村鎮(zhèn)融資政策實(shí)施困境與對(duì)策

□張子堯 羅崇菲

為解決村鎮(zhèn)融資困難這一問(wèn)題，近年來(lái)，政府部門(mén)不斷推出創(chuàng)新政策，拓寬村鎮(zhèn)獲取資金的渠道。2003 年，政府部門(mén)推動(dòng)村鎮(zhèn)信用社改革，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的村鎮(zhèn)信用社給予稅收上的優(yōu)惠。2008 年起，財(cái)政部對(duì)特定符合要求的機(jī)構(gòu)給予費(fèi)用補(bǔ)貼。對(duì)農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)的稅收直接進(jìn)行減免，鼓勵(lì)農(nóng)戶盡可能多地嘗試進(jìn)行小額貸款業(yè)務(wù)，對(duì)地方村鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)或主要支柱產(chǎn)業(yè)給予大量貸款利息減免，并降低貸款門(mén)檻。2013 年前后，中國(guó)人民銀行在中央的統(tǒng)一部署下，大力推動(dòng)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》等政策落實(shí)工作。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，為解決鄉(xiāng)村振興過(guò)程中村鎮(zhèn)發(fā)展資金不足的問(wèn)題，大量相應(yīng)政策相繼出臺(tái)。2018 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住建部等部門(mén)根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)（討論稿）》內(nèi)容，針對(duì)各自領(lǐng)域融資難的問(wèn)題，分別提出了相應(yīng)的政策。

中央政府多次提出關(guān)于建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總方針時(shí)，總會(huì)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)基層建設(shè)中的資金問(wèn)題。這從側(cè)面也可以反映出，村鎮(zhèn)資金不足問(wèn)題，并沒(méi)有因?yàn)榇罅空叩某雠_(tái)而得到較好的解決。

村鎮(zhèn)融資政策實(shí)施現(xiàn)狀

即便中央政府出臺(tái)了一系列政策，但目前為止，村鎮(zhèn)資金依舊短缺。金融系統(tǒng)內(nèi)部的存差十年來(lái)不斷積累，如何解決農(nóng)村融資難題已經(jīng)成為一個(gè)世紀(jì)性難題。從“三農(nóng)”問(wèn)題到“新農(nóng)村建設(shè)”“鄉(xiāng)村振興”期間，政府針對(duì)農(nóng)村融資問(wèn)題推出了大量政策，但從現(xiàn)狀來(lái)看，尚存在下列問(wèn)題：

對(duì)于農(nóng)戶而言，農(nóng)戶貸款覆蓋面不大，享有農(nóng)戶貸款的農(nóng)戶，基本不超過(guò)一半。根據(jù)《農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告》的數(shù)據(jù)指出，享受農(nóng)戶貸款服務(wù)的農(nóng)戶僅占總共農(nóng)戶的31%。大量農(nóng)戶連融資貸款的概念都不知道，更何談享受相應(yīng)服務(wù)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言，資金緊缺已經(jīng)成為嚴(yán)重制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的決定性因素。國(guó)家出臺(tái)大量的政策尚未達(dá)到應(yīng)有目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較為普遍地認(rèn)為自身稅收壓力大，融資渠道狹窄。為落實(shí)鄉(xiāng)村振興政策，中國(guó)人民銀行向基層政府大力撥款。國(guó)家每年都在加強(qiáng)惠農(nóng)政策的撥款力度，一年比一年大，但就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，大量鄉(xiāng)村基層政府資金仍算不上充裕，甚而負(fù)債累累。

村鎮(zhèn)融資政策實(shí)施困境

——商業(yè)銀行向村鎮(zhèn)企業(yè)貸款存在障礙。由于時(shí)代背景的原因，村鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展初期信用制度與法律制度存在許多問(wèn)題，政府往往成為村鎮(zhèn)地方企業(yè)的信用擔(dān)保，并借此機(jī)會(huì)對(duì)企業(yè)發(fā)展擁有較大的話語(yǔ)權(quán)。然而，由于政府干預(yù)的負(fù)面作用以及民營(yíng)化浪潮的興起，大量地方政府部門(mén)退出企業(yè)擔(dān)保人行列，村鎮(zhèn)企業(yè)由于自身在規(guī)模、創(chuàng)收、技術(shù)水平等諸多因素上均相較缺乏，極其容易因自身信譽(yù)不佳在向銀行申請(qǐng)貸款時(shí)遭到拒絕。一些村鎮(zhèn)企業(yè)還存在違約、拖欠貸款、偷稅漏稅等問(wèn)題，使村鎮(zhèn)企業(yè)的自身整體形象更加下降。即便早在2006 年國(guó)家就下發(fā)了《鄉(xiāng)村企業(yè)信用管理規(guī)范》來(lái)解決這一問(wèn)題，但直到現(xiàn)在依舊不夠理想。在這種情況下，即便在鄉(xiāng)村振興的大背景下，中央政府下發(fā)文件放開(kāi)銀行融資、拓寬村鎮(zhèn)企業(yè)貸款渠道的要求也難達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。隨著法律制度與規(guī)范的健全，國(guó)內(nèi)銀行自身也形成了一套較為完整的貸款流程，村鎮(zhèn)企業(yè)憑借自身素質(zhì)很難通過(guò)銀行的信譽(yù)評(píng)估體系，若因政策強(qiáng)行貸款，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)為銀行系統(tǒng)帶來(lái)巨大的壞賬隱患。近年來(lái)，基層銀行壞賬頻出，從河南恒豐銀行壞賬率超過(guò)28%，瀕臨破產(chǎn)的邊緣，到貴州獨(dú)山縣400 億元天價(jià)外債，中央政府對(duì)頻頻爆雷的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度越來(lái)越嚴(yán)。這毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)使本來(lái)就處于猶豫中的銀行更加難于對(duì)村鎮(zhèn)企業(yè)放松貸款限制，村鎮(zhèn)企業(yè)的相關(guān)融資將更難實(shí)現(xiàn)。

——村鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)較少，金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力空缺。根據(jù)調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村居民平均每萬(wàn)人擁有金融機(jī)構(gòu)2.5 個(gè)，相較于城市居民而言差距較大，大量村鎮(zhèn)沒(méi)有正規(guī)金融機(jī)構(gòu)存在。根據(jù)2021 年調(diào)查結(jié)果，在城鎮(zhèn)中，農(nóng)村信用合作社總資產(chǎn)已經(jīng)超過(guò)40萬(wàn)億元，資產(chǎn)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)工商銀行，在村鎮(zhèn)的市場(chǎng)總份額中占據(jù)主要份額。較高的市場(chǎng)份額使得消費(fèi)者難以擁有足夠的議價(jià)權(quán)，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款渠道的拓展。

——村鎮(zhèn)政府內(nèi)部相關(guān)制度存在缺陷。村鎮(zhèn)融資政策實(shí)施困難的原因不僅僅在于政策實(shí)施對(duì)象所處外部環(huán)境的不足，還有村鎮(zhèn)政府自身內(nèi)部相關(guān)制度也存在缺陷。目前而言，在我國(guó)許多地區(qū)，村鎮(zhèn)政府財(cái)政管理在很大程度上依賴于縣級(jí)財(cái)政部門(mén)代管，這一做法的確可以減少行政成本，緩解村鎮(zhèn)政府的行權(quán)壓力。但從另一個(gè)角度看，這種做法也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)喪失了鍛煉其財(cái)政資金管理的機(jī)會(huì)。近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，上級(jí)政府加大對(duì)基層的支持力度，不僅進(jìn)行大量轉(zhuǎn)移支付，還積極向基層下放權(quán)力，突破基層權(quán)力束縛。面對(duì)從天而降的“筆桿子”與“錢(qián)袋子”，村鎮(zhèn)往往由于缺乏經(jīng)驗(yàn)而導(dǎo)致資金管理混亂，相關(guān)預(yù)算不合理這一情況，資金調(diào)配失度。此外，近年來(lái)中國(guó)在反腐倡廉方面取得了令人矚目的成果，但基層檢查制度的建設(shè)并不完善，相較于城市而言，基層政府監(jiān)督能力較弱的這一現(xiàn)象未得到徹底扭轉(zhuǎn)，這一因素進(jìn)一步導(dǎo)致村鎮(zhèn)政府資金利用率的低下。

村鎮(zhèn)融資政策有效實(shí)施的路徑

為確保特定政策能夠順利實(shí)施，除政策本身外，也需要為政策的實(shí)施提供適合的環(huán)境。

——加強(qiáng)村鎮(zhèn)基層財(cái)會(huì)人才培養(yǎng)與建設(shè)。高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才是政策順利實(shí)施的關(guān)鍵。面對(duì)日益繁重的村鎮(zhèn)建設(shè)工作，建立一支高素質(zhì)的財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍也是必須的。在過(guò)去，由于基層村鎮(zhèn)財(cái)務(wù)通常由縣財(cái)政局直接負(fù)責(zé)，結(jié)果導(dǎo)致村鎮(zhèn)基層政府失去了鍛煉與培養(yǎng)自己財(cái)會(huì)隊(duì)伍的寶貴機(jī)會(huì)。建議嚴(yán)格按照公務(wù)員選拔條件從高校財(cái)會(huì)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生中引進(jìn)合適的財(cái)會(huì)人才，鼓勵(lì)在職人員參加相應(yīng)證書(shū)考試，每年定期開(kāi)展培訓(xùn)活動(dòng)。

——完善村鎮(zhèn)財(cái)務(wù)制度。完善的財(cái)務(wù)制度是確保融資政策正常運(yùn)作的基石。村鎮(zhèn)基層政府將財(cái)務(wù)工作上交縣政府來(lái)進(jìn)行的同時(shí)，也必然導(dǎo)致財(cái)務(wù)制度建設(shè)出現(xiàn)空缺。村鎮(zhèn)基層政府應(yīng)當(dāng)在上級(jí)政府的指導(dǎo)下，經(jīng)由專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定標(biāo)準(zhǔn)化的、適合本地基層政府部門(mén)的財(cái)務(wù)管理制度。與此同時(shí)，需要同步制定監(jiān)督制度，確保財(cái)務(wù)制度能夠長(zhǎng)期順利地運(yùn)行。

——提升村鎮(zhèn)市場(chǎng)主體自身實(shí)力，拓寬融資渠道。村鎮(zhèn)企業(yè)在資金不足、規(guī)模較小、科技能力較差的情況下，應(yīng)當(dāng)努力適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與市場(chǎng)，積極尋找符合當(dāng)?shù)靥厣慕?jīng)營(yíng)模式，生產(chǎn)具有當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)品。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)本地村鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行積極引導(dǎo)，既可以定期組織企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，也可以針對(duì)不同企業(yè)特點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)指導(dǎo)。積極發(fā)揮本地政府的主觀能動(dòng)性，吸引更多商業(yè)銀行參與本地融資市場(chǎng)，提高競(jìng)爭(zhēng)力。地方政府可以協(xié)助銀行部門(mén)開(kāi)展放款業(yè)務(wù)，為優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供適當(dāng)擔(dān)保，主動(dòng)淘汰清理本地僵尸企業(yè)及落后企業(yè)，提高本地金融資源使用效率，使融資政策發(fā)揮其真正作用。