“逆城市化”：日本試圖紓解大城市病

吳限

曾幾何時(shí)，伴隨社會(huì)生產(chǎn)力的快速發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的迭代進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，人類開始了大規(guī)模的城市化進(jìn)程。一些體量龐大的城市及其都市圈開始形成以后，在推動(dòng)資源高度集中、實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張性發(fā)展的同時(shí)，也造成了城市空間趨近極限和人口過度膨脹，引發(fā)交通擁堵、環(huán)境惡化等種種“大城市病”。當(dāng)城市化發(fā)展到特定階段后，人口又開始從大城市中心向郊外或非都市圈遷移，這個(gè)分散化過程就是“逆城市化”現(xiàn)象，也是紓解大城市病的手段之一。

日本東京都最近出臺(tái)“逆城市化”新舉措，設(shè)定百萬(wàn)日元“遷移補(bǔ)助金”，鼓勵(lì)市民離開東京到其他城市工作生活，如果能夠在當(dāng)?shù)卦?，后續(xù)還會(huì)有育兒、教育等更多補(bǔ)貼。日本推行“逆城市化”舉措的動(dòng)因和目的何在？對(duì)解決大城市病、抑制少子老齡化和推動(dòng)地域振興等能帶來(lái)何種影響？又能否達(dá)到預(yù)期效果？

東京及東京都市圈作為國(guó)際級(jí)超大城市和城市集群，占據(jù)了全日本近1/3的經(jīng)濟(jì)總量，GRP（地區(qū)生產(chǎn)總值）高達(dá)1.62萬(wàn)億美元規(guī)模，超過紐約，位居世界第一，成為首屈一指的世界商業(yè)和金融中心。資本、資源的高度集中也使東京成為人口主要流入地。目前，東京都人口達(dá)1400多萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝?1%，人口密度為每平方公里6410人，在全國(guó)47個(gè)都道府縣中排名第一，整個(gè)東京都市圈人口近4000多萬(wàn)，約占日本總?cè)丝?0%左右，成為全球之最。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，人口集中勢(shì)必帶來(lái)豐富的勞動(dòng)力資源，但東京并不依賴勞動(dòng)密集性產(chǎn)業(yè)支撐，人口向東京集中是資源高度聚合后產(chǎn)生的逐利效應(yīng)使然。當(dāng)前，東京人口已超過其城市承載量，人口過度集中正在加重東京的大城市病，制約著它的發(fā)展。

對(duì)此，日本政府也曾采取多項(xiàng)措施，如頒布《東京都市區(qū)發(fā)展法》，多次制定“國(guó)家綜合開發(fā)規(guī)劃”“首都圈整備規(guī)劃”，建立副中心、構(gòu)建都市圈、將首都功能轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)等，但這些措施并未從根本上解決問題。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、地域振興乏力、資源過度集中等問題，在無(wú)法實(shí)施結(jié)構(gòu)性調(diào)整的情況下，大范圍疏散人口成為東京解決大城市病、釋放發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)先選項(xiàng)。

在城市化進(jìn)程中，超大城市的擴(kuò)張對(duì)資源的吸納是必然的，也符合市場(chǎng)規(guī)律和資本邏輯，但不加節(jié)制的膨脹和過度吸納所產(chǎn)生的“虹吸效應(yīng)”會(huì)導(dǎo)致周邊城市人口過疏化，形成“資源真空”帶，甚至造成更為嚴(yán)重的“地域格差”。“地域格差”是目前日本各地域之間發(fā)展失衡的主要特征，是城市主體之間的一種綜合性差距，集中表現(xiàn)為地區(qū)性收入上的差距。根據(jù)日本最新“都道府縣和地方年收入”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，東京地區(qū)以年均收入440萬(wàn)日元居首位，高于周邊城市，比最低的九州地區(qū)多出近100多萬(wàn)日元。其他諸如教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施等方面也存在相當(dāng)差距。

從地域發(fā)展的視角看，大都市本應(yīng)對(duì)周邊和地方城市發(fā)揮輻射效用，拉動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但對(duì)東京來(lái)說，這種輻射效用正在向負(fù)面轉(zhuǎn)化，東京吸納的越多，地方的資源就越少，發(fā)展的空間就越被擠壓?？梢哉f，自身的過度膨脹已嚴(yán)重削弱東京反哺地方城市的能力，間接造成地方經(jīng)濟(jì)的凋敝和畸形發(fā)展。

此外，嚴(yán)峻的少子老齡化問題所導(dǎo)致的人口結(jié)構(gòu)失衡也在日益加劇地域發(fā)展的不平衡性。根據(jù)厚生勞動(dòng)省的統(tǒng)計(jì)，2022年日本新生兒數(shù)量跌破80萬(wàn)人，比前一年減少5%，創(chuàng)歷史新低。人口結(jié)構(gòu)方面，65歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)29%，而0～14歲的青少年占比只有11.6%。據(jù)此推算，到2065年，日本總?cè)丝趯⒌?000萬(wàn)，老齡化率將達(dá)到38%左右。在如此嚴(yán)峻背景下，日本地域發(fā)展卻呈現(xiàn)兩極化，一面是地方勞動(dòng)力人口尤其青年群體仍被不斷集中吸納到東京等大城市，另一面是周邊地域的人口持續(xù)減少，少子老齡化問題異常嚴(yán)峻，此消彼長(zhǎng)之下形成惡性循壞，導(dǎo)致地方發(fā)展動(dòng)能不足，創(chuàng)新活力缺失，嚴(yán)重制約地方城市的發(fā)展。

從地方涌入東京的年輕人過得也并不如意，除了要忍受大城市病的困擾外，還要承受人口過度集中帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)和行業(yè)內(nèi)卷，在高生活成本和強(qiáng)壓力之下，越來(lái)越多的年輕人選擇不婚不育，過著低欲望生活，這種情況也導(dǎo)致日本生育率跌至1.3，成為出生率最低的國(guó)家之一。

疫情和地震等自然災(zāi)害作為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的癥候是諸如東京這樣人口過度集中的大城市不得不面臨的最大公共安全危機(jī)，它們以風(fēng)險(xiǎn)疊加方式不斷沖擊、消耗著城市的資源稟賦，加劇其治理成本。

新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，東京由于人口密度高、城市空間局促，新冠病毒大面積快速傳播，感染人數(shù)不斷上升。截止到2023年1月17日，東京新冠感染者累計(jì)達(dá)4192686人，遠(yuǎn)超其他都道府縣，尤其在2022年夏季的第七波疫情暴發(fā)期間，東京感染人數(shù)飆升，數(shù)周排在世界首位。東京都政府曾一度將疫情警戒級(jí)別提升到最高的4級(jí)，都內(nèi)醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)面臨重壓，有報(bào)道稱，入住東京都老年設(shè)施的感染者中有66%因病床緊張等原因而無(wú)法找到收治醫(yī)院。

日本列島處在活動(dòng)頻繁劇烈的環(huán)太平洋地震構(gòu)造帶上，始終面臨特大地震威脅。歷史上，1923年發(fā)生的8.2級(jí)“關(guān)東大地震”幾乎將東京、橫濱夷為平地，2011年的“3.11大地震”引發(fā)的大海嘯和“福島核危機(jī)”更是造成巨大生命財(cái)產(chǎn)損失，即便過去十多年，災(zāi)后重建依然遠(yuǎn)未完成，對(duì)國(guó)民精神和自然環(huán)境的破壞猶未撫平。而根據(jù)日本地震研究促進(jìn)總部的預(yù)測(cè)，未來(lái)30年內(nèi)東京發(fā)生強(qiáng)地震的可能性高達(dá)47%。日本政府內(nèi)有人指出，“從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、人口稀少和老齡化而言，東京的過度集中成為一個(gè)緊迫的問題”。疏散東京及周邊過度人口對(duì)規(guī)避重大安全風(fēng)險(xiǎn)，減少生命財(cái)產(chǎn)損失具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

推行“逆城市化”舉措，可視為岸田政府以東京為試點(diǎn)，在人口問題上的破局之舉，宏觀面上，通過疏散東京高密度人口，為大城市資源優(yōu)化配置和地域振興帶來(lái)新驅(qū)動(dòng)力，為解決大城市病和經(jīng)濟(jì)走出低迷帶來(lái)新契機(jī)；微觀面上，百萬(wàn)補(bǔ)貼對(duì)日益貧困化的日本年輕人而言可能是人生的一筆啟動(dòng)資金，離開東京開始新的工作和生活或許會(huì)讓他們因壓力減小而改變婚姻觀和生育觀，從而對(duì)城市人口重新布局、解決低生育率問題和推動(dòng)生育政策調(diào)整產(chǎn)生積極作用。

問題是，這樣的政策能否達(dá)到預(yù)期效果？畢竟，日本政府也曾實(shí)施過類似舉措，但收效甚微。且不說頂層設(shè)計(jì)如果沒有配套措施跟進(jìn)，不進(jìn)行深層次結(jié)構(gòu)調(diào)整，將難以奏效，執(zhí)行層面上也面臨著困境。

財(cái)政能否給予有力支持就是個(gè)大問題。目前，日本的公共債務(wù)是其年度經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的兩倍，是經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家中最高的，財(cái)政因此面臨巨大壓力。此次“搬遷補(bǔ)助金”由中央政府和地方市政當(dāng)局共同承擔(dān)，補(bǔ)助對(duì)象主要針對(duì)在東京23區(qū)工作和生活的家庭，覆蓋面有限，難以對(duì)東京都市圈范圍人口進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。這也說明無(wú)論中央還是地方用于補(bǔ)貼的資金都十分有限。但諷刺的是，財(cái)政已捉襟見肘，日本卻在防衛(wèi)預(yù)算上頻頻加碼，不僅實(shí)現(xiàn)防衛(wèi)預(yù)算“十連增”，最近又決定將2023年防衛(wèi)預(yù)算提高到歷史最高的6.82萬(wàn)億日元，并計(jì)劃于2027年之前，把防衛(wèi)費(fèi)提升至國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）占比2%以上，5年內(nèi)確保43萬(wàn)億日元的防衛(wèi)預(yù)算?？梢韵胍?，公共預(yù)算大幅用于軍事開支勢(shì)必影響國(guó)計(jì)民生的改善。缺乏有力財(cái)政支援，相關(guān)福祉政策恐難以發(fā)揮效用，國(guó)民和地域格差將持續(xù)拉大，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)進(jìn)程顯著加劇。

2021年3月11日，人們?cè)跂|京點(diǎn)燃蠟燭，紀(jì)念東日本大地震十周年，悼念地震海嘯遇難者。

拋開財(cái)政因素，實(shí)踐證明，大城市病的紓解最終需要對(duì)人口、資源、產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整。東京周邊的地方城市本身就缺乏相對(duì)完善的配套設(shè)施和優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境，如果再?zèng)]有規(guī)模化的資本和產(chǎn)業(yè)支撐，單靠政府發(fā)補(bǔ)貼的“輸血”方式去刺激人口離開東京，可能只會(huì)產(chǎn)生短期政策利好，無(wú)法真正解決痼疾。有媒體甚至認(rèn)為，考慮到搬離后將導(dǎo)致教育、交通等生活成本上升和工資收入減少，很多人最終不會(huì)選擇離開，就算離開也會(huì)很快重返。

疏解東京過度人口的確困難重重，即便受到疫情嚴(yán)重沖擊，這一狀況也未得到根本改變。2020年5月，東京都就疫情首次頒布緊急事態(tài)宣言之后，由于企業(yè)和大學(xué)普遍采取居家辦公及遠(yuǎn)程授課的方式，東京人口過度集中的問題開始出現(xiàn)緩解動(dòng)向，但遷出人口并未遠(yuǎn)離東京，而是大量流向東京都市圈內(nèi)的埼玉、千葉和神奈川等其他城市。根據(jù)日本總務(wù)省發(fā)布的最新人口遷徙報(bào)告顯示，從2021年開始，伴隨疫情逐漸緩解，東京“過度遷入人口”重新呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。

靠發(fā)放補(bǔ)貼助推“逆城市化”來(lái)試圖解決人口、經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展問題的策略，并非適用于所有國(guó)家。中國(guó)實(shí)行“科學(xué)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展”“區(qū)域整合、融入”等重要戰(zhàn)略舉措，明確以新型城市化發(fā)展和科學(xué)城市規(guī)劃為主導(dǎo)，在創(chuàng)新有效治理平臺(tái)、機(jī)制以及尋求多層次國(guó)際合作的基礎(chǔ)上努力解決城市化進(jìn)程中的各種問題，這一治理理念和方案對(duì)日本也應(yīng)有一定借鑒意義。