縣城城鎮(zhèn)化下縣級(jí)城投平臺(tái)發(fā)展建議

□常雪瑩

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，因此在“十四五”規(guī)劃和2035 遠(yuǎn)景目標(biāo)推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化的背景之下，分析縣級(jí)城投平臺(tái)的現(xiàn)狀以及如何在這一背景之下突破困境謀求新發(fā)展，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系等都具有重要意義。

縣級(jí)城投平臺(tái)發(fā)展困境

——城投平臺(tái)成立較晚，擴(kuò)張迅速。城投平臺(tái)是基于我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)制度與政府融資模式應(yīng)運(yùn)而生的，我國(guó)首個(gè)地方融資平臺(tái)于1992 年成立于上海，1994 年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，使得基層地方政府在財(cái)政權(quán)層層上收的同時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)層層增加，縣級(jí)政府不得不開展融資進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，縣級(jí)城投平臺(tái)由此成立。事實(shí)上絕大部分縣級(jí)城投平臺(tái)的建立和發(fā)展是在2008 年以后，4 萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后政府投資項(xiàng)目增多，地方財(cái)政投入有限，于是為了融資各地區(qū)縣級(jí)城投平臺(tái)迅速發(fā)展增多，起步晚但擴(kuò)張迅速的縣級(jí)城投平臺(tái)致使地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，至今依然受到爭(zhēng)議。

——盈利能力弱，依賴政府補(bǔ)貼。2014 年新的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施，對(duì)地方政府發(fā)債權(quán)利進(jìn)行了明確，本質(zhì)上也是對(duì)地方城投平臺(tái)的融資發(fā)債能力進(jìn)行了限制。目前較為發(fā)達(dá)地區(qū)的部分縣級(jí)城投平臺(tái)的職能已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變，由單純?yōu)榈胤秸M(jìn)行發(fā)債融資轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施投資綜合服務(wù)運(yùn)營(yíng)商，逐步開展盈利業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)型發(fā)展情況較為樂觀；經(jīng)濟(jì)較為落后的中西部地區(qū)的縣級(jí)城投平臺(tái)的運(yùn)作則不太理想，主要業(yè)務(wù)仍然是土地整理、市政建設(shè)等傳統(tǒng)公益性項(xiàng)目，自身盈利能力差，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)發(fā)展不足，依賴政府補(bǔ)貼，長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展能力較差。

——行政級(jí)別劣勢(shì)?！吨袊?guó)城投行業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示了目前我國(guó)將近12000 家城投公司的分布情況，其中超過70%為區(qū)縣級(jí)城投公司，目前區(qū)縣級(jí)城投公司是地方投融資平臺(tái)的主要構(gòu)成部分。不可忽視的是，行政級(jí)別劣勢(shì)對(duì)于主體信用等級(jí)有負(fù)面影響，尤其當(dāng)面臨監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)行債券的主體采取收緊政策的情形時(shí)，對(duì)于公開評(píng)級(jí)不佳的縣級(jí)城投來說影響重大，依靠債券融資的可能性被大大降低，投資渠道也無法擴(kuò)展?？梢哉f，縣級(jí)城投平臺(tái)獨(dú)立性較差，長(zhǎng)期背靠政府、依賴政策生存，這些致使縣級(jí)城投債違約以及縣級(jí)城投公司被清理的情況并不罕見。

縣城城鎮(zhèn)化背景下 縣級(jí)城投平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)

——深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，釋放二次人口紅利。截至2021 年中國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率為64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為46.7%，可見中國(guó)有2.6億農(nóng)村戶籍的人口常年在城鎮(zhèn)生活?！丁笆奈濉毙滦统擎?zhèn)化實(shí)施方案》大力強(qiáng)調(diào)對(duì)戶籍制度的改革，放寬落戶條件，目的在于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

縣城作為鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的銜接點(diǎn)，這一輪新型城鎮(zhèn)化未來將會(huì)二次釋放人口紅利，新型城鎮(zhèn)化以人為中心，城鎮(zhèn)更新的基礎(chǔ)是改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如老舊小區(qū)改造，甚至智能網(wǎng)絡(luò)、智慧社區(qū)等新基建，高標(biāo)準(zhǔn)的基建項(xiàng)目下沉不論是對(duì)于經(jīng)濟(jì)增量還是對(duì)于民生保障來說都有進(jìn)一步的推動(dòng)作用。隨著縣城在基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域有更多需求，縣級(jí)城投平臺(tái)也會(huì)因此獲得更大的投融資增量空間和更寬廣的產(chǎn)業(yè)范疇，迎來新的發(fā)展機(jī)遇。

——城鎮(zhèn)化建設(shè)利好于縣級(jí)城投平臺(tái)獲得更多融投資機(jī)會(huì)。2022 年3 月17 日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《2022 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》為縣城推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了指導(dǎo)性意見及多項(xiàng)資金保障措施，這些相關(guān)文件也為縣級(jí)城投企業(yè)后續(xù)投資方向提供了參考。截至2022 年3 月下旬，全國(guó)已累計(jì)發(fā)行27 只城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券，發(fā)行規(guī)模總計(jì)約184.8億元，預(yù)期收益主要來自基建項(xiàng)目出租收入較為穩(wěn)定，償債能力可靠。其中債項(xiàng)評(píng)級(jí)為AAA 的債券超過85%，因此不必?fù)?dān)心發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)較為寬松、申報(bào)進(jìn)度逐步提升的城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券會(huì)增加信用風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化專項(xiàng)債券一方面拓寬了縣城開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源，另一方面進(jìn)一步提高項(xiàng)目投資效率，切實(shí)提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展動(dòng)能，雖然目前不同地域的縣級(jí)城投平臺(tái)在參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中仍然呈現(xiàn)差異，但是絕大部分重點(diǎn)縣城的城投所獲得的資金傾斜已有所加強(qiáng)。

縣級(jí)城投平臺(tái)發(fā)展對(duì)策

——注重靈活轉(zhuǎn)型，防范信用風(fēng)險(xiǎn)。隨著政府治理加快轉(zhuǎn)型、國(guó)企改革持續(xù)深化以及防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等工作的推進(jìn)，城投平臺(tái)的業(yè)務(wù)審核也不再是以往高速發(fā)展時(shí)期的“粗放式”，近些年因?yàn)槌峭秱鶆?wù)違約導(dǎo)致縣級(jí)城投公司被清理的新聞時(shí)有出現(xiàn)，縣級(jí)城投平臺(tái)的轉(zhuǎn)型也成為短期未來的必然。城投平臺(tái)長(zhǎng)期以來都是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域依靠政府和政策進(jìn)行業(yè)務(wù)發(fā)展的，因此城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型不是易事。多元化的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的，也是城投平臺(tái)的轉(zhuǎn)型方向，縣級(jí)城投平臺(tái)首先應(yīng)當(dāng)考慮的是自身財(cái)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，切忌照搬照抄省市級(jí)城投的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，縣級(jí)城投平臺(tái)負(fù)擔(dān)較重收入來源較單一，因此化解債務(wù)壓力，防范違約風(fēng)險(xiǎn)，是轉(zhuǎn)型考慮的重要前提。

——開拓多元可持續(xù)的投融資渠道。推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，最重要的是要進(jìn)一步完善融資平臺(tái)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持?？h級(jí)城投平臺(tái)的業(yè)務(wù)大體分為公益性業(yè)務(wù)與盈利性業(yè)務(wù)，對(duì)于公益性業(yè)務(wù)，主要以公共事業(yè)為主，這部分業(yè)務(wù)可以加強(qiáng)地方財(cái)政資金投入，其中符合條件項(xiàng)目可通過縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券予以支持；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)本地銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)特別是開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)增加中長(zhǎng)期貸款投放，提升縣域綜合金融服務(wù)水平。此外，《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中還提到了推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs 試點(diǎn)，運(yùn)用市場(chǎng)邏輯謀事，利用資本力量做事也是縣級(jí)城投平臺(tái)的重要發(fā)展方向。

——縣級(jí)城投公司整合業(yè)務(wù)或并入上級(jí)城投公司。由于縣級(jí)城投平臺(tái)在業(yè)務(wù)體量和行政級(jí)別上的劣勢(shì)，在現(xiàn)有的發(fā)展環(huán)境下，城投公司整合升級(jí)亦是一種大趨勢(shì)，綜合來看大致有兩種途徑：一種途徑是城投公司根據(jù)業(yè)務(wù)類型進(jìn)行整合，如浙江省新昌縣三家從事城市建設(shè)業(yè)務(wù)城投公司合并新設(shè)立了新昌縣城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司，這種重新整合轄區(qū)內(nèi)資源的合并能有效提高投融資效率，更有助于本地的建設(shè)發(fā)展；第二種途徑是縣級(jí)城投公司并入上級(jí)公司，或?qū)⒐蓹?quán)上劃給上級(jí)政府，如陜西省大荔縣城市開發(fā)投資集團(tuán)有限公司的股東原為該縣國(guó)有資產(chǎn)管理局，將60%的股權(quán)劃轉(zhuǎn)至渭南市國(guó)資委后實(shí)際控制人變更為渭南市國(guó)資委，這代表公司已升級(jí)為市級(jí)城投公司。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，城投公司完成整合后，不僅能提高公司綜合實(shí)力，還使公司主體信用級(jí)別得到提高，公司財(cái)力和可支配資源都會(huì)有一定程度上的提升。

——發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，打造優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目。縣級(jí)城投平臺(tái)以主體信用融資面臨較多的困難，但可以通過打造優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目來融資的方式拓寬融資渠道。與傳統(tǒng)的銀行貸款債券融資不同，項(xiàng)目融資更加看重項(xiàng)目未來創(chuàng)造現(xiàn)金流的能力，因此在現(xiàn)有政策機(jī)遇的背景下可以充分利用各種項(xiàng)目融資模式，如BOT 模式、PPP 模式等，引入社會(huì)資本減輕縣級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。利用市場(chǎng)化盈利的前提是項(xiàng)目具備競(jìng)爭(zhēng)力，在現(xiàn)有政策背景下可以打造優(yōu)質(zhì)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，如綠色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游項(xiàng)目等，借助本土優(yōu)勢(shì)，不斷推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。