西藏社工站建設(shè)的援藏實(shí)踐與互動機(jī)制研究*
——以山南市N區(qū)為例

達(dá)鵬宇 劉紅旭

一、研究緣起

“全國支援西藏”是中央謀劃西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項(xiàng)舉措的重要抓手。對口援藏濫觴于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的內(nèi)地“幫助西藏建設(shè)”。1994年社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中央第三次西藏工作座談會明確提出“分片負(fù)責(zé)、對口支援、定期輪換”的對口支援西藏方針,“中央關(guān)心,全國支援西藏”的對口援藏政策正式確立。(1)王菲:《黨的十八大以來對口援藏工作:高原盛開幸福花》,http://www.tibet.cn/cn/news/zx/202208/t20220818_7260058.html,訪問日期:2023年12月8日;楊明洪:《和平解放以來中央對口支援西藏政策變遷研究》,《中國藏學(xué)》2019年第4期,第46—55頁。西藏和平解放以來的72年間,對口援藏政策在西藏重大工程建設(shè)、重大自然災(zāi)害的恢復(fù)重建、基層社會治理、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面,發(fā)揮了其獨(dú)特作用,(2)參見胡茂成:《中國特色對口支援體制實(shí)踐與探索》,北京:人民出版社,2014年,第31頁;楊龍、李培:《府際關(guān)系視角下的對口支援系列政策》,《理論探討》2018年第1期,第152頁。成為一項(xiàng)富有中國特色的國家治理制度安排和政策實(shí)踐,(3)參見丁忠毅:《國家治理視域下省際對口支援邊疆政策的運(yùn)行機(jī)制研究》,《思想戰(zhàn)線》2018年第4期,第76頁。是中央助推西藏融入國家一體化發(fā)展的實(shí)際舉措。(4)參見楊明洪:《國家一體化視角下的對口援藏問題研究》,《西藏研究》2021年第4期,第13頁。中央第七次西藏工作座談會特別強(qiáng)調(diào)“中央支持西藏、全國支援西藏”,并作為一貫政策長期堅(jiān)持。對西藏自治區(qū)來說,伴隨著許多行業(yè)的協(xié)作幫扶,社會組織參與對口援建西藏也正發(fā)揮積極作用。對口援藏政策正從初期的財(cái)政資金單向轉(zhuǎn)移向注重市場機(jī)制、加強(qiáng)企業(yè)合作方向轉(zhuǎn)變,(5)參見鐘開斌:《對口支援:起源、形成及其演化》,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期,第18—19頁。即從“輸血型”項(xiàng)目向“造血型”項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。換言之,對口援藏政策經(jīng)過多年演化,逐漸成為西藏向中央爭取政策、向援助方爭取資源投入的一個(gè)平臺,并形成對對口援藏政策的強(qiáng)烈回應(yīng)與對接。(6)參見楊明洪:《面向中央對口援藏政策的受援方回應(yīng)與對接行為分析》,《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第2期,第66頁。然而,學(xué)界對一些新變化缺乏解釋力,現(xiàn)有研究對于社會組織參與對口支援的相關(guān)問題鮮有關(guān)注,從對口援藏機(jī)制創(chuàng)新角度分析社工機(jī)構(gòu)等社會力量參與對口援藏建設(shè)的研究較少。筆者嘗試從社會組織等社會力量參與對口援藏這一角度出發(fā),結(jié)合實(shí)際案例探討對口援藏這一發(fā)展干預(yù)型制度的時(shí)代特征。

社工機(jī)構(gòu)援藏幫扶西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)可視為“智力援助”的一種形式,是邁向精準(zhǔn)化對口支援的嘗試。(7)參見呂朝輝:《邊疆治理視野下的精準(zhǔn)對口支援研究》,《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期,第37頁。2023年2月,民政部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在援藏援疆工作中加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)的通知》指出,通過西藏、新疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè),將各類援藏援疆項(xiàng)目資金、專業(yè)人才和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)向民生傾斜、向基層傾斜,聚焦群眾急難愁盼問題精準(zhǔn)發(fā)力,破解西藏、新疆基層民政服務(wù)能力不足的“痛點(diǎn)”,支持西藏、新疆在“十四五”末基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站全覆蓋。西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)啟動兩年來,本地社工機(jī)構(gòu)和援藏社工機(jī)構(gòu)同時(shí)推進(jìn)社工站建設(shè),發(fā)揮了社工機(jī)構(gòu)作為基層社會治理參與主體的作用。

二、社工機(jī)構(gòu)對口援藏的合作機(jī)制

近幾年西藏本土社工機(jī)構(gòu)陸續(xù)出現(xiàn),對口援藏省市實(shí)施社工機(jī)構(gòu)援藏時(shí)間則更短。社工機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)上隸屬民政部門指導(dǎo)和管理,多年來民政援藏的歷史脈絡(luò)中既有已形成的工作機(jī)制,也是社工機(jī)構(gòu)援藏的框架基礎(chǔ)。2011年8月15日,全國民政系統(tǒng)第一次對口支援西藏工作座談會召開,積極開展項(xiàng)目、資金、智力、干部等援藏工作,為社會組織對口支援西藏工作打開了大門。這一時(shí)期全國各支援省市幫助西藏建設(shè)了一批民政公共服務(wù)設(shè)施,圍繞改善民生和提高基本公共服務(wù)能力進(jìn)行援藏工作?！笆濉逼陂g,全國性社會組織“組團(tuán)式援藏”以提高公共服務(wù)能力為目標(biāo),推動了社區(qū)公共服務(wù)廣覆蓋。2016年7月22日,“全國民政系統(tǒng)第二次對口支援西藏和四省藏區(qū)工作會議”指出,要“以保障和改善民生、創(chuàng)新社會治理、提高民政公共服務(wù)能力為重點(diǎn)”,(8)趙書彬:《全國民政系統(tǒng)第二次對口支援西藏和四省藏區(qū)工作會議在拉薩召開》,《西藏日報(bào)》(漢)2016年7月22日,第2版。中華慈善總會等16家全國性社會組織首次“組團(tuán)式”支援西藏,對西藏各地大病救助、兒童關(guān)愛、殘疾人幫扶、扶貧救助、醫(yī)療衛(wèi)生等民生福利領(lǐng)域提供了人才、資金和設(shè)備支持,在藏開展了一系列保障和改善民生的公益項(xiàng)目。這一時(shí)期,受制于西藏的綜合條件,民政領(lǐng)域的援藏社會組織多以“輸血型”項(xiàng)目提供服務(wù),基本不參與基層治理。2021年7月28日,全國民政系統(tǒng)第三次對口支援西藏工作推進(jìn)會議召開,推進(jìn)全國民政系統(tǒng)和社會組織對口援藏工作落實(shí)落地,持續(xù)推動社會組織參與援藏,引導(dǎo)社會組織在促進(jìn)民族交往交流交融上發(fā)揮更大作用。社工機(jī)構(gòu)是重要的社會組織,其參與西藏社工站建設(shè)承擔(dān)的是服務(wù)各族群眾、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)的民生工作。社工機(jī)構(gòu)在緩解政府公共治理壓力、承擔(dān)政府移出職能、加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治、整合社會資源等領(lǐng)域彰顯出社會性、專業(yè)性、創(chuàng)新性和相對自主性等積極優(yōu)勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)多以政府通過購買公共服務(wù)來實(shí)現(xiàn)政府與社工機(jī)構(gòu)間的互動,推進(jìn)政府職能向社工機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移,而西藏自治區(qū)民政廳將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站定位為通過“駐扎式”方式進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),進(jìn)而作為社會治理“前哨”主動融入治理布局。這既是地方政府的創(chuàng)新性實(shí)踐,也是中央推動基層社會治理創(chuàng)新的有益嘗試。隨著“十四五”末全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)全覆蓋目標(biāo)的提出,我國社工機(jī)構(gòu)生存制度環(huán)境發(fā)生變化,政府更偏好于通過引導(dǎo)、規(guī)范和支持社會組織等來輔助政府推動社會治理。

社工站還是新生事物,作為政府補(bǔ)充基層治理力量的一個(gè)重要手段,可以“政社關(guān)系”互動特征研究為參照系去認(rèn)知,諸如行政吸納社會、行政吸納服務(wù),嵌入、賦權(quán),依附式合作、調(diào)適性合作、契約式合作等觀點(diǎn),(9)參見Kang,Xiaoguang,and Heng Han.“Administrative absorption of society:A further probe into the state-society relationship in Chinese mainland”,Social Sciences in China,Vol.28,No.2,2007,pp.124-128;顧永紅、劉宇:《行政吸納服務(wù):雙重委托代理困境下政府購買養(yǎng)老服務(wù)策略研究——基于武漢市“五社聯(lián)動”經(jīng)驗(yàn)》,《社會保障研究》2022年第2期,第13—15頁;汪錦軍:《嵌入與自治:社會治理中的政社關(guān)系再平衡》,《中國行政管理》2016年第2期,第71頁;紀(jì)鶯鶯:《從“雙向嵌入”到“雙向賦權(quán)”:以N市社區(qū)社會組織為例——兼論當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系的重構(gòu)》,《浙江學(xué)刊》2017年第1期,第55頁;彭少峰:《依附式合作:政府與社會組織關(guān)系轉(zhuǎn)型的新特征》,《社會主義研究》2017年第5期,第117頁;郁建興、沈永東:《調(diào)適性合作:十八大以來中國政府與社會組織關(guān)系的策略性變革》,《政治學(xué)研究》2017年第3期,第37—39頁;張郁:《購買公共服務(wù)中契約式合作關(guān)系何以構(gòu)建——基于嵌入性視角的分析》,《地方治理研究》2023年第1期,第27—33頁。都對分析社工站運(yùn)行機(jī)制很有啟發(fā)意義。社工站與基層政府間的關(guān)系會延續(xù)社工機(jī)構(gòu)的運(yùn)行邏輯,可能符合Gidron等人提出的政社關(guān)系的四種基本模型,即政府主導(dǎo)模型、第三部門支配模型、雙重模型和合作模型。(10)參見Gidron B and Salamon L M and Kramer R M,“Government and the third sector:Emerging relationships in welfare states”,Jossey-Bass,1992,p.246.社工機(jī)構(gòu)以社會組織形態(tài)出現(xiàn),可利用其自身網(wǎng)絡(luò)反向嵌入政府治理行動中,通過“分化型政社關(guān)系”獲得組織生存發(fā)展機(jī)遇與空間,(11)參見朱光喜:《分化型政社關(guān)系、社會企業(yè)家行動策略與社會組織發(fā)展——以廣西P市Y協(xié)會及其孵化機(jī)構(gòu)為例》,《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第2期,第76頁。也能夠與基層政府建立“協(xié)同進(jìn)化”關(guān)系,(12)參見蘇曦凌:《政府與社會組織的協(xié)同進(jìn)化:一種不同于公民社會和法團(tuán)主義的中國敘事》,《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期,第15—20頁。彼此相互作用、相互補(bǔ)充、相互適應(yīng)地?cái)y同成長,最終實(shí)現(xiàn)雙方治理效能和服務(wù)效能提升,形成共同發(fā)展。社工機(jī)構(gòu)能否在政府購買服務(wù)中真正填補(bǔ)“市場失靈”、政府“缺位”,更多體現(xiàn)在分別還是分階段扮演代理人、管家、伙伴和盟友中的哪種角色,(13)參見句華:《社會組織在政府購買服務(wù)中的角色:政社關(guān)系視角》,《行政論壇》2017年第2期,第111—113頁。即要在公共服務(wù)實(shí)踐中尋找答案。

基本事實(shí)是,社會組織對政府的依賴程度高于政府對社會組織的依賴程度,(14)參見苗紅培:《政府與社會組織關(guān)系重構(gòu):基于政府購買公共服務(wù)的分析》,《廣東社會科學(xué)》2015年第3期,第208頁。社工機(jī)構(gòu)同時(shí)是受托于政府的代理人和服務(wù)群眾的專業(yè)團(tuán)體。援藏的社工機(jī)構(gòu)是當(dāng)?shù)卣谝酝?jīng)驗(yàn)慎重“選擇”并委以重任的專業(yè)力量,進(jìn)藏參與西藏社工站建設(shè)被賦予鮮明的政治身份,在藏的援藏社工既是專業(yè)的指導(dǎo)者,也是共事的合作者。在對口援藏工作中,作為支援方的社工機(jī)構(gòu)基于自身宗旨、使命和目標(biāo),與受援方政府二者間必然建立起一種良性合作機(jī)制,以方便雙方在承接公共服務(wù)項(xiàng)目過程中獲得發(fā)展資源、提升自身能力、增強(qiáng)社會公信力以及擴(kuò)展發(fā)展空間?；凇罢珀P(guān)系”的互動特征可從依附式合作、調(diào)適性合作、契約式合作和參與式合作四方面(見表1),探討社工機(jī)構(gòu)援藏的參與式合作機(jī)制。

表1:不同視角的政社互動機(jī)制

在依附式合作中,政府主導(dǎo)的邏輯之下,社工機(jī)構(gòu)通過犧牲自主性以尋求依附于政府管轄或庇護(hù)的生存與發(fā)展,充當(dāng)著代理人角色。在調(diào)適性合作中,承接政府購買服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)的社工機(jī)構(gòu)與地方政府關(guān)系建立的初始條件,將會影響政社互動特征發(fā)展的方向,雙方的信息溝通交流頻率將會影響政社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的親疏程度。雖然契約式合作更多強(qiáng)調(diào)社工機(jī)構(gòu)對資源的依賴,但政社間在項(xiàng)目契約框架下的雙向嵌入能夠形成良好的政社互動關(guān)系。參與式合作適合解釋對口援藏背景下社工機(jī)構(gòu)與受援地政府合作行動的政社互動,在平等關(guān)系前提下,援藏社工機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮專業(yè)性和靈活性,可以更好地和受援方政府形成合力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站建設(shè)。援藏社工機(jī)構(gòu)可將支援方省市已有成熟的基層治理實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)人才技術(shù)優(yōu)勢通過跨省市地區(qū)間的橫向帶動傳遞到受援地,同時(shí)在受援地孵化本土社會組織,通過組織與組織間的共同參與來實(shí)現(xiàn)集體性、合作性治理行動。

三、山南市N區(qū)“社工站”的項(xiàng)目實(shí)踐

2021年6月15日,西藏自治區(qū)第一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站在山南市N區(qū)Z街道掛牌成立,標(biāo)志著西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)拉開序幕。社工站作為新時(shí)期民政工作的新形式,要求社會工作者利用在地優(yōu)勢進(jìn)行精準(zhǔn)化的專業(yè)識別和精細(xì)化的專業(yè)服務(wù),完善兜底性民生保障服務(wù),協(xié)助開展民政工作。湖南省D社工機(jī)構(gòu)通過招投標(biāo)獲得了山南市N區(qū)Z街道社會工作服務(wù)站的建設(shè)任務(wù),先后參與社工站的制度設(shè)計(jì)、兜底服務(wù)和人才培養(yǎng)等社會工作專業(yè)服務(wù)。

山南市N區(qū)Z街道成立于2019年8月,行政區(qū)域面積150平方公里,位于雅魯藏布江河谷腹地。Z街道是山南市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交通中心。2021年6月川藏鐵路拉林段開通后,火車站修到了山南市中心,為“組團(tuán)式”援藏工作提供了便利。Z街道轄11個(gè)社區(qū),其中澤當(dāng)、魯瓊、瓊嘎頂、乃東、色嘎頂、羅布林卡、結(jié)莎、嘎嗎慶8個(gè)社區(qū)位于山南市N區(qū)主城區(qū),郭莎、贊堂、金魯3個(gè)社區(qū)位于城鄉(xiāng)結(jié)合部,常住人口53524人,占N區(qū)人口的65.6%。Z街道共有37個(gè)居民小組,居住著漢、藏、回等25個(gè)民族,有38戶民族通婚家庭。Z街道多民族混居雜居,易地搬遷人口和外來人口多,城市社區(qū)管理情況比較特殊和復(fù)雜,為專業(yè)社會工作能否有效參與提供了客觀情景。為不斷滿足人民群眾對民政民生工作的服務(wù)需求,西藏自治區(qū)民政廳下發(fā)文件,要求在山南市等地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)試點(diǎn)工作。山南市民政局決定以購買服務(wù)方式,先試點(diǎn)再全覆蓋,逐步推進(jìn)山南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會工作服務(wù)站建設(shè)。

D社會工作服務(wù)中心于2007年在深圳成立,是全國最早接受政府購買服務(wù)的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)之一,2016年在湖南省成立子機(jī)構(gòu)——湖南省D社會工作服務(wù)中心。湖南省在2018年全面實(shí)施了“禾計(jì)劃”,該計(jì)劃通過增加政府購買社會服務(wù)力度,強(qiáng)化基層民政工作力量,提高街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)能力及社區(qū)居民參與度,重視對基層社會工作的培養(yǎng),為社會組織參與提供更多機(jī)會,為民政工作的社會化、專業(yè)化提供更多支持,最終實(shí)現(xiàn)社會工作與民政工作融合式發(fā)展。(15)參見潘澤泉:《湖南“禾計(jì)劃”:實(shí)現(xiàn)社會工作與民政工作融合式發(fā)展》,《中國民政》2021年第4期,第38—39頁。2021年6月,湖南省D社工機(jī)構(gòu)(簡稱D機(jī)構(gòu))通過招投標(biāo)獲得了山南市N區(qū)Z街道社會工作服務(wù)站,受山南市民政局委托在N區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站試點(diǎn)建設(shè),項(xiàng)目周期為1年,主要開展社會救助、兒童福利、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)治理和其他領(lǐng)域社會服務(wù)。2022年6月,山南市民政局和N區(qū)民政局再次通過競爭性談判確定了D機(jī)構(gòu)為中標(biāo)方,繼續(xù)推進(jìn)N區(qū)剩余一鎮(zhèn)五鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè)項(xiàng)目。經(jīng)過長時(shí)間摸索,D機(jī)構(gòu)形成以派出專業(yè)社工駐點(diǎn)支援為基礎(chǔ),將湖南社工“禾計(jì)劃”鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)傳播到山南市。

(一)山南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會工作站的制度設(shè)計(jì)

在D機(jī)構(gòu)“進(jìn)駐”山南市服務(wù)場域開展社工站建設(shè)前,湖南省民政廳與山南市民政局就已達(dá)成長期對口幫扶合作戰(zhàn)略。根據(jù)山南市N區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站建設(shè)方案,D機(jī)構(gòu)通過考聘山南市籍本地人員,將其派駐到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站點(diǎn)工作,協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門提升民政經(jīng)辦服務(wù)能力,針對民政服務(wù)對象開展社會工作專業(yè)服務(wù)。首先,山南市N區(qū)的人口分布呈現(xiàn)城鎮(zhèn)大聚居、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)牧民散居的現(xiàn)狀,超過65.6%的人口居住在Z街道。除去Z街道,N區(qū)剩余的一鎮(zhèn)五鄉(xiāng)總?cè)丝诩s28084人,只有Z街道人口的52.4%。(16)資料來源:D機(jī)構(gòu)調(diào)研報(bào)告。D機(jī)構(gòu)與山南市民政局設(shè)計(jì)服務(wù)指標(biāo)(見表2)時(shí)根據(jù)人口數(shù)量靈活調(diào)整,將其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站服務(wù)指標(biāo)調(diào)整為Z街道社工站的一半。如表2所示,在僅有1—2名專職社工進(jìn)駐情況下,能針對民政服務(wù)對象開展相關(guān)專業(yè)服務(wù),實(shí)現(xiàn)工作的合理安排。其次,D機(jī)構(gòu)通過項(xiàng)目競標(biāo)承接“湖南省民政廳2022年度西藏山南市社工站支持項(xiàng)目”,強(qiáng)化對山南市當(dāng)?shù)厣绻ふ臼芷溉藛T的社區(qū)治理、社會工作等知識培訓(xùn)。同時(shí),基于N區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站建設(shè)項(xiàng)目,D機(jī)構(gòu)“雙管齊下”協(xié)助山南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門,提升民政經(jīng)辦服務(wù)能力,推動完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制機(jī)制,不斷提升城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全水平,建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工人才組織體系和服務(wù)體系,增強(qiáng)基層服務(wù)能力。最后,D機(jī)構(gòu)在2年的服務(wù)周期內(nèi),通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站服務(wù)框架網(wǎng),并充分結(jié)合本地實(shí)際和群眾需求,鼓勵(lì)、引導(dǎo)以及孵化西藏本土社會力量和慈善組織參與到社會工作專業(yè)服務(wù)中,打造具有山南市特色的服務(wù)項(xiàng)目,形成“社工+慈善+志愿服務(wù)”的全新模式。

表2:山南市N區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站服務(wù)指標(biāo)(17)資料來源:山南市N區(qū)民政局。

由此可見,D機(jī)構(gòu)通過對山南市社會工作人才、機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)、督導(dǎo)、評估,幫助西藏本土社工機(jī)構(gòu)提升其參與運(yùn)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站的能力。援藏社工站結(jié)合受援地實(shí)際,把民政業(yè)務(wù)工作和社會工作融合好,把自身社會工作服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和西藏地區(qū)實(shí)際結(jié)合好,協(xié)助當(dāng)?shù)孛裾纸ㄕ铝⒅?構(gòu)建市縣鄉(xiāng)服務(wù)體系,助推社工站建設(shè)。

(二)D機(jī)構(gòu)參與建設(shè)社工站的實(shí)踐過程

邊疆民族地區(qū)的社工站建設(shè)可視為黨和政府對困難群眾關(guān)懷、關(guān)愛的抓手和補(bǔ)充,黨建引領(lǐng)的基層治理是專業(yè)社會工作開展實(shí)踐的基石,是西藏社工站建設(shè)的底層邏輯。(18)參見劉紅旭、達(dá)鵬宇、莊云香等:《黨建引領(lǐng)的社會工作參與西藏社區(qū)治理探索——以林芝市G街道為例》,《中國藏學(xué)》2023年第1期,第24頁。湖南D機(jī)構(gòu)根據(jù)服務(wù)指標(biāo)和制度規(guī)劃在協(xié)助山南市建設(shè)時(shí),參考湖南已有經(jīng)驗(yàn),以民政服務(wù)對象為破冰的切入點(diǎn),通過初期的入戶走訪與民政服務(wù)對象建立信任關(guān)系,再到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作人員建立合作關(guān)系,逐步擴(kuò)大社會工作影響力。待互動機(jī)制成熟后“以點(diǎn)帶面”,將服務(wù)經(jīng)驗(yàn)因地制宜復(fù)制到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn),將社工站打造為密切黨和人民群眾血肉聯(lián)系、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的一線陣地。同時(shí),根據(jù)實(shí)際情況培育和孵化本土社會組織,最終形成多元主體網(wǎng)絡(luò)參與,提升基層治理效能(見圖1)。

圖1:社工機(jī)構(gòu)對口援藏中的合作機(jī)制

1.以兜底服務(wù)為核心,完善民政平臺建設(shè)

首先是聚焦民政,落實(shí)政策。D機(jī)構(gòu)對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐站社工,協(xié)同對民政關(guān)愛對象進(jìn)行入戶評估。在社工與社區(qū)駐村工作隊(duì)溝通過程中發(fā)現(xiàn),部分民政兜底群體的界定存在不清晰情況。基于國家政策、學(xué)界研究等標(biāo)準(zhǔn)界定、更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政服務(wù)對象信息表,社工前往社區(qū)對社區(qū)工作人員進(jìn)行一對一溝通、信息核實(shí)?；?020、2021、2022年享受各類民政支持政策的名單,社工與N區(qū)各社區(qū)的駐村工作隊(duì)一一溝通,對民政服務(wù)對象的身心健康、職業(yè)、監(jiān)護(hù)職責(zé)履行情況、家庭共同居住成員身份及健康狀態(tài)等進(jìn)行詢問與核實(shí),更新建檔立卡信息,做好臺賬。在此過程中,社區(qū)駐村工作隊(duì)進(jìn)一步了解民政服務(wù)對象的相關(guān)政策,知悉其家庭現(xiàn)狀,為后續(xù)專業(yè)服務(wù)提供了有效信息支持。進(jìn)駐Z街道初期,D機(jī)構(gòu)與街道、社區(qū)居委會等社區(qū)主體并列,相互間看似地位平等,受制于定位和關(guān)系的錯(cuò)位,實(shí)際上D機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目實(shí)踐卻處處受限。

我們在Z街道,項(xiàng)目初期開展工作特別難,街道不重視社工工作,工作上各種刁難,沒有完成街道分配的工作就會被領(lǐng)導(dǎo)叫進(jìn)去罵幾次,他在那里瞎指揮。有一次我打算請假2天,去主任辦公室請假,主任說你是不是要離職,不想干了?我說,我只是想請假?！?訪談材料20220803ZDDJ)Z街道駐站社工其次,隨著中央一系列利好政策的出臺和D機(jī)構(gòu)自身的努力嘗試,Z街道社工站項(xiàng)目經(jīng)歷了一年的運(yùn)作后,產(chǎn)生了良好的社會效益,逐漸被Z街道原有主體接納與認(rèn)可,形成了一種“利益共同體”關(guān)系。社工機(jī)構(gòu)逐步獲得居委會支持,改變了初期居委會視社工機(jī)構(gòu)為打雜幫手的情況,獲得更為自主和主動的位置,居委會對社工機(jī)構(gòu)的工作也更為接納和支持。D機(jī)構(gòu)針對民政對象建立個(gè)案管理制度,對所有社區(qū)進(jìn)行需求調(diào)研,探索出民政對象個(gè)案管理服務(wù)模式,即針對不同危機(jī)及能力狀況的民政對象,采用“分檔跟進(jìn)”原則,制定一人一檔制,較好地發(fā)揮了民政基層能力補(bǔ)充作用,完善和規(guī)范了基層民政平臺建設(shè),保障了基層民政工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.以職業(yè)化為抓手,培育社工專業(yè)人才

社會工作人才是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化與社會福利事業(yè)發(fā)展的專業(yè)人才,對解決社會問題、規(guī)避社會風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會和諧、推動社會發(fā)展具有重要基礎(chǔ)性作用。培養(yǎng)更多專業(yè)技能型實(shí)用人才,是D機(jī)構(gòu)在山南市開展社工站服務(wù)前的必要準(zhǔn)備,內(nèi)外賦能是干預(yù)社會工作者能力的關(guān)鍵。西藏的基層治理工作,將會對基層工作人員的專業(yè)知識和專業(yè)能力提出更高要求,他們既要把國家最新政策傳達(dá)到基層,又要為群眾解決一些現(xiàn)實(shí)問題,這就增加了民族社會工作者隊(duì)伍的培訓(xùn)難度。(19)參見郭煥煥:《專業(yè)賦能:西藏社區(qū)工作者能力培養(yǎng)的干預(yù)研究——以D社區(qū)為例》,碩士學(xué)位論文,西藏民族大學(xué),2022年,第58頁。面對實(shí)踐性強(qiáng)的社工服務(wù),如果不具備良好的專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)操技能,就容易導(dǎo)致服務(wù)對象喪失對社會工作者的信任感,(20)參見林寶榮:《地方政府購買社會工作服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與創(chuàng)新之道》,《理論導(dǎo)刊》2015年第3期,第19頁。加大后續(xù)工作的阻力和難度。受山南市民政局委托,D機(jī)構(gòu)與山南市民政局連續(xù)3年舉辦“山南市社會工作實(shí)務(wù)能力培訓(xùn)班”,鼓勵(lì)參加社工和助理社會工作師資格考試培訓(xùn),聘請資深老師進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。除山南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站駐站社工外,還有來自基層服務(wù)組織的100名學(xué)員。同時(shí),D機(jī)構(gòu)在日常社會工作督導(dǎo)中開展每月共學(xué),加強(qiáng)社工人才培育,促進(jìn)其職業(yè)化轉(zhuǎn)化。在對D機(jī)構(gòu)山南市負(fù)責(zé)人的訪談中,我們得知D機(jī)構(gòu)幫助山南市制定了詳細(xì)的工作指引,從社工站運(yùn)行經(jīng)費(fèi)到社工考錄激勵(lì)機(jī)制,制定出臺了一系列章程,對山南市社會工作良性發(fā)展起著關(guān)鍵作用。

3.以情系弱勢為目標(biāo),開展社會工作服務(wù)

(1)政社協(xié)力助推五社聯(lián)動。一是在Z街道開展兒童青少年特色品牌服務(wù),在色嘎頂社區(qū)開設(shè)“兒童愛心托管”項(xiàng)目,累計(jì)服務(wù)400人。二是借助社工站陣地作用和社工專業(yè)優(yōu)勢,積極協(xié)同村社區(qū)黨員志愿者、建立黨建+社工聯(lián)動服務(wù)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)以黨建為引領(lǐng),打造黨建+公益服務(wù)品牌,為街道發(fā)展提供社會助力,成功舉辦黨建+公益2021、2022年“中華慈善日”主題宣傳活動。三是遵循“傾心服務(wù)有需人士,共創(chuàng)幸福生活”宗旨,以民政事務(wù)工作為基礎(chǔ)、社工專業(yè)服務(wù)為延伸,利用專業(yè)優(yōu)勢開展重點(diǎn)服務(wù)對象關(guān)懷、探訪行動,增強(qiáng)服務(wù)對象的獲得感、幸福感。四是對接企業(yè)、聯(lián)動社區(qū)。企業(yè)是社工機(jī)構(gòu)在體制外最主要的合作對象。D機(jī)構(gòu)以面向服務(wù)對象提供一線服務(wù)為中心,了解社區(qū)服務(wù)對象需求。D機(jī)構(gòu)結(jié)合N區(qū)居民需求,積極鏈接山南市愛爾眼科的醫(yī)療資源,開展“愛心助老點(diǎn)亮希望”活動,為11個(gè)社區(qū)245名老人提供免費(fèi)義診服務(wù)。山南市N區(qū)社工站運(yùn)行以來,摸索出本地民政工作和社會工作融合路徑,不斷探索專業(yè)社工在本地的落地生根,為民政領(lǐng)域和精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域?qū)ο筇峁﹥?yōu)質(zhì)服務(wù)。社工站引領(lǐng)志愿者、鏈接社會資源,積極開展公益活動,全市在關(guān)愛困境兒童、空巢老人、困難群體等服務(wù)領(lǐng)域,共計(jì)開展活動36場、個(gè)案6個(gè)、小組活動3個(gè),鏈接資源9萬元,累計(jì)提供服務(wù)3萬余人次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會工作服務(wù)站從無到有,再到N區(qū)的全覆蓋,政府主導(dǎo)是關(guān)鍵因素。以積極態(tài)度來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會工作服務(wù)站是服務(wù)治理的創(chuàng)新探索,能夠?yàn)樯鐓^(qū)居民提供更多、更好服務(wù),滿足社區(qū)居民多樣化需求。

(2)黨建引領(lǐng)基層治理工作。2021年6月起,社工參與Z街道黨工委組織的“追尋紅色足跡、弘揚(yáng)老西藏精神”調(diào)研學(xué)習(xí)活動。社工站積極與街道、社區(qū)等黨組織溝通,圍繞“黨建+公益”倡導(dǎo)聯(lián)合黨建活動。社工站協(xié)助街道黨工委開展主題黨日活動6場,探索了一條“黨建+社工”特點(diǎn)的黨建工作路徑。一是有助于融合社會工作資源,建立以社區(qū)為中心的民政服務(wù)體系,為社區(qū)公共服務(wù)提供支持。社工站的定位是可以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部完成民政資料整理,入戶走訪與核查,信息登記、錄入和上報(bào),民政政策宣講等工作。這些工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部人員匱乏、年齡老化、精力分散等方面都有很大幫助,還可以解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息采集難、錄入慢、上報(bào)不準(zhǔn)確等問題,從而有效提高了基層日常民政工作的質(zhì)量和效率。二是有助于加強(qiáng)民政公共服務(wù)的專業(yè)化力量,提高公共福利服務(wù)的專業(yè)程度,從而為民政工作新形式提供新的推動力。

4.以多元合作為愿景,孵化本土社會組織

社會組織的培育和規(guī)范發(fā)展,是培育和增進(jìn)西藏治理社會資本的重要途徑。政府與社會組織合作,激發(fā)了社會組織活力,培育發(fā)展社會組織使之成為政府開展社會治理的著力點(diǎn),(21)參見蘇曦凌:《激發(fā)社會組織活力的政府角色調(diào)整——基于國際比較的視域》,《政治學(xué)研究》2016年第4期,第89頁。社會組織在現(xiàn)代治理體系中的重要作用已得到普遍認(rèn)同。首先,D機(jī)構(gòu)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐站社工通過在N區(qū)各社區(qū)進(jìn)行訪談、問卷調(diào)查等方式發(fā)掘居民需求,組建社區(qū)志愿者隊(duì)伍,開展服務(wù),尋找社區(qū)骨干居民,培養(yǎng)組織負(fù)責(zé)人,最終在2022年11月孵化出山南市XY社會工作服務(wù)中心、山南市LK社會工作服務(wù)中心2家社工機(jī)構(gòu)。其次,2022年12月,由民政部2022年中央財(cái)政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目,資助西藏XFJY社區(qū)服務(wù)中心的社工室項(xiàng)目在山南市Z街道羅布林卡社區(qū)落地,該項(xiàng)目由N區(qū)民政局指導(dǎo)、D機(jī)構(gòu)承辦,羅布林卡社區(qū)、西藏XFJY社區(qū)服務(wù)中心協(xié)辦,旨在從經(jīng)費(fèi)和人力兩個(gè)維度補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站的服務(wù)覆蓋度,堅(jiān)持“日常服務(wù)由社工指導(dǎo)、志愿者實(shí)踐,專業(yè)服務(wù)由社工實(shí)踐、志愿者配合,大型服務(wù)由社工組織、志愿者實(shí)施”的服務(wù)理念。在社區(qū)層面上建立以居民為主的活動平臺,豐富社區(qū)居民日常文化生活。在社會組織層面上以點(diǎn)帶面,可以建立不同技能的志愿服務(wù)隊(duì),針對特殊群體和個(gè)人開展個(gè)性化個(gè)案服務(wù)、小組服務(wù),全面推廣社區(qū)服務(wù)品牌和服務(wù)能力,整體提升社區(qū)居民的幸福感。

培育一個(gè)成熟的社會組織合作系統(tǒng),能夠?yàn)橹卫眢w系共同體添磚加瓦。促進(jìn)社會組織間正式和非正式合作能為多元主體參與基層治理提供一個(gè)可行路徑,在機(jī)構(gòu)間彼此合作機(jī)制下,針對性地對維護(hù)公民合法權(quán)益、調(diào)解社會矛盾的基本功能等發(fā)揮積極作用,成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的助推力量。(22)參見陳井安、劉福敏:《藏區(qū)治理體系現(xiàn)代化若干問題研究》,《中國藏學(xué)》2016年第2期,第61頁。D機(jī)構(gòu)充分結(jié)合本地實(shí)際和群眾需求,在援助山南市建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站過程中,打造具有山南市特色的服務(wù)項(xiàng)目,形成“社工+慈善+志愿服務(wù)”的全新模式。社工和志愿者“雙工”聯(lián)合,極大地豐富了轄區(qū)服務(wù),在本地引起了較好反響,居民幸福感進(jìn)一步提升,參與熱情相比社工站進(jìn)駐前有所提升。做志愿者的社區(qū)居民越來越多,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站打造成了落實(shí)黨和政府愛民惠民、落實(shí)民政基層服務(wù)和政策的一線陣地,讓社工站真正成為為民服務(wù)“最后一米”的平臺。

四、走向參與式合作:社工機(jī)構(gòu)援藏的政社互動特征

回顧D機(jī)構(gòu)援助山南市建設(shè)社工站的歷程,可以將其與受援地政府部門的關(guān)系理解為“參與式合作”的政社互動特征。審視D機(jī)構(gòu)在山南市社工站建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從縱向時(shí)間線梳理來看可歸納為三種類型:一是支持型援藏,即作為支援方的湖南省通過資金支持或項(xiàng)目示范方式,為山南市提供資金或社會工作技術(shù)方面的援助;二是參與型援藏,即D機(jī)構(gòu)與山南市政府部門共同建立援助機(jī)制,發(fā)揮自身在資金、人才、技術(shù)等方面的優(yōu)勢和作用;三是合作型援藏,即社會組織與受援地的山南市政府通過各種形式共同參與當(dāng)?shù)厣绻ふ竞笃诙綄?dǎo)和專精化的公共服務(wù)供給。在這個(gè)過程中,逐漸形成社會組織外援式引入向參與式合作的政社互動邏輯邁進(jìn),實(shí)現(xiàn)受援地基層治理效能的提升。

(一)支持型援藏:以解決社區(qū)痛點(diǎn)和難點(diǎn)為本的信任與合作

山南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站的制度目標(biāo)參照“湖南模式”,強(qiáng)調(diào)回歸“以群眾為中心”,即以民政社會救助領(lǐng)域?yàn)槠瘘c(diǎn),駐站社工按照經(jīng)辦、協(xié)辦形式協(xié)助基層民政部門,針對殘疾人、困境兒童、低保家庭、低保邊緣家庭、老年人等困境人群或弱勢群體,開展以兜底保障為原則的專業(yè)工作。有條件的社工站可在此基礎(chǔ)上推進(jìn)基層治理創(chuàng)新、發(fā)展公益慈善事業(yè)。

D機(jī)構(gòu)初入Z街道開展社工站建設(shè)工作時(shí),與基層各利益相關(guān)方之間較為陌生,在服務(wù)開展過程中會更多考慮受援地政府的意見和期望。這一階段更多的是承擔(dān)公共服務(wù)“代理人”角色。D機(jī)構(gòu)承接山南市N區(qū)社工站項(xiàng)目初期,逐漸得到街道信任,與轄區(qū)內(nèi)各利益方進(jìn)行了接觸,并建立了初步關(guān)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)辦事處和第三方社工機(jī)構(gòu)是兩種不同的獨(dú)立組織類型,二者自身優(yōu)勢和不同定位是形成合作的前提,這樣才能在保持邊界基礎(chǔ)上發(fā)揮各自優(yōu)勢。(23)參見方英:《有邊界合作:項(xiàng)目制下社會工作機(jī)構(gòu)與街道辦、居委會的新型關(guān)系》,《社會工作與管理》2020年第4期,第62頁。社工站建設(shè)初期,街道與社工機(jī)構(gòu)間的邊界模糊。D機(jī)構(gòu)需通過不斷的專業(yè)服務(wù)做實(shí)做細(xì),才建立起與基層政府間的信任合作關(guān)系。在此過程中,政社雙方的認(rèn)識與態(tài)度也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)民委員會應(yīng)提高對社會工作的認(rèn)識與尊重,為其提供成長空間,促進(jìn)發(fā)展;另一方面,進(jìn)駐社工站的社會組織也應(yīng)以專業(yè)服務(wù),為社區(qū)提供更多治理價(jià)值,解決社區(qū)中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。在這一過程中,各利益主體以共同目標(biāo)為基礎(chǔ),形成一種彈性調(diào)節(jié)的參與性合作機(jī)制。雖然合作雙方的期望并非完全相同,但作為跨機(jī)構(gòu)主體聯(lián)動的合作來說,更傾向于滿足彼此的需求,達(dá)到共贏狀態(tài)。

換言之,D機(jī)構(gòu)在推進(jìn)山南援藏項(xiàng)目過程中意識到機(jī)構(gòu)與政府間并非真正平等的“合作伙伴”關(guān)系,更傾向于一種“利益共同體”關(guān)系。由于政府采購社會工作服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與社會組織的生存息息相關(guān),作為承接方的社工機(jī)構(gòu)在很大程度上將更多依靠政府資源。在這種現(xiàn)實(shí)境遇下,作為購買方的政府部門處于主導(dǎo)地位。若想為扎根社區(qū)提供更為長久的服務(wù),社工機(jī)構(gòu)就必須在生存基礎(chǔ)上謀求發(fā)展。然而,僅僅依賴政府的資源已無法滿足可持續(xù)發(fā)展的需要,這就要求社工機(jī)構(gòu)積極構(gòu)建跨組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

(二)參與型援藏:機(jī)構(gòu)間“利益共同體”關(guān)系的建立

社工機(jī)構(gòu)作為服務(wù)型的公益組織,多方合作、協(xié)助,才能更好地為服務(wù)對象服務(wù)。作為互助合作的促進(jìn)者,(24)參見彭惠青、仝斌:《社會工作在基層治理專業(yè)化中的角色與功能》,《中國行政管理》2018年第1期,第49頁。通常在政府購買服務(wù)之外與同類型機(jī)構(gòu)合作,鏈接政府系統(tǒng)外的資源,這是社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的常見形式。通過與同類型機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目式合作,社工機(jī)構(gòu)將各種資源鏈接給活動對象,一方面使服務(wù)對象的需求得到更好滿足,另一方面也為其他機(jī)構(gòu)更好地履行項(xiàng)目指標(biāo)提供了渠道,從而獲得差異化的發(fā)展機(jī)會。社工機(jī)構(gòu)服務(wù)對象有時(shí)面臨的問題較為復(fù)雜,需要借助其他機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢力量予以解決。西藏XFJY社區(qū)服務(wù)中心承接的民政部支持項(xiàng)目可以彌補(bǔ)政府購買服務(wù)所帶來的資金緊張問題,而D機(jī)構(gòu)通過承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站、承辦羅布林卡社區(qū)社工室等政府購買的項(xiàng)目進(jìn)入社區(qū),為不同人群提供服務(wù),并與社區(qū)中的相關(guān)組織和人群建立聯(lián)系。

通過承接項(xiàng)目進(jìn)入社區(qū)的社工機(jī)構(gòu)都具備相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)陣地,鼓勵(lì)民眾積極參與到社區(qū)工作事務(wù)中,走出“參與式發(fā)展的表象”,培養(yǎng)居民“參與自覺”意識與文化建設(shè)熱情。承接項(xiàng)目多的社工機(jī)構(gòu),體量也大,在對外合作時(shí)更有扎根社區(qū)的體量優(yōu)勢,也是參與式合作互動特征得以實(shí)現(xiàn)的前提。社工機(jī)構(gòu)多元組織合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)涉及體制內(nèi)部門和體制外組織,呈現(xiàn)出不同的經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)。社工機(jī)構(gòu)的定位和優(yōu)勢是合作的關(guān)鍵,成功的合作需要找到彼此的優(yōu)勢和互補(bǔ)所在。援藏社工機(jī)構(gòu)的參與式合作互動網(wǎng)絡(luò)尚屬于開創(chuàng)性領(lǐng)域,必然存在不少障礙因素需要克服。援藏社工機(jī)構(gòu)在受援地發(fā)展過程中,可以吸引具有類似服務(wù)理念的不同本土組織,一起參與到合作中,在拓寬服務(wù)廣度的同時(shí),拓寬機(jī)構(gòu)合作的深度,逐漸形成以共同利益為基礎(chǔ)的聯(lián)盟關(guān)系,最終達(dá)到參與式合作的目的。

(三)合作型援藏:明晰專精定位是援藏社工機(jī)構(gòu)未來發(fā)展方向

在專業(yè)基礎(chǔ)上做精做實(shí)是社會工作安身立命的基礎(chǔ),是獲得自己社會地位的最重要前提。(25)參見王思斌:《中國社會工作的嵌入性發(fā)展》,《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第2期,第222頁。正是憑借專精化的發(fā)展思路,“在政府購買社會工作服務(wù)項(xiàng)目中,作為承接方的社工機(jī)構(gòu)獲得了參與項(xiàng)目治理的權(quán)力、地位與聲望”。(26)劉麗娟、王恩見:《雙重治理邏輯下政府購買社會工作服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作困境及對策》,《社會建設(shè)》2021年第3期,第76頁。因此,項(xiàng)目運(yùn)作也遵循了專業(yè)治理的邏輯。筆者在與D機(jī)構(gòu)管理人員的訪談中明晰了下一步山南市社會組織參與到相關(guān)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的發(fā)展愿景,即選準(zhǔn)某一領(lǐng)域并在此基礎(chǔ)上鏈接資源支持專精服務(wù)。這種優(yōu)勢和定位使D機(jī)構(gòu)形成了差異化優(yōu)勢,有利于D機(jī)構(gòu)在山南市的長期可持續(xù)發(fā)展。這一過程涉及項(xiàng)目的取舍和選擇。

作為機(jī)構(gòu)項(xiàng)目管理層,兩位受訪者從項(xiàng)目取舍的角度談到機(jī)構(gòu)如何逐步形成以社會工作督導(dǎo)為主的資源鏈接領(lǐng)域。在社會工作督導(dǎo)領(lǐng)域,D機(jī)構(gòu)在湖南省“禾計(jì)劃”項(xiàng)目的長期耕耘下具有資深的社會工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),并在湖南當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了一定社會效益。至于山南市其他邊境縣的社工站,D機(jī)構(gòu)在N區(qū)全區(qū)7個(gè)站點(diǎn)運(yùn)營過程中已耗費(fèi)了大量精力,從D機(jī)構(gòu)駐山南市辦公點(diǎn)前往L縣需一天時(shí)間,管理層分身乏術(shù),難以在其他路途遙遠(yuǎn)的區(qū)域鏈接資源并進(jìn)行深耕?？梢?D機(jī)構(gòu)在山南市的服務(wù)過程中,對其服務(wù)能力的定位需摒棄“泛而空”的困境,從而走向“專而精”。(27)參見張汝立、劉帥順、包孌:《社會組織參與政府購買公共服務(wù)的困境與優(yōu)化——基于制度場域框架的分析》,《中國行政管理》2020年第2期,第97頁。相對于擴(kuò)大承接項(xiàng)目廣度,機(jī)構(gòu)更愿意在已有項(xiàng)目領(lǐng)域深耕,形成社工機(jī)構(gòu)援藏工作的特色品牌。專精化的發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)D機(jī)構(gòu)逐步形成自己的優(yōu)勢領(lǐng)域,在此基礎(chǔ)上建立一個(gè)以自己能力和優(yōu)勢為中心的合作網(wǎng)絡(luò),避免泛專業(yè)化的過度承諾,最終實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)自身專精社會工作的能力建設(shè)。

高質(zhì)量的基本公共服務(wù)供給是邊疆民族地區(qū)融入國家新發(fā)展格局的路徑取向之一,(28)參見青覺、王敏:《邊疆民族地區(qū)融入國家新發(fā)展格局的生成邏輯、面臨挑戰(zhàn)與路徑取向》,《西北民族研究》2022年第5期,第141頁。邊疆民族地區(qū)的社工站建設(shè)是因應(yīng)國家新發(fā)展格局的現(xiàn)實(shí)舉措。社會工作的終極使命就是要促進(jìn)“人的自由而全面的發(fā)展”,而這一愿景又與“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享”的新發(fā)展理念遙相呼應(yīng)。在參與式合作的政社互動特征下,援藏社工機(jī)構(gòu)、受援地本土社工機(jī)構(gòu)、受援地政府、受援地基層單位間形成了以共同利益為核心驅(qū)動力的“行動共同體”,構(gòu)成一種“利益共同體”關(guān)系(見圖2),“通過行動建構(gòu)合作”方式,援藏方和受援地相關(guān)主體共同致力于所有行動者的在場,形成1+1>2的合作治理效能。保障社會組織在基層治理中的深度參與,探索社區(qū)、社工機(jī)構(gòu)、社會工作者、社區(qū)志愿力量、社會公益慈善資源“五社聯(lián)動”的治理模式。此外,援藏社工機(jī)構(gòu)通過橫向的經(jīng)驗(yàn)知識傳遞實(shí)則是“智力援助”的底層邏輯,對于實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)、社會組織培育、社工隊(duì)伍發(fā)展、社區(qū)志愿者有序參與和社會公益慈善資源高效利用間的協(xié)同互益,打造共建共治共享的基層社會治理共同體有著良好的促進(jìn)作用,是進(jìn)一步增進(jìn)符合西藏地方現(xiàn)實(shí)下基層治理體系的有效調(diào)適。(29)參見王力平:《社會治理共同體的理論意涵、出場實(shí)踐及建設(shè)路徑》,《甘肅社會科學(xué)》2023年第2期,第58頁。因此,通過購買社會組織承接公共服務(wù),改善了社區(qū)服務(wù)質(zhì)量,提高了公共服務(wù)效率,有力促進(jìn)了基層服務(wù)型政府建設(shè)。

圖2:對口援藏參與式合作中的政社互動特征

新的歷史時(shí)期,對口支援的政策取向及其承擔(dān)的政策功能最終會成為國家規(guī)模治理體系中的重要一環(huán),(30)參見王宏偉、周光輝:《對口支援:破解大國非均衡性難題的創(chuàng)新實(shí)踐》,《南京社會科學(xué)》2023年第1期,第74頁。西藏社會工作何以能為又何以可為,已被提上議事日程。本研究以山南市N區(qū)為例,探討了D機(jī)構(gòu)援助西藏山南市鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站建設(shè)的實(shí)踐脈絡(luò)。因山南市社會工作正處于起步成長階段,承接機(jī)構(gòu)的人員配置、服務(wù)內(nèi)容等都很相似,以致機(jī)構(gòu)特色不清晰,承接項(xiàng)目時(shí)的差異化優(yōu)勢不明顯。在協(xié)助山南市完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站的建設(shè)后,D機(jī)構(gòu)的未來發(fā)展方向?qū)ㄟ^專精化來定位自身的特色發(fā)展,并由此開啟援藏社工機(jī)構(gòu)的差異化、品牌化發(fā)展方向。這種發(fā)展方向可使社工機(jī)構(gòu)間專注專業(yè),各有所長,也能引導(dǎo)社工形成自身的深度專業(yè)優(yōu)勢,有利于提升對口援藏建設(shè)項(xiàng)目目標(biāo)與援助對象意愿的契合度,有利于西藏本土社會工作者、社會工作機(jī)構(gòu)開闊視野、更新觀念、學(xué)習(xí)知識、培養(yǎng)技能、積累經(jīng)驗(yàn)、熏陶習(xí)慣,促進(jìn)西藏社會工作的發(fā)展。在“參與式合作”的政社互動機(jī)制下,社工機(jī)構(gòu)對口幫扶西藏進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社工站建設(shè)這一“開創(chuàng)性領(lǐng)域”,應(yīng)緊密結(jié)合國家治理現(xiàn)代化并在社會治理體系中找到其結(jié)構(gòu)性位置,并培育和提升西藏及其群眾的自我發(fā)展能力,更好發(fā)揮其功能和價(jià)值。根據(jù)山南市的相關(guān)規(guī)劃,2023—2025年將以湖南經(jīng)驗(yàn)為樣板,持續(xù)以每年20個(gè)的速度繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站建設(shè),堅(jiān)持黨建引領(lǐng),將社工站打造為密切黨和人民群眾血肉聯(lián)系、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的一線陣地,最終實(shí)現(xiàn)“試點(diǎn)先行、逐步推進(jìn)”的發(fā)展目標(biāo)。