北約—歐盟新階段戰(zhàn)略合作未必是條坦途

徐若杰

2023年1月10日，北約秘書長斯托爾滕貝格、歐洲理事會主席米歇爾斯和歐盟委員會主席馮德萊恩，共同簽署發(fā)布《歐盟—北約合作聯(lián)合宣言》。這是自2016年和2018年兩份聯(lián)合聲明后，歐盟與北約共同發(fā)布的第三份有關(guān)雙方合作的官方文件，確定了全新的組織間合作方向及重點內(nèi)容。與以往不同，新版宣言的內(nèi)容以大國戰(zhàn)略競爭為主基調(diào)，對外戰(zhàn)略規(guī)劃部署展現(xiàn)出極為明顯的冷戰(zhàn)色彩，而中國首次被雙方作為共同威脅寫入宣言，則是其中的重要“新意”。

北約和歐盟是構(gòu)成歐洲國際體系的兩大核心組織。歐盟是歐洲一體化多年發(fā)展的結(jié)晶，目前已經(jīng)成為世界上一體化程度最高的區(qū)域組織。北約作為跨大西洋戰(zhàn)略合作的樞紐，不僅是維系美歐聯(lián)盟的制度紐帶，更是二戰(zhàn)后歐洲安全最為倚重的保障。盡管成員國重合度極高，但因目標(biāo)定位和功能差異，這兩大組織在冷戰(zhàn)期間長期處于基本平行的狀態(tài)，除了西歐聯(lián)盟（由均為歐盟成員的西歐十國組成，已于2010年解散）與北約的小范圍軍事合作外，雙方鮮有直接交集。進(jìn)入21世紀(jì)后，雙方開始嘗試建立制度化的組織間關(guān)系。經(jīng)過多年發(fā)展，雙方已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

共同防務(wù)在歐盟建立之初就是其政治聯(lián)盟建設(shè)的重要內(nèi)容。隨著歐盟功能向防務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)張，歐盟與北約之間的官方接觸和關(guān)聯(lián)迅速增加。管控雙方互動、避免功能重疊引發(fā)組織間矛盾，成為雙方均需面對的緊迫問題。從這個角度看，歐盟—北約組織間關(guān)系制度化建設(shè)經(jīng)歷了兩個階段：

第一個階段以歐盟在防務(wù)領(lǐng)域獲取北約的支持及認(rèn)可為主題。2002年，歐盟與北約就歐洲安全和防務(wù)政策發(fā)表聯(lián)合聲明，歐盟承諾自身軍事行動服從于北約的規(guī)劃。2003年雙方簽署“柏林+”協(xié)議，規(guī)定北約不干預(yù)歐盟主導(dǎo)的維和行動，并允許歐盟在此類活動中使用北約的軍事資源。

第二個階段以組織間戰(zhàn)略合作機(jī)制建設(shè)為主題，雙方合作不再局限于國際維和、人道主義保護(hù)等領(lǐng)域。2016年7月歐盟與北約發(fā)布《華沙聯(lián)合聲明》，明確了歐盟是北約“獨一無二的重要伙伴”的定位，將“加強(qiáng)雙方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”作為雙方關(guān)系發(fā)展的大方向。2018年北約布魯塞爾峰會前夕，歐盟與北約再次發(fā)表聯(lián)合聲明，將“應(yīng)對多重和不斷變化的安全挑戰(zhàn)”作為兩大組織合作的本質(zhì)。

近年來歐盟與北約戰(zhàn)略伙伴關(guān)系遭遇了諸多考驗，如 “特朗普沖擊”、歐盟戰(zhàn)略自主推進(jìn)、美歐軍費分擔(dān)分歧等，但仍保持了足夠的韌性。拜登執(zhí)政后，隨著跨大西洋關(guān)系的穩(wěn)定修復(fù)，歐盟—北約關(guān)系也逐步擺脫了危機(jī)。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐洲安全形勢的嚴(yán)峻和自身能力的不足，迫使歐盟不得不向北約做出妥協(xié)。2022年3月，歐盟發(fā)布《未來十年安全與防務(wù)戰(zhàn)略指南針》，接受了防務(wù)自主建設(shè)對于北約的輔助和從屬地位，并將之作為后續(xù)與北約開展聯(lián)合行動的前提，北約則在7月發(fā)布的《戰(zhàn)略概念2022》中再次明確了這一點。

《歐盟—北約合作聯(lián)合宣言》的核心在于強(qiáng)化歐洲集體防御能力，以應(yīng)對所謂日益增加的共同威脅。與此前雙方發(fā)表的聯(lián)合聲明相比，宣言突出了對大國戰(zhàn)略競爭的高度關(guān)切，在威脅認(rèn)知與遏制戰(zhàn)略競爭對手的方式選擇上，帶有鮮明的冷戰(zhàn)色彩。

一方面，大國戰(zhàn)略競爭作為主題，貫穿于宣言全文。該宣言可謂歐盟與北約威脅認(rèn)知共識的一次全新宣示。宣言強(qiáng)調(diào)“當(dāng)前歐洲與大西洋安全面臨幾十年來最為嚴(yán)重的威脅”，并將原因歸結(jié)于俄羅斯對烏克蘭的“入侵”、中國“愈發(fā)強(qiáng)硬的做派和政策”、“威權(quán)”國家對西方共同利益和價值觀的挑戰(zhàn)等。這也是雙方首次以官方文件形式表述共同對華政策立場，充分暴露出當(dāng)前西方國家對華認(rèn)知的傲慢與偏見。這些宣示表明，未來歐盟與北約各項合作將圍繞更好地服務(wù)于大國戰(zhàn)略競爭目標(biāo)展開。

2023年1月10日，北約秘書長斯托爾滕貝格（中）、歐洲理事會主席米歇爾（左）、歐盟委員會主席馮德萊恩（右）在比利時首都布魯塞爾簽署《歐盟—北約合作聯(lián)合宣言》。

另一方面，宣言強(qiáng)調(diào)了跨大西洋紐帶的重要性，呼吁歐盟和北約基于“北約戰(zhàn)略概念”和“歐盟戰(zhàn)略指南針”深化合作，“進(jìn)一步調(diào)動雙方所掌握的包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等全部資源和工具”，共同應(yīng)對大國戰(zhàn)略競爭新形勢帶來的地緣政治挑戰(zhàn)。此外，宣言也根據(jù)國際環(huán)境的變化，提出了繼續(xù)強(qiáng)化雙方在新興和先進(jìn)技術(shù)研發(fā)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、太空和信息通信等領(lǐng)域合作的未來規(guī)劃，保持對競爭對手的相對優(yōu)勢。同時，宣言也體現(xiàn)了雙方試圖建立更為牢固的價值觀共同體、在捍衛(wèi)西方“普世價值”的旗號下黨同伐異的對外政策趨勢。這些表述意味著北約與歐盟放棄了冷戰(zhàn)后長期奉行的以“接觸+競爭”雙線并舉為特征的國際互動原則，重新回到了以集團(tuán)化對抗和零和博弈為特征的老路。

鑒于歐盟和北約在國際事務(wù)中的重要地位，雙方以大國戰(zhàn)略競爭為主基調(diào)的合作規(guī)劃勢必會給歐洲乃至全球安全秩序帶來沖擊，增加大國競爭失控和國際沖突爆發(fā)的風(fēng)險。此外，在歐盟和北約都已將觸角伸向亞太，尋求以“歐洲+印太”為地緣基軸雙線布局，同時追求對華對俄“雙遏制”的大背景下，雙方全新合作目標(biāo)和方式的確定，尤其是未來可能在亞太地區(qū)采取的聯(lián)合行動，也將增大我國在周邊地區(qū)維護(hù)國家利益的難度。

拜登政府自執(zhí)政以來一直致力于在“新大西洋主義”原則下修復(fù)對歐關(guān)系，協(xié)調(diào)歐盟與北約關(guān)系，拉攏和推動兩大組織服務(wù)于美國護(hù)持全球霸權(quán)的各類行動?？傮w來看，宣言的內(nèi)容回應(yīng)并接受了美國近期在新版《印太戰(zhàn)略報告（2022）》《國家安全戰(zhàn)略（2022）》等多份官方戰(zhàn)略文件中提出的訴求。但從中長期來看，歐盟與北約的合作存在著兩大障礙。一是歐盟防務(wù)自主建設(shè)與北約之間的矛盾，具體表現(xiàn)為歐盟與北約防務(wù)責(zé)任分擔(dān)及功能重疊問題。盡管歐盟迫于在烏克蘭危機(jī)的特殊時期需要美國提供安全支持的壓力，在該問題上暫時選擇了回避和妥協(xié)，但上述矛盾并未根除，只是暫時被人為掩蓋。歐盟顯然不會一直滿足于在歐洲安全議題上的附屬和輔助地位。在未來歐洲安全環(huán)境趨于穩(wěn)定后，有可能出現(xiàn)新的歐盟—北約爭執(zhí)。二是歐盟與北約的目標(biāo)與核心利益并不完全一致。地緣政治博弈和維系美國霸權(quán)地位始終是北約最為關(guān)注的問題，而歐盟則以促進(jìn)歐洲一體化發(fā)展和增進(jìn)成員國福祉為宗旨。當(dāng)前雙方的合作部署實質(zhì)上是一種“北約為主，歐盟為輔”的合作框架，并不完全匹配歐盟的利益訴求。例如歐盟對中國的定位是“競爭者、對手、合作伙伴”，而北約則更加強(qiáng)調(diào)從地緣政治角度對所謂“中國威脅”施加制衡。歐盟對這種“非對稱”合作的忍耐度與持久性，在一定程度上也是檢驗歐盟—北約合作韌性的“試金石”。