鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理機制研究

張 瀾,李 鑫

沈陽航空航天大學馬克思主義學院，遼寧 沈陽 110136

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農”問題、加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性安排，將會為鄉(xiāng)村發(fā)展方式、發(fā)展質量的深層變革和鄉(xiāng)村環(huán)境風貌帶來非常大的變化[1]。在鄉(xiāng)村振興中，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理是重點，建設鄉(xiāng)村生態(tài)文明，選擇農村綠色發(fā)展的道路是必然的，而加強生態(tài)環(huán)境的管理水平，是實現(xiàn)農村綠色發(fā)展的重點領域與重要支撐[2]。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，通過完善生態(tài)環(huán)境管理模式，能夠推進鄉(xiāng)村振興政策落地和可持續(xù)發(fā)展。

一、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理現(xiàn)狀

當前，我國鄉(xiāng)村振興計劃已經(jīng)到了第二階段，即2020 年—2035 年，在脫貧攻堅已經(jīng)取得全面勝利后，農村的樣貌也逐漸改頭換面，政府對鄉(xiāng)村發(fā)展提出了更高要求，生態(tài)環(huán)境管理也需根據(jù)鄉(xiāng)村的情況而轉型完善[3]。

第一，在政策方面，當前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理得到政策支持，發(fā)展現(xiàn)狀良好。以農村污染治理為例，2022 年1 月生態(tài)環(huán)境部、國家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)的《農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案（2021—2025年）》的通知指出，要強化組織領導、齊抓共管，掌握“抓重點、分區(qū)治、精細管”的基本思路，將生態(tài)環(huán)境管理向精細化邁進[4]?！度珖r村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》等，也在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治、人居環(huán)境的管理規(guī)劃上提出了相關要求。

第二，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理發(fā)展基于專家?guī)头龊椭笇?，在發(fā)展上應根據(jù)當?shù)厍闆r進行整改。有關專家在進行鄉(xiāng)村調研活動時，針對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的現(xiàn)狀及問題提出意見。三農問題專家溫鐵軍在調研后指出，鄉(xiāng)村振興是生態(tài)文明轉型的關鍵，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的現(xiàn)狀卻存在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化管理模式不足的問題。鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理不能只讓農民種地，要發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)、進行現(xiàn)代化管理。

第三，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理在鄉(xiāng)村具體環(huán)境指標中均有所成效。以鄉(xiāng)村土壤、地下水為例，土壤污染風險得到基本管控，受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率“雙90%”；鄉(xiāng)村的地下水管理初步建立起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)測站點。

第四，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的相關法律法規(guī)有所完善。近年來，相繼出臺和完善《土壤污染防治法》《水污染防治法》《農村生活污染防治技術政策》等，為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理提供了法律基礎。

我國生態(tài)環(huán)境管理發(fā)展良好，但仍有諸多不足。2022 年《我國農村生態(tài)環(huán)境調研報告》中指出，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的力度不足，且缺乏長效機制，生態(tài)環(huán)境中水污染、秸稈焚燒等污染仍持續(xù)存在，并提出要調動開展工作的主動性和積極性，逐步建立長效管理機制的意見。楊慶虎在針對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的調研中指出，當前雖有政策扶持，但具體的農村環(huán)境管理制度仍在起步階段，基層設施不足、粗放式的管理模式不佳等，均是當前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理現(xiàn)狀的挑戰(zhàn)。

二、鄉(xiāng)村振興背景下生態(tài)環(huán)境管理的困境

（一）管理模式粗放，管理資金投入不足

當前，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理多是較為粗放式的管理模式，主要體現(xiàn)在事前預防不足以及事中管理模式的精細化程度不夠。一方面，生態(tài)管理模式的事前管理不足，預防意識不夠。金太軍就曾指出，當前鄉(xiāng)村生態(tài)管理多為“門診式”的應激管理模式，環(huán)境治理較為粗放且被動，對于源頭治理和預防管理的管理發(fā)展模式不足[5]。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，不乏有地方部門為了追求效率，看到鄉(xiāng)村環(huán)境快速改善的結果，采用粗放式管理發(fā)展模式，忽略了事前預防的諸多細節(jié)問題。另一方面，我國鄉(xiāng)村地域分布廣而多，鄉(xiāng)村的環(huán)境問題也具有復雜性的特征。因此，鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境管理需要在事中完善精細化流程。然而，目前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理模式較為粗放，管理的細化程度不足。以鄉(xiāng)村的養(yǎng)殖污染管理為例，在養(yǎng)殖的模式當中，基本上都是一種分散式的養(yǎng)殖模式，即家家戶戶都有小規(guī)模的養(yǎng)殖雞鴨等牲畜。農業(yè)生產呈現(xiàn)出小散亂污的特征，而粗放式的發(fā)展和管理模式無法應對小散亂的環(huán)境污染問題。

鄉(xiāng)村生態(tài)管理的模式過于粗放，究其原因，是缺乏完善的源頭治理模式和過程治理手段，在法不責眾、鄉(xiāng)民一體的情況下，粗放式的管理方式難以對鄉(xiāng)村企業(yè)或者個人形成約束。除此之外，在公共財政供給不足以及集體經(jīng)濟能力和農民個人經(jīng)濟能力不夠強的背景之下，會導致農村地區(qū)在環(huán)保工作開展的過程當中舉步維艱[6]。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境工作繁雜、管控周期較長，因此，地方政府應當多部門、企業(yè)主及村民，開展精細化的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理工作，信息共享、職責共擔，為構建良好的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境助力，從而促進鄉(xiāng)村振興計劃的可持續(xù)發(fā)展。

（二）人口流動增大管理難度，管理責任不明確

在城鄉(xiāng)人口和企業(yè)數(shù)動態(tài)變化、農村和城市人口雙向流動的情況下，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的責任方有待完善。一方面，鄉(xiāng)村人口外流造成的管理困難[7]。隨著城市化的發(fā)展，鄉(xiāng)村的多數(shù)人才都在以各種方式流向城市，有的甚至舉家遷移，鄉(xiāng)村人才流動長期處于單向流動的狀態(tài)，甚至導致村莊出現(xiàn)了空心化的傾向，這在一定程度上增加了農業(yè)和農村在污染治理方面的難度。另一方面，外來人口進入鄉(xiāng)村帶來的管理困難。在當前鄉(xiāng)村人才振興的背景下，部分人開始返鄉(xiāng)就業(yè)，甚至還有部分非本地居民受鄉(xiāng)村振興政策吸引前來就業(yè)，城市化為主的結構逐漸演變?yōu)槌青l(xiāng)二元持平結構，城鄉(xiāng)二元結構也給開展農村生態(tài)環(huán)境管理工作帶來了獨特的挑戰(zhàn)。在城鄉(xiāng)結構變化的過程中，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的責任尚未加強，會出現(xiàn)責任推諉現(xiàn)象[8]。例如，在城鄉(xiāng)人口雙向流動、城市二元結構比重不斷變化的情況下，市縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于生態(tài)環(huán)境管理的責任更需明確劃分。

（三）生態(tài)環(huán)境監(jiān)督環(huán)節(jié)系統(tǒng)性不足，村委會監(jiān)督能力較弱

一方面，政府組織的針對污染型商戶的監(jiān)督有待加強。在今后的工作中，以政府作為主導的治理模式，依然是開展農村生態(tài)環(huán)境管理監(jiān)督工作最主要的一種方式。因此，需要盡快明確自身的職責，對各級政府以及各個職能部門的積極性進行調動，更好地加強對基層政府的支持力度。另一方面，當前部分村委會存在一定程度的凝聚力弱、組織能力不強，農民主動對生態(tài)活動進行監(jiān)督的政治參與意愿不高等問題。并且，在現(xiàn)行的制度和體系當中，弱化了農業(yè)生產經(jīng)營者造成污染所需承擔的法律方面的責任，最終也增大了整個污染監(jiān)管的難度。

四、鄉(xiāng)村振興背景下生態(tài)環(huán)境管理機制的構建路徑

（一）建立生態(tài)環(huán)境精細化管理，保障管理機制政策的有效運行

一方面，鄉(xiāng)村振興中農村生態(tài)環(huán)境管理首先要明確工作的戰(zhàn)略定位。選擇一條科學化的發(fā)展道路，加快農村生態(tài)環(huán)境管理從粗放式發(fā)展向精細式轉型，并建立精細化管理的模式機制，以解決當前鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理過于粗放的痛難點。首先，精細化管理模式機制要做到事前預防。要堅持預防為主和綜合利用的管理觀念，注重源頭減量以及過程環(huán)節(jié)的控制。農業(yè)生產和農村社會經(jīng)濟的特點，在一定程度上直接決定了當?shù)氐霓r村生態(tài)環(huán)境管理，必須要不斷地強化污染源的預防工作[9]。其次，精細化管理模式機制要做到與三農相結合。為更好的落實精細化管理機制，要將工作的中心放到農村、農戶、農民身上，通過深入調研考察，結合實際情況制定合理措施。根據(jù)不同的工作等級分配相應等級的設施設備，使工作人員、環(huán)境保護設備在合適的地方發(fā)揮環(huán)境保護的作用。最后，細化管理模式機制需要信息的可視化。隨著我國對污染問題的再一次全面調查的開展項目，以及各地區(qū)污染源頭搜尋開展項目的進一步深化，政府應將已知信息進行及時的匯總與上報，從而形成穩(wěn)定的污染信息系統(tǒng)。為了保證農民基本的生活質量，在生態(tài)環(huán)境管理方面需進行數(shù)據(jù)的精細化掌握，及時檢測各項數(shù)據(jù)。

另一方面，為保證鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理模式機制的政策運行，資金籌措和投入是關鍵。鄉(xiāng)村治理的資金主要來源于政府撥款，社會渠道的資金來源程度比較低，缺乏多元化的資金配套機制，因此這在一定程度上制約了鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的開展。在鄉(xiāng)村振興過程當中，農村生態(tài)環(huán)境的治理需要充足的資金支持，因為無論是人才的引進還是設備和技術的提升，都需要有資金作為重要的支撐。在這樣的背景之下，政府既要加大資金的投入力度，也要通過各種各樣的渠道進行資金的籌措。除此之外，要加強和社會團體之間的聯(lián)系，盡量爭取來自社會方面的支持。當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府更要注重和企業(yè)進行進一步聯(lián)系，為他們提供稅收方面的政策，吸引其進入到的農村生態(tài)環(huán)境治理當中，形成企業(yè)化的治理體系，從而也使得資金的來源更加多元化，為當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的治理提供幫助。

（二）落實鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理責任機制，應對城鄉(xiāng)二元結構變化

在鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的背景之下，開展農村生態(tài)環(huán)境問題的整治，要注重建構工作方面的對策體系，落實農村生態(tài)環(huán)境管理責任機制，積極地應對城鄉(xiāng)二元結構變化所帶來的影響。

首先，明確方向。在落實責任機制時，要堅持環(huán)境管理和鄉(xiāng)村振興同步謀劃和同步推進的發(fā)展方向。因為農村的生態(tài)環(huán)境管理本身就是鄉(xiāng)村振興當中重要的內容，與當?shù)氐闹卫眢w系建設以及民生保障有著密不可分的關系，同時也是鄉(xiāng)村振興工作的重要基礎內容。在這樣的背景之下，政府要把整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)農村生態(tài)環(huán)境的管理納入到鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略以及規(guī)劃政策標準體系當中, 理清農村生態(tài)環(huán)境管理和農業(yè)現(xiàn)代化之間的關系和方向，明確其和農民增收之間的關系[10]。

其次，建立城鄉(xiāng)共同體意識，落實農村生態(tài)環(huán)境管理責任機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級城市要推動建立健全城鄉(xiāng)一體的基本公共服務體系、基本要素流通、城鄉(xiāng)互補等方面作部署，打破城鄉(xiāng)二元結構所帶來的農村環(huán)境管理方面的瓶頸問題。在開展農村生態(tài)環(huán)境管理工作開展的過程當中，要注重結合當?shù)氐膶嶋H情況，制定管理工作開展的具體原則，落實農村生態(tài)環(huán)境管理責任。為了應對農村不斷惡化的環(huán)境問題，各個部門應抓緊確定合理的污染排放量，并實施各項規(guī)章制度以管控環(huán)境惡化。

最后，量化責任。落實農村生態(tài)環(huán)境管理責任機制，要明確相關人員的責任劃分。在環(huán)境管控過程中，最重要的是職責問題，應明確相關責任人員的責任，讓他們明確自己的定位并制定有效的環(huán)境保護措施。認真貫徹落實環(huán)保責任制，在農作物生產等問題上堅持《地方黨政領導干部安全生產責任制規(guī)定》中的“黨政同責、一崗雙責”，成立環(huán)境保護工作小組，嚴格落實各相關分管領導責任，做到環(huán)保工作主要領導親自抓、分管領導具體抓、上下聯(lián)動一起抓，細化目標、量化責任、強化考核，與干部評先評優(yōu)掛鉤，通過責任的明確劃分，提高生態(tài)環(huán)境管理的效率。

綜上，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的責任機制通過明確方向、建設城鄉(xiāng)一體基礎設施以及明確責任劃分等方式，促進城鄉(xiāng)居民的環(huán)保意識和責任感，將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的責任進行量化，在城鄉(xiāng)結構變化下明確各崗位職責，能夠有效解決生態(tài)環(huán)境管理責任不明晰的痛點，促進生態(tài)環(huán)境管理的有效運轉，防止責任推諉現(xiàn)象。

（三）完善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理監(jiān)督機制，提高人民群眾監(jiān)督積極性

完善鄉(xiāng)村生態(tài)管理的監(jiān)督機制，首先要落實政府對企業(yè)和個人排污、破壞生態(tài)等行為的監(jiān)督。借鑒揚州市的“263 行動”，揚州市江都區(qū)成立了打擊非法碼頭和砂石堆場專項整治工作領導小組，區(qū)環(huán)保、交通、海事、水務、市場監(jiān)管、港口等10 個部門聯(lián)動作戰(zhàn)[11]。從江都大橋鎮(zhèn)的整治過程當中，可以發(fā)現(xiàn)他們的成功與相應的監(jiān)督制度體系完善有著密切的聯(lián)系性。他們善于整合各方面的力量和隊伍，并且加大監(jiān)督工作的開展，通過突擊行動的實施，進一步使得發(fā)展的目標得到實現(xiàn)。這樣的一種經(jīng)驗，也可以為其他地區(qū)進行生態(tài)環(huán)境治理提供借鑒。各級政府應結合本地實際，不斷加大農村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，建立起平穩(wěn)有序的監(jiān)督機制實現(xiàn)對農村環(huán)境的全方位保護。

在針對村民監(jiān)督積極性不足的問題上，村委會等鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機構可以通過獎勵措施，提高村民對企業(yè)污染、對政府生態(tài)管理模式等監(jiān)督的積極性。圍繞村莊基礎設施的規(guī)劃、建設、管理、運營、維護等主要環(huán)節(jié)，組織開展專業(yè)化培訓，把當?shù)卮迕衽囵B(yǎng)成為村內公益性基礎設施運行維護的重要力量。將農村人居環(huán)境基礎設施運行納入環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理。組織居民進行經(jīng)常性的排查，對設施不能正常運行的，提出限期整改要求，逾期未整改到位的，應通報批評或約談相關負責人。對于新建污染治理設施的申請，建設及運行維護資金沒有保障的，不得安排資金和項目。生態(tài)環(huán)境的管理不僅僅依靠政府的管控，還要依靠來自各地區(qū)農民的監(jiān)督，保護農村環(huán)境從農民自身做起，從而形成監(jiān)督合力。

綜上所述，建立鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境精細化模式機制能夠緊抓事前預防和事中治理，促進鄉(xiāng)村生態(tài)管理模式的細化轉型；責任機制能夠明晰生態(tài)管理各方職責，提高管理效率；監(jiān)督機制則是模式機制和責任機制的監(jiān)管保障，能夠保障模式機制及責任機制的有效運行。在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理中，通過模式機制、責任機制及監(jiān)督機制，解決當前管理痛難點，在預防、治理、事后懲處等方面提高生態(tài)環(huán)境管理的效率和質量，從而促進鄉(xiāng)村生態(tài)振興的發(fā)展。

五、結語

農業(yè)是生態(tài)產品的重要供給者，鄉(xiāng)村是生態(tài)涵養(yǎng)的主體區(qū)，生態(tài)是鄉(xiāng)村最大的發(fā)展優(yōu)勢，振興鄉(xiāng)村，需要提高生態(tài)環(huán)境管理的質量和水平。通過落實事前預防的精細化模式機制、事中責任劃分機制和監(jiān)督機制等措施，為鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管理的系統(tǒng)化、精細化提供借鑒參考。