉潔自律的黨員構(gòu)成，再從中民主選取出具備法律素養(yǎng)、勇于擔(dān)當(dāng)、善于協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)班子?；鶎哟妩h組織要實現(xiàn)村黨組織成員構(gòu)成的全面性，支持農(nóng)村黨員擔(dān)任社會組織負(fù)責(zé)人，吸納優(yōu)秀社會組織骨干加入黨員隊伍，為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的推行制造條件。為防止對黨的新發(fā)展理念認(rèn)識不充分，村黨組織和干部應(yīng)堅持用知識武裝自己，確保環(huán)境風(fēng)險規(guī)制始終圍繞著“三農(nóng)”的綠色發(fā)展，保證鄉(xiāng)村的全面振興。在黨中央的統(tǒng)一部署下，村黨組織深化管理機(jī)制，依據(jù)黨內(nèi)法律法規(guī)形成組織討論的長效規(guī)制機(jī)制，做到核心領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方，全面落實環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策。提升村黨組織帶頭人對環(huán)境風(fēng)險管理的敏感性，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的梯隊化培養(yǎng)，及時引進(jìn)優(yōu)秀人才或退休返鄉(xiāng)干部，提升環(huán)境風(fēng)險規(guī)制推行過程的人性化與科學(xué)化。村黨組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)注重自我審視，自上而下的摸排分析，做好環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的檔案記錄與管理；著重加強(qiáng)村黨組織隊伍建設(shè)，完成長期、高效的環(huán)境風(fēng)險規(guī)制機(jī)制；做好基礎(chǔ)的黨建工作，積極引導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的正確方向，確實保障鄉(xiāng)村生態(tài)安全和村民健康。

(三)培育村黨組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同能力：形成村黨組織環(huán)境風(fēng)險管理協(xié)調(diào)機(jī)制

在農(nóng)村環(huán)境與風(fēng)險規(guī)制中，村黨組織要發(fā)揮政治組織能力優(yōu)勢，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)功能，凝聚多方力量。黨支部要以村集體為單位，成立農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險管理小組，將環(huán)境規(guī)制落實到農(nóng)村各個領(lǐng)域，界定好村黨組織與各村民自治組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的職能劃分，引導(dǎo)農(nóng)村群眾成立村民議事會、環(huán)境協(xié)商會等溝通組織。

第一，在保證村民自治的前提下，環(huán)境風(fēng)險管理成員要學(xué)習(xí)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策，應(yīng)通過法定選舉程序確立村黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任村民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織的負(fù)責(zé)人，使得村“兩委”成員交叉任職，為環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策能夠在以上組織中順利推行與落實提供政治保障，減少風(fēng)險規(guī)制阻力。村黨組織還要積極籌建村務(wù)監(jiān)督委員會，保證村民成員的合理比例，以監(jiān)督健康與風(fēng)險規(guī)制的有效落實。針對農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策的推進(jìn)情況，村黨組織要實行黨員流動管理，讓每個農(nóng)村黨員都可以參與環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中去，間接擴(kuò)大政策支持的群眾基礎(chǔ)。

第二，村黨組織應(yīng)完善溝通機(jī)制，做到村黨組織與社會機(jī)構(gòu)和村民的定期聯(lián)系，充分了解農(nóng)村企業(yè)在風(fēng)險規(guī)制中的現(xiàn)實困境和村民的現(xiàn)實需求，保證環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的順利實施。在農(nóng)村企業(yè)層面，村黨組織對環(huán)境風(fēng)險的規(guī)制作用體現(xiàn)在落實規(guī)制政策的順利推進(jìn)中，應(yīng)發(fā)揮村黨干部調(diào)動群眾的作用，積極宣傳有關(guān)環(huán)境風(fēng)險防控的相關(guān)基礎(chǔ)知識和國家法規(guī)政策，在相互理解且信任的前提下協(xié)調(diào)各方利益[10]。村黨組織要根據(jù)中央風(fēng)險規(guī)制要求，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展，通過村黨組織對社會組織的指導(dǎo)，在相關(guān)業(yè)務(wù)中進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制，向上級政府和黨政機(jī)構(gòu)尋求政府采購、設(shè)立發(fā)展基金等輔助措施，填補風(fēng)險規(guī)制中農(nóng)村企業(yè)的利益流失，盡量使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境風(fēng)險防控得以平衡。在村民層面，村黨組織應(yīng)著重提高環(huán)境風(fēng)險防控的思想引領(lǐng)能力的建設(shè)，堅持以保護(hù)村民生命健康為中心的風(fēng)險規(guī)制理念?；鶎狱h干部要深入群眾，了解農(nóng)村農(nóng)民的環(huán)境訴求和實際困難，將其轉(zhuǎn)化為村黨組織風(fēng)險規(guī)制的行動依據(jù)。村黨組織要擴(kuò)大環(huán)境風(fēng)險常識的普及力度，采取現(xiàn)代通信手段定期開展知識講座和法規(guī)解讀，必要時可以邀請相關(guān)企業(yè)和高校等單位深入調(diào)研，尋求專業(yè)性的解決方案[11]。在鄉(xiāng)村治理的過程中，村黨組織和干部要勇于接受群眾監(jiān)督，創(chuàng)新基層環(huán)境風(fēng)險治理的監(jiān)督機(jī)制和意見反饋機(jī)制，對違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。杜絕因腐敗致使環(huán)境風(fēng)險規(guī)制失效。村黨組織要保持環(huán)境治理的路徑通暢，不斷提升風(fēng)險規(guī)制的成果績效和鄉(xiāng)村社會的接受程度。

四、結(jié)語

村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的領(lǐng)導(dǎo)力是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下黨對農(nóng)村群眾環(huán)境權(quán)益的重大關(guān)切，是基層社會治理功能的現(xiàn)實投射。環(huán)境風(fēng)險規(guī)制是一個涉及多方權(quán)益長期化的動態(tài)治理過程[5]，對基層黨組織復(fù)合領(lǐng)導(dǎo)能力是一個多元化的考驗，既包含著以政治引導(dǎo)為中心對農(nóng)村環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的方向指引和政策落實，挖掘農(nóng)村主體規(guī)制的參與活力；也包含著將中央關(guān)于環(huán)境風(fēng)險規(guī)制政策的宏觀目標(biāo)與農(nóng)村綠色發(fā)展的能動契合，發(fā)揮村黨組織的凝聚力，號召群眾參與、多方協(xié)同的風(fēng)險規(guī)制。村黨組織在環(huán)境規(guī)制中應(yīng)不斷鞏固領(lǐng)導(dǎo)地位，妥善提高風(fēng)險管理能力，激活村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的外在影響力，樹立農(nóng)村風(fēng)險防控管理中的公信權(quán)威；尋求村黨組織風(fēng)險決策的內(nèi)在邏輯生成，理順村黨干部在環(huán)境工作中的職責(zé)，厚植村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在動能，加強(qiáng)村黨組織風(fēng)險防控的常態(tài)化管理；思考村黨組織在環(huán)境工作中的規(guī)制方式，培育村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同能力，完善風(fēng)險管理的協(xié)調(diào)機(jī)制；設(shè)立專門村黨組織風(fēng)險決策機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)村黨組織風(fēng)險防控的常態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮出村黨組織在環(huán)境風(fēng)險規(guī)制中的能動作用，塑造出村黨組織的方向引領(lǐng)和凝聚力量的風(fēng)險規(guī)制形象。