印度議會(huì)委員會(huì)涉華事務(wù)的內(nèi)涵、特征與啟示

張 帥

【內(nèi)容提要】近年來(lái)，中國(guó)議題頻繁成為印度議會(huì)立法活動(dòng)的重要內(nèi)容。議會(huì)委員會(huì)是印度議會(huì)執(zhí)行涉華事務(wù)的主要部門，其發(fā)布的涉華報(bào)告為解讀印度立法機(jī)構(gòu)的涉華事務(wù)提供了切入視角。立足印度議會(huì)委員會(huì)的結(jié)構(gòu)特征和運(yùn)行機(jī)制，分析其最具代表性的涉華報(bào)告發(fā)現(xiàn)，邊界問(wèn)題、涉藏問(wèn)題、經(jīng)貿(mào)關(guān)系、跨境水資源是其涉華事務(wù)聚焦的議題。在觀點(diǎn)立場(chǎng)上，對(duì)華靈活務(wù)實(shí)的主基調(diào)沒(méi)有變，呈現(xiàn)出謹(jǐn)慎樂(lè)觀、對(duì)抗與合作、激進(jìn)與強(qiáng)硬的多元立場(chǎng)，且強(qiáng)調(diào)以中印邊界問(wèn)題為中心、邊境基建和前線戰(zhàn)備為兩翼的對(duì)華政策新格局是亮點(diǎn)。同時(shí)，重點(diǎn)爭(zhēng)取財(cái)政撥款、每年三個(gè)活動(dòng)高潮、嵌有智庫(kù)運(yùn)作邏輯是印度議會(huì)委員會(huì)涉華事務(wù)的特征，折射出印度政府強(qiáng)調(diào)內(nèi)政比拼、重視制度設(shè)計(jì)的對(duì)華戰(zhàn)略底層邏輯。這對(duì)中國(guó)理解印度立法層面的對(duì)華政策有重要啟示。

一、問(wèn)題的提出

印度對(duì)華政策是多個(gè)行為體互動(dòng)的結(jié)果，有“一體多面”的特點(diǎn)。其大致可以分為政府對(duì)華外交決策、學(xué)界涉華研究、議會(huì)涉華立法及更廣義層面的社會(huì)對(duì)華輿論。總體看，行政決策是整合印度各層面涉華政策的主線。不過(guò)，2014年以來(lái)莫迪政府持續(xù)加強(qiáng)“內(nèi)閣專權(quán)”，使行政決策更具穩(wěn)定性。但爭(zhēng)取議會(huì)認(rèn)可、實(shí)現(xiàn)合法成為推動(dòng)可持續(xù)決策部署的重點(diǎn)方向。例如，推動(dòng)“印度教特性”三大議程(1)廢除憲法370條款、加快阿約提亞羅摩廟建設(shè)、起草統(tǒng)一民法典。的著力點(diǎn)就體現(xiàn)在議會(huì)立法環(huán)節(jié)。也就是說(shuō)，“政府決策與立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”是印度對(duì)華政策蘊(yùn)含的核心邏輯。議會(huì)立法本質(zhì)上是印度對(duì)華政策的目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，也是觀察印度對(duì)華政策的關(guān)鍵視角。

然而，印度議會(huì)涉華事務(wù)十分龐雜，不僅包括涉華提案、質(zhì)詢、辯論等常態(tài)事務(wù)，還涵蓋成立“跨黨派涉華論壇”、派出“議會(huì)涉華代表團(tuán)”、創(chuàng)設(shè)“涉華事務(wù)委員會(huì)”等更豐富的內(nèi)涵與外延。關(guān)鍵是這一系列事務(wù)的力度與頻次隨中印關(guān)系變化而變化，且相較政府外交決策更具隱蔽性。那么，如何深化對(duì)印度議會(huì)涉華事務(wù)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)？

就上述問(wèn)題的研究現(xiàn)狀而言，相關(guān)研究更多圍繞“政治制度”這一主題，探討印度的議會(huì)政治和政黨政治。(2)張淑蘭、黃婧媛：《印度議會(huì)左翼：發(fā)展歷程、衰落原因與前景展望》，《當(dāng)代世界》2021年第2期，第66-72頁(yè)；王元磊、寇清杰：《議會(huì)斗爭(zhēng)給印度共產(chǎn)黨(馬克思主義)帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》，《社會(huì)主義研究》2019年第5期，第143-149頁(yè)；盛福榮：《議會(huì)民主制下的印度共產(chǎn)黨：對(duì)1957-1959年喀拉拉邦共產(chǎn)黨政府成敗的思考》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》2018年第4期，第125-133頁(yè)。盡管這為印度議會(huì)層面的對(duì)華政策研究提供了理論指引，但沒(méi)有回答議會(huì)如何影響對(duì)華政策這一核心問(wèn)題。不過(guò)，有一些研究為探討印度議會(huì)涉華事務(wù)提供了重要啟示。任娟基于對(duì)印度議會(huì)涉語(yǔ)言政策提案文本的整理研究，認(rèn)為印度語(yǔ)言地位規(guī)劃的針對(duì)性、目的性強(qiáng)，對(duì)我國(guó)西藏邊境地區(qū)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。(3)任娟：《印度議會(huì)語(yǔ)言地位規(guī)劃提案(1952-2021)探析》，《西藏民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期，第82頁(yè)。內(nèi)維爾·馬克斯韋爾(Neville Maxwell)在考察檔案資料的基礎(chǔ)上，指出印度的涉華政策統(tǒng)統(tǒng)在議會(huì)，尤其是在人民院里通過(guò)舌戰(zhàn)反映出來(lái)。(4)內(nèi)維爾·馬克斯韋爾：《印度對(duì)華戰(zhàn)爭(zhēng)》，三聯(lián)書店，1971年，第117頁(yè)。印度學(xué)者古普塔(Karunakar Gupta)也認(rèn)為，印度獨(dú)立后的相關(guān)涉華政策在議會(huì)立法活動(dòng)中成型，是議會(huì)內(nèi)外相關(guān)勢(shì)力妥協(xié)互惠的產(chǎn)物。(5)卡·古普塔：《中印邊界秘史》，王宏緯譯，中國(guó)藏學(xué)出版社，1990年，pp.17-34.斯瓦蘭·辛格(Swaran Singh)經(jīng)過(guò)對(duì)檔案資料的梳理更是發(fā)現(xiàn)，在所有影響印度涉華政策的因素中，1962年11月印度議會(huì)通過(guò)的一項(xiàng)具有歷史意義的涉邊涉藏決議最關(guān)鍵，對(duì)印度歷屆政府對(duì)華政策產(chǎn)生重大影響。(6)Swaran Singh，“India-China Relations：Perception，Problems，Potential”，South Asian Survey，Vol.15，No.1，2008，p.92.同樣，阿拉斯泰爾·蘭姆(Alastair Lamb)與梅·戈?duì)査固?M.Goldstein)也認(rèn)為印度議會(huì)主要黨團(tuán)、重要部門、關(guān)鍵人物等行為體對(duì)“中國(guó)問(wèn)題”的看法和主張對(duì)政府涉華政策產(chǎn)生重大影響，是促使涉邊涉藏等具體議題成為制約中印關(guān)系發(fā)展的關(guān)鍵。(7)阿拉斯泰爾·蘭姆：《中印涉藏關(guān)系史(1914-1950)：以英帝國(guó)外交史為中心》，梁俊艷譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第467-506頁(yè)；梅·戈?duì)査固梗骸独锿鯂?guó)的覆滅(1913-1951)》，杜永彬譯，中國(guó)藏學(xué)出版社，第662-666頁(yè)；梅·戈?duì)査固梗骸段鞑噩F(xiàn)代史：暴風(fēng)雨之前的平靜(1951-1955)》，吳繼業(yè)譯，香港中文大學(xué)出版社，2014年，第463-477頁(yè)。

可見(jiàn)，立足一個(gè)具體切入視角，開發(fā)利用一批新資料是探討印度議會(huì)涉華事務(wù)的關(guān)鍵。因而，本文聚焦印度議會(huì)承擔(dān)涉華事務(wù)的主要部門“議會(huì)委員會(huì)”(Parliamentary Committees，下文簡(jiǎn)稱議委會(huì))，整理研究其發(fā)布的最新涉華報(bào)告，力圖呈現(xiàn)印度議會(huì)涉華事務(wù)的主要內(nèi)涵，進(jìn)而總結(jié)其特點(diǎn)和規(guī)律。

二、印度議會(huì)委員會(huì)的結(jié)構(gòu)特征與運(yùn)行機(jī)制

議委會(huì)是印度議會(huì)的“業(yè)務(wù)骨干”，承擔(dān)大量日常業(yè)務(wù)。但不同于一般的議員構(gòu)成型委員會(huì)，印度的議委會(huì)在結(jié)構(gòu)、功能等方面具有印度特色。

(一)印度議會(huì)委員會(huì)的類型

印度議會(huì)聯(lián)邦院(Rajya Sabha，上議院)和人民院(Lok Sabha，下議院)下轄數(shù)量眾多、功能各異的委員會(huì)。按性質(zhì)劃分，其主要分為“特別委員會(huì)”(Ad hoc Committees)和“常設(shè)委員會(huì)”(Standing Committees)兩類。(8)Manish Kanadje and Anya Bharat Ram，“Parliamentary Committees：Increasing Their Effectiveness，” PRS Legislative Research，December 2019，pp.2-4.

特別委員會(huì)為完成一項(xiàng)特定任務(wù)而設(shè)立，通常以提交一份“結(jié)項(xiàng)報(bào)告”后解散。該類型委員會(huì)往往聚焦一個(gè)專門議題領(lǐng)域，目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向十分明確。例如，“五年計(jì)劃起草委員會(huì)”“印地語(yǔ)應(yīng)對(duì)委員會(huì)”“表列種姓及表列部落福利委員會(huì)”等是專門為審議立法提案與政府政策而設(shè)立的專責(zé)委員會(huì)(Select Committees)或聯(lián)合委員會(huì)(Joint Committees)。

相較上述，常設(shè)委員會(huì)則主要聚焦內(nèi)政、外交、安全、財(cái)經(jīng)等高級(jí)政治，其重要性更突出。印度議會(huì)兩院都擁有自己的常設(shè)委員會(huì)，但鑒于議會(huì)權(quán)力重心向人民院偏轉(zhuǎn)，人民院的常設(shè)委員會(huì)對(duì)立法事務(wù)的影響更為關(guān)鍵。其主要包括3個(gè)財(cái)經(jīng)委員會(huì)(9)評(píng)估委員會(huì)、公共賬目清算委員會(huì)、公共項(xiàng)目委員會(huì)是印度議會(huì)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算實(shí)行立法監(jiān)督或控制的具體機(jī)構(gòu)，對(duì)政府有關(guān)財(cái)經(jīng)法案“生存狀態(tài)”發(fā)揮重要影響。、14個(gè)其他專門事務(wù)委員會(huì)以及24個(gè)政府部門對(duì)應(yīng)事務(wù)委員會(huì)。需要指出的是，與印度聯(lián)邦中央政府部門逐一對(duì)應(yīng)的委員會(huì)是印度議會(huì)頻繁觸及涉華事務(wù)的機(jī)構(gòu)。

整體而言，印度議會(huì)形成了以政府部門對(duì)應(yīng)事務(wù)委員會(huì)為主體、財(cái)經(jīng)委員會(huì)和功能性委員會(huì)為兩翼，常設(shè)與特別委員會(huì)相互聯(lián)動(dòng)的議委會(huì)工作格局。這一格局為著手厘清龐雜的涉華報(bào)告，分析印度議委會(huì)涉華事務(wù)的邏輯和機(jī)制提供了理論指引。

(二)印度議會(huì)委員會(huì)的職能與機(jī)制

各國(guó)議委會(huì)幾乎都被賦予三個(gè)重要職能：財(cái)政支出的有力控制者、立法程序的核心參與者以及政府行為的持續(xù)監(jiān)督者。(10)嚴(yán)行?。骸对u(píng)估國(guó)外議會(huì)涉華事務(wù)挑戰(zhàn)：一個(gè)四維分析框架》，《太平洋學(xué)報(bào)》2022年第7期，第18-19頁(yè)。印度議委會(huì)的法定職能也具體表現(xiàn)為對(duì)三類議案的原則和條款進(jìn)行審議(查)與評(píng)估，具體形式則為撰寫并提交報(bào)告。(11)印度的議案主要分為普通議案、財(cái)政議案和憲法修正案三類。同時(shí)，據(jù)印度《憲法》第107-119條對(duì)立法程序的規(guī)定，議委會(huì)主要在立法“三讀”程序中主要負(fù)責(zé)對(duì)議案內(nèi)容的審查評(píng)估，其提交的報(bào)告被視為權(quán)威建議。參見(jiàn)“The Constitution of India，”Government of India Ministry of Law and Justice Legislative Department，September 9，2020，pp.52-57.

但是，印度議會(huì)立法事務(wù)是一個(gè)由各分散行為體構(gòu)成的相互影響、相互牽制的有機(jī)整體，議案從發(fā)起到表決并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的線性邏輯。尤其是2014年以來(lái)，莫迪政府通過(guò)控制人民院、“獲得”總統(tǒng)對(duì)己方支持的兩個(gè)關(guān)鍵抓手，(12)特別在2022年7月，莫迪政府支持有助于關(guān)鍵時(shí)刻站在己方，具有強(qiáng)烈象征意義的德羅帕蒂·莫爾穆(Draupadi Murmu)成為新任總統(tǒng)?！翱偨y(tǒng)”是印度議會(huì)組成部分，在立法中發(fā)揮不可替代的作用。人民院則是印度議會(huì)的下院，對(duì)立法和財(cái)政具有最高統(tǒng)治權(quán)，可以使它不支持的政府下臺(tái)，其由贏得大選(多數(shù)席位)的政黨或政黨聯(lián)盟掌控。逐步調(diào)整了行政和立法的關(guān)系，事實(shí)上掌控了立法核心環(huán)節(jié)。為強(qiáng)化“內(nèi)閣專權(quán)議會(huì)民主制”，莫迪政府針對(duì)立法各環(huán)節(jié)的實(shí)際情況，豐富了議委會(huì)職能的內(nèi)涵與外延，更強(qiáng)調(diào)其調(diào)查研究、建言獻(xiàn)策和輿論引導(dǎo)的能力。

具體而言，當(dāng)提案動(dòng)議順利進(jìn)入發(fā)起環(huán)節(jié)(一讀)，印度議委會(huì)依照議會(huì)主持官員(Presiding Officer)的要求進(jìn)行審查，并形成一份報(bào)告，提出權(quán)威建議。在此過(guò)程中，議委會(huì)圍繞提案議題領(lǐng)域、原則條款，聚焦所涉實(shí)際問(wèn)題，征詢專家意見(jiàn)建議，或組建調(diào)研組赴一線實(shí)地走訪、考察，提出政策建議。

在議案討論和修正環(huán)節(jié)(二讀)過(guò)程中，議委會(huì)則以論壇、聽證等會(huì)議形式，針對(duì)修正案征詢社會(huì)團(tuán)體、專門機(jī)構(gòu)或業(yè)內(nèi)專家的意見(jiàn)建議，為議會(huì)提供再次審議該提案的權(quán)威參考。(13)謝超：《印度政治制度》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2021年，第79頁(yè)。而在議案表決(三讀)環(huán)節(jié)中，相關(guān)事宜僅限于支持或反對(duì)，不再涉及具體內(nèi)容。因而，議委會(huì)成員通常以專欄作家和評(píng)論員的身份在國(guó)內(nèi)主流媒體刊登文章，就議案相關(guān)事宜提供“專家視點(diǎn)”、進(jìn)行權(quán)威解讀，從而教育公眾并影響輿論，為議案的順利通過(guò)營(yíng)造良好氛圍。(14)Varghese K.George，“Why Are Parliamentary Standing Committees Necessary”，The Hindu，July 7，2019.https：//www.thehindu.com/news/national/whither-house-panels/article28621493.ece.訪問(wèn)時(shí)間：2023年3月20日?！癙arliament News Today，Latest Parliament Updates”，The Economics Times.https：//m.economictimes.com/news/parliament.訪問(wèn)時(shí)間：2023年3月25日。

總之，印度議委會(huì)的功能比較靈活，因而考察其涉華事務(wù)不能局限于法案審查評(píng)估的唯一視角。同時(shí)，印度議委會(huì)涉華事務(wù)議題的發(fā)生邏輯，即莫迪政府涉華立法決策的實(shí)際需求，是洞察印度議委會(huì)涉華事務(wù)本質(zhì)的關(guān)鍵。

(三)印度議會(huì)委員會(huì)的三重特征

印度《憲法》第二章“議會(huì)”(第79-122條)對(duì)議委會(huì)作出了制度安排，即具體審查法案的專門部門；(15)“The Constitution of India，” September 9，2020，pp.44-57.但結(jié)合《憲法》第107-119條聯(lián)邦議會(huì)立法程序來(lái)看，印度的議委會(huì)在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的特點(diǎn)包括但不限于制度本身的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)。

一是角色的雙重性。議委會(huì)是印度法定議會(huì)組織架構(gòu)的一部分，是議會(huì)的核心，被視為“行動(dòng)中的議會(huì)”。(16)Sanat Kanwar，“The Importance of Parliament Committees”，PRS Legislative Research，September 19，2019.https：//prsindia.org/theprsblog/importance-parliamentary-committees.訪問(wèn)時(shí)間：2023年3月26日。同時(shí)，由于印度議會(huì)全體會(huì)議設(shè)定為每年舉行三次，(17)2-5月的預(yù)算會(huì)期、7-9月的季風(fēng)季會(huì)期、11-12月的冬季會(huì)期。而議委會(huì)則全年運(yùn)轉(zhuǎn)，是兩院在會(huì)期內(nèi)外相關(guān)業(yè)務(wù)的具體承擔(dān)機(jī)構(gòu)。此外，印度議委會(huì)還具有“立法關(guān)聯(lián)型智庫(kù)”的特點(diǎn)。即圍繞立法活動(dòng)中的實(shí)際問(wèn)題，通過(guò)發(fā)揮法定職能作用，為立法決策主體提供方案并致力于推動(dòng)政府決策在法律和社會(huì)意義上的雙重合法。

二是職能的靈活性。一方面，印度議委會(huì)的職能帶有法定強(qiáng)制性。印度《憲法》規(guī)定，議案通過(guò)議委會(huì)的審查與評(píng)估是其進(jìn)入下一環(huán)節(jié)的前提。同時(shí)，立法事務(wù)的龐雜與專業(yè)，也使議委會(huì)成為議會(huì)(員)開展工作的必要條件。另一方面，印度議委會(huì)的職能又體現(xiàn)出一種不具約束力的咨政建言性質(zhì)。不同于固有制度設(shè)計(jì)，議委會(huì)在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，“調(diào)研”多于“審查”，撰寫并提交報(bào)告的主要內(nèi)容與核心思想更多體現(xiàn)為知識(shí)型和對(duì)策型的問(wèn)題分析與政策建議。

三是目標(biāo)導(dǎo)向的“一體多元”。印度議委會(huì)的工作表面上服務(wù)于議會(huì)兩院，實(shí)則多為政府(內(nèi)閣)站臺(tái)背書。印度的法案大部分由政府及執(zhí)政黨議員提出，且鑒于議會(huì)中政黨制度的政治化，一旦執(zhí)政黨在議會(huì)中獲多數(shù)席位，政策的制定及實(shí)施便完全依據(jù)執(zhí)政黨意志，這一現(xiàn)象在印度人民黨(BJP)執(zhí)政時(shí)期尤為突出。(18)謝超：《印度政治制度》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2021年，第141頁(yè)。因而，印度議會(huì)的立法權(quán)因行政對(duì)法律制定過(guò)程事實(shí)上的控制而變得微弱，呈現(xiàn)出內(nèi)閣專權(quán)立法的特點(diǎn)。也就是說(shuō)，印度政府產(chǎn)生于議會(huì)并控制議會(huì)，不能容忍議會(huì)出現(xiàn)一個(gè)與行政平行或競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)力中心，對(duì)反對(duì)派試圖借“議會(huì)立法”形成的權(quán)力制衡、決策掣肘十分敏感。在此背景下，作為業(yè)務(wù)骨干的印度議委會(huì)深受行政權(quán)影響的同時(shí)，也成為一個(gè)多元利益表達(dá)的平臺(tái)。一方面，鑒于內(nèi)閣專權(quán)立法，印度議委會(huì)成為行政主體的延伸。其有效性取決于政府提供及時(shí)、事實(shí)和完整的信息，強(qiáng)有力的議委會(huì)制度則建立在強(qiáng)大政府的基礎(chǔ)上；(19)Rubinoff，“India’s New Subject-Based Parliamentary Standing Committees”，Asian Survey，Vol 36，No.7，1996，pp.731-738.另一方面，由于聯(lián)邦議會(huì)和地方邦議會(huì)形成權(quán)屬劃分，人民院和聯(lián)邦院存在權(quán)力差異等具有印度特色的議會(huì)制度設(shè)計(jì)，內(nèi)閣專權(quán)立法并不享有無(wú)限制的絕對(duì)權(quán)力，也面臨著制衡與掣肘。進(jìn)而議委會(huì)也成為各政治勢(shì)力在議會(huì)內(nèi)“博弈與妥協(xié)”“爭(zhēng)權(quán)與讓權(quán)”的平臺(tái)，議委會(huì)關(guān)注的議題領(lǐng)域、秉持的觀點(diǎn)立場(chǎng)的變化與多元也成為一面折射印度政黨政治、選舉政治復(fù)雜多元的棱鏡。

綜上所述，立足印度議委會(huì)的類型、職能和特征，聚焦由其發(fā)布的涉華報(bào)告，將有助于呈現(xiàn)印度議會(huì)涉華事務(wù)的動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)。同時(shí)，印度議委會(huì)涉華事務(wù)本質(zhì)上也是政府對(duì)華政策在立法上的體現(xiàn)。因此，進(jìn)一步探討印度議委會(huì)的涉華事務(wù)有利于分析當(dāng)前莫迪政府對(duì)華政策在立法環(huán)節(jié)的主要關(guān)切或面臨的實(shí)際問(wèn)題。

三、印度議會(huì)委員會(huì)涉華事務(wù)的內(nèi)涵與特征

2017年的洞朗事件是近年來(lái)中印關(guān)系走勢(shì)的分水嶺。印度對(duì)華認(rèn)知在該事件后明顯轉(zhuǎn)向負(fù)面，態(tài)度更加強(qiáng)硬，手段也更加激進(jìn)。(20)葉海林：《中國(guó)崛起與次要戰(zhàn)略方向挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)——以洞朗事件后的中印關(guān)系為例》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第4期，第120-121頁(yè)。鑒于此，分析2017年以來(lái)印度議委會(huì)的涉華事務(wù)(報(bào)告)是重點(diǎn)，也是從議會(huì)角度研判印度對(duì)華政策未來(lái)走勢(shì)的基礎(chǔ)。

印度議委會(huì)報(bào)告的內(nèi)容可以概括為三個(gè)部分：基礎(chǔ)信息、正文部分、補(bǔ)充說(shuō)明?；A(chǔ)信息包括報(bào)告編號(hào)、所屬委員會(huì)與所涉聯(lián)邦部委、內(nèi)容提要及分別提交兩院的時(shí)間。正文部分主要包括報(bào)告撰寫團(tuán)隊(duì)成員名單、報(bào)告提綱(各章節(jié)議題)，以及分別圍繞各分議題本委員會(huì)提出的政策建議(Recommendations)；特殊的是，議委會(huì)還針對(duì)該議(問(wèn))題陳述當(dāng)前政府相關(guān)政策舉措(Reply of the Government)，并以評(píng)估的形式作出核心結(jié)論(Comments of the Committee)。補(bǔ)充說(shuō)明部分一般包括兩個(gè)附錄，一是對(duì)該報(bào)告產(chǎn)生的過(guò)程作簡(jiǎn)要說(shuō)明；二是補(bǔ)充列舉相關(guān)數(shù)據(jù)?？傮w看，這是一個(gè)深入、復(fù)雜且綜合的研究過(guò)程，既有對(duì)客觀事實(shí)的反映，也有立足事實(shí)的分析和對(duì)策建議，更有政策的預(yù)評(píng)估。

(一)印度議會(huì)委員會(huì)涉華事務(wù)的關(guān)鍵議題

從印度議會(huì)圖書館和“PRS立法研究(PRS Legislative Research)”(21)是一家成立于2005年9月的獨(dú)立智庫(kù)，由印度著名智庫(kù)“政策研究中心(CPR)”支持創(chuàng)辦，旨在為議員提供有關(guān)立法和政策的分析，促進(jìn)立法活動(dòng)的透明性和參與性。參見(jiàn)“What We Do，” https：//prsindia.org/careers/what-we-do.訪問(wèn)時(shí)間：2023年4月1日。的數(shù)據(jù)庫(kù)中不完全統(tǒng)計(jì)，印度議委會(huì)在2017年至2022年發(fā)布的涉華報(bào)告至少有38份。要強(qiáng)調(diào)的是，這批報(bào)告的涉華分兩種類型。一是直接涉華，即以中國(guó)為專題或正文部分直指中國(guó)；二是間接涉華，即相關(guān)政策建議對(duì)華有潛在影響或中國(guó)是其中的潛在因素?？傮w看，這批報(bào)告的涉華議題可以被大致歸納為四個(gè)方面(如表1所示)。

從上述代表性涉華報(bào)告可以基本上勾勒出印度議委會(huì)涉華事務(wù)的主要關(guān)注面向。首先，中印邊界問(wèn)題是重點(diǎn)，該議題又具體包括對(duì)邊境局勢(shì)現(xiàn)狀與走向、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個(gè)分議題。其次，涉藏問(wèn)題和跨境水資源是“老問(wèn)題的新視角”，主要關(guān)注有關(guān)最新實(shí)際問(wèn)題，往往與邊界問(wèn)題聯(lián)動(dòng)。最后，經(jīng)貿(mào)關(guān)系是亮點(diǎn)，有中美關(guān)系深刻變化的大背景。要強(qiáng)調(diào)的是，外交事務(wù)常設(shè)委員會(huì)分別于2018年9月4日和2019年2月13日向人民院提交了兩份同名報(bào)告《洞朗事件、邊境局勢(shì)與中印關(guān)系未來(lái)走向》，以及商務(wù)常設(shè)委員會(huì)于2018年7月26日向聯(lián)邦院提交的《中國(guó)商品對(duì)印度產(chǎn)業(yè)的影響》是少有的三份涉華專題報(bào)告。(22)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organization，” Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018；“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organization，” Standing Committee on External Affairs，No.25，F(xiàn)ebruary 13，2019；“Impact of Chinese Goods on Indian Industry，” Standing Committee on Commerce，No.145，July 26，2018.同時(shí)，也可以直觀看出，政府部門對(duì)應(yīng)常設(shè)委員會(huì)是印度議委會(huì)發(fā)布涉華報(bào)告的主體。

(二)印度議會(huì)委員會(huì)涉華事務(wù)的主要立場(chǎng)

基于對(duì)印度議委會(huì)涉華報(bào)告的分析，其觀點(diǎn)和立場(chǎng)主要體現(xiàn)在以下三方面。

第一，認(rèn)為要以新思維和大格局看待中印關(guān)系。對(duì)于中印關(guān)系的整體把握，外交事務(wù)常設(shè)委員會(huì)表達(dá)意見(jiàn)認(rèn)為不能再用歷史交往、文化紐帶等傳統(tǒng)棱鏡看今天的中印關(guān)系，(23)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organizations，” Department Related Parliamentary Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018，p.5.指出2014年以來(lái)中印兩國(guó)在全球和地區(qū)秩序中頻繁碰撞，在政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化等“軟”“硬”層面均存在不同程度的認(rèn)知差異和理解偏差。尤其是，印度的對(duì)華戰(zhàn)略不能局限于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式的線性思維，要將雙邊關(guān)系置于國(guó)際秩序變革以及中美關(guān)系深刻變化的大背景中審視。因而，商務(wù)常設(shè)委員會(huì)提出建議認(rèn)為印度政府要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，從根本上提升治國(guó)理政能力，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)優(yōu)勢(shì)外交資源，使對(duì)華政策更加靈活務(wù)實(shí)。(24)“Attracting Investment in Post-Covid Economy：Challenges and Opportunities for India，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Commerce，No.158，F(xiàn)ebruary 10，2021，p.1.

第二，主張政府對(duì)華政策要更加靈活務(wù)實(shí)。外交事務(wù)常設(shè)委員會(huì)指出印度與中國(guó)存在事實(shí)上的差距，認(rèn)為印度必須認(rèn)清這一不對(duì)稱性，避免用“敵對(duì)”來(lái)定性中印關(guān)系，秉持“競(jìng)合并存”的思維不僅符合當(dāng)前印度的國(guó)家利益，也是國(guó)際和地區(qū)秩序穩(wěn)定發(fā)展的需要。對(duì)此，相關(guān)議委會(huì)具體從三個(gè)方面建議政府對(duì)華政策應(yīng)更加務(wù)實(shí)、講技巧。(25)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organizations，”Department Related Parliamentary Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018，pp.5-6.

一是在“鄰國(guó)外交”上，持謹(jǐn)慎樂(lè)觀的立場(chǎng)。外交事務(wù)常設(shè)委員會(huì)傾向于認(rèn)為中國(guó)的南亞政策實(shí)質(zhì)上是對(duì)印度的一種“隱蔽遏制”(Veiled Containment)，且印度還需防范鄰國(guó)通過(guò)對(duì)印打“中國(guó)牌”漁利；不過(guò)，其也認(rèn)為在與南亞和東南亞國(guó)家關(guān)系上，印度以獨(dú)具特色的援助模式對(duì)華形成“非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)”，關(guān)鍵是援助模式要更加精準(zhǔn)、高效。因而，該議委會(huì)希望繼續(xù)了解并持續(xù)跟蹤政府對(duì)外援助政策的動(dòng)態(tài)。(26)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organizations，” Department Related Parliamentary Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018，pp.8-10.“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organization，” Standing Committee on External Affairs，No.25，F(xiàn)ebruary 13，2019，pp.42-49.

二是在經(jīng)貿(mào)議題上，具有“兩面性”。首先，外交事務(wù)常設(shè)委員會(huì)基于總體判斷堅(jiān)持認(rèn)為，“一帶一路”是“中國(guó)霸權(quán)”建構(gòu)的工具，強(qiáng)烈要求政府充分利用國(guó)際舞臺(tái)討論和揭露所謂“中巴經(jīng)濟(jì)走廊侵犯印度領(lǐng)土和主權(quán)”的問(wèn)題。但同時(shí)又建議政府具體問(wèn)題具體分析，可以考慮中國(guó)在亞投行、金磚開發(fā)銀行、互聯(lián)互通等多邊框架下提出的合理倡議，開展務(wù)實(shí)合作。(27)“Sino-India Relations Including Doklam，Border Situation and Cooperation in International Organizations，”Department Related Parliamentary Standing Committee on External Affairs，No.22，September 4，2018，pp.13-14.其次，在具體問(wèn)題上，商務(wù)常設(shè)委員會(huì)非常關(guān)注印中貿(mào)易逆差問(wèn)題，以“中國(guó)商品對(duì)印度產(chǎn)業(yè)的影響”為專題進(jìn)行了調(diào)研，認(rèn)為印度政府并不缺乏解決該問(wèn)題的行之有效的政策舉措，根本原因是頂層設(shè)計(jì)較短視，且有關(guān)部門存在不作為或慢作為。比如，經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府在稅收、打擊走私、扶植中小微企業(yè)方面的政策舉措對(duì)于扭轉(zhuǎn)印中貿(mào)易逆差效果明顯，問(wèn)題主要出在印度各級(jí)各類行政部門執(zhí)法不嚴(yán)、體制機(jī)制不健全以及決策層對(duì)醫(yī)藥、可再生能源等印度的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃和足夠的支持。(28)“Impact of Chinese Goods on Indian Industry，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Commerce，No.145，July 26，2018，pp.1-3.最后，商務(wù)常設(shè)委員會(huì)展望未來(lái)指出，印度要重點(diǎn)研究后疫情時(shí)代的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，認(rèn)為隨著印度企業(yè)實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈多元化，為后疫情時(shí)代印度吸引更多投資提供了有利條件，尤其要搶抓“中美貿(mào)易爭(zhēng)端”給印度創(chuàng)造的機(jī)會(huì)。對(duì)此，商務(wù)常設(shè)委員會(huì)又進(jìn)一步提出了三條意見(jiàn)建議。其一，強(qiáng)調(diào)政府高層要把中印經(jīng)貿(mào)關(guān)系納入議事日程，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃，尋找有利于印度的貿(mào)易路線；其二，敦促有關(guān)部門和智庫(kù)認(rèn)真研究越南、泰國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等地區(qū)經(jīng)貿(mào)政策的變化，提高招商引資和建廠投資的實(shí)效性和針對(duì)性；其三，重點(diǎn)審查了一批高度依賴中國(guó)進(jìn)口的行業(yè)，提出健全管理制度、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、加強(qiáng)宏觀調(diào)控和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提振行業(yè)發(fā)展勢(shì)頭的政策建議。(29)“Attracting Investment in Post-Covid Economy：Challenge and Opportunities for India，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Commerce，No.158，F(xiàn)ebruary 10，2021，pp.61-83.

三是在跨境水資源議題上，立場(chǎng)比較激進(jìn)。水資源事務(wù)常設(shè)委員會(huì)認(rèn)為，印度跨境水資源問(wèn)題的堵點(diǎn)和瓶頸主要集中在雅魯藏布江，相較于巴基斯坦的“水關(guān)系”，印度與中國(guó)沒(méi)有正式的水條約，諒解備忘錄的約束性并不強(qiáng)，且易受中印邊界問(wèn)題的影響。印度對(duì)雅魯藏布江跨境水資源的立場(chǎng)是，作為下游國(guó)家，印度能夠確立其所聲稱的對(duì)水流“不受干擾的”最優(yōu)先使用權(quán)。(30)“Flood Management in the Country including International Water Treaties in the Field of Water Resources Management Resource Management with Particular Reference to Treaty/Agreement Entered into with China，Pakistan and Bhutan，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Water Resources，No.17，July 22，2022，pp.39-40.為此，呼應(yīng)政府“對(duì)華強(qiáng)硬”，嚴(yán)密監(jiān)視中國(guó)在雅魯藏布江上游的活動(dòng)，及時(shí)表達(dá)關(guān)切、提出抗議。同時(shí)，進(jìn)一步提高治理能力，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，主要包括議會(huì)應(yīng)盡快通過(guò)關(guān)于大壩安全和流域管理的法案、厘清央地權(quán)責(zé)清單、成立聯(lián)邦級(jí)工作小組三方面的政策建議。(31)“Flood Management in the Country including International Water Treaties in the Field of Water Resources Management Resource Management with Particular Reference to Treaty/Agreement Entered into with China，Pakistan and Bhutan，”Department Related Parliamentary Standing Committee on Water Resources，No.12，August 8，2021，pp.74-75.

第三，指出政府對(duì)華政策的重點(diǎn)是“一體兩面”。外交、內(nèi)政、國(guó)防及評(píng)估四個(gè)常設(shè)委員會(huì)盛贊政府將解決邊界問(wèn)題視為發(fā)展中印關(guān)系前提的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)議會(huì)要立足中印邊境問(wèn)題，圍繞政府邊境基建一攬子計(jì)劃、前線部隊(duì)加強(qiáng)戰(zhàn)備的實(shí)際需求兩方面展開立法并有效推動(dòng)涉財(cái)法案。為此，上述四個(gè)委員會(huì)發(fā)布了一批聚焦“邊境道路建設(shè)局(BRO)”“邊境公路項(xiàng)目”和“前線戰(zhàn)備”的報(bào)告，(32)最具代表性的是：“Estimate and Functioning of National Highway Project Including Bharatmala Projects，” Committee on Estimates，No.16，August 8，2022；“Provision of All Weather Road Connectivity under Border Roads Organisation and Other Agencies Up to International Borders as Well as the Strategic Areas Including Approach Roads，” Standing Committee on Defence，No.10，F(xiàn)ebruary 12，2021；“General Defence Budget，Border Roads Organisation，Indian Coast Guard，Defence Estates Organisation，Defence Public Sector Undertakings，Canteen Stores Department，Welfare of Ex-Servicemen and Defence Pensions，”Standing Committee on Defence，No.19，March 16，2021.認(rèn)為這三個(gè)議題的主要目標(biāo)導(dǎo)向就是要把印度的邊境邦打造為“對(duì)抗中國(guó)”的前沿和中心；強(qiáng)調(diào)全體議員及議會(huì)各黨派要深刻領(lǐng)悟邊境基建的戰(zhàn)略意義和安全價(jià)值，建議BRO所屬有關(guān)單位齊心協(xié)力、加快工程進(jìn)度，并呼吁加大對(duì)其財(cái)政支持力度。同時(shí)，還指出印度的防務(wù)支出相較其他大國(guó)相差甚遠(yuǎn)，尤其是降到了1962年中印邊境戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)的最低水平。(33)“Prepareness of Armed Forces-Defence Production and Procurement，”Committee on Estimates，No.4，September 23，2020，pp.3-4.所以，評(píng)估委員會(huì)和國(guó)防事務(wù)常設(shè)委員會(huì)均認(rèn)為，議會(huì)要重點(diǎn)考慮政府提出的國(guó)防預(yù)算撥款需求，尤其是涉及中印邊境防御工事、武器裝備配置、前線部隊(duì)后勤等具體領(lǐng)域的撥款。

(三)印度議會(huì)委員會(huì)涉華事務(wù)的核心特征

根據(jù)上文對(duì)印度議委會(huì)在涉華事務(wù)上主要觀點(diǎn)立場(chǎng)的分析，其具有以下三個(gè)特征，也體現(xiàn)出印度議會(huì)層面整體對(duì)華政策的特點(diǎn)。

首先，爭(zhēng)取財(cái)政撥款是印度議委會(huì)涉華事務(wù)的關(guān)鍵目標(biāo)導(dǎo)向，也是其開展工作的主要難點(diǎn)。從印度議委會(huì)涉華事務(wù)的四個(gè)核心議題領(lǐng)域及其主要內(nèi)容來(lái)看，圍繞政府或執(zhí)政黨議員涉財(cái)法案開展專題調(diào)研、審議并提出詳細(xì)意見(jiàn)建議構(gòu)成其涉華事務(wù)的一條主線。從本文遴選出的報(bào)告來(lái)看，至少60%屬于涉華財(cái)政撥款專題，上文所述對(duì)華政策重點(diǎn)的“一體兩面”便集中呈現(xiàn)于這一部分報(bào)告之中。同時(shí)，印度財(cái)政預(yù)算案的審議和批準(zhǔn)程序比較特殊，其決定權(quán)在人民院，聯(lián)邦院無(wú)權(quán)對(duì)人民院主導(dǎo)的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行干預(yù)。(34)Hemant Singh，“Budget in Parliament：Full Procedure of Passing Budget，”Jagran Josh，January 31，2020，https：//www.jagranjosh.com/general-knowledge/budget-in-parliament-1437974235-1.訪問(wèn)時(shí)間：2023年4月3日。但是，在內(nèi)閣專權(quán)下，人民院的立法權(quán)事實(shí)上又被政府或執(zhí)政黨操控。這便導(dǎo)致印度議委會(huì)成為行政與立法、執(zhí)政黨與在野黨博弈和碰撞的主要領(lǐng)域，即如何有效發(fā)揮平衡與監(jiān)督便成為印度議委會(huì)面對(duì)包括但不限于涉財(cái)事務(wù)的難點(diǎn)，也是其涉華事務(wù)部分觀點(diǎn)立場(chǎng)與政府存在偏差的重要原因。

其次，印度議委會(huì)涉華事務(wù)呈現(xiàn)“年均三個(gè)活動(dòng)高潮”的規(guī)律。實(shí)行“會(huì)期制”是印度議會(huì)制度的顯著特點(diǎn)，在這一框架下，印度議委會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)也表現(xiàn)出會(huì)期前密集調(diào)研、會(huì)期中保障服務(wù)、會(huì)期后宣傳闡釋的內(nèi)在邏輯，這也是議委會(huì)在立法“三讀”環(huán)節(jié)中功能和角色的本質(zhì)體現(xiàn)。例如，為配合2019年8月莫迪政府于季風(fēng)季會(huì)期提出的所謂“查謨和克什米爾重組法案”，內(nèi)政事務(wù)常設(shè)委員會(huì)在法案起草環(huán)節(jié)便組織專家學(xué)者、政府官員、政黨議員等前往“查謨和克什米爾邦”就重組后所謂兩個(gè)“聯(lián)邦直轄區(qū)”的行政制度設(shè)計(jì)、立法會(huì)議創(chuàng)設(shè)、重大人事安排等問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)研，為聯(lián)邦內(nèi)政部長(zhǎng)沙阿即將在會(huì)期中的陳述、辯論、質(zhì)詢提供了大量論據(jù)，并于會(huì)期后聯(lián)手有關(guān)專家推出《查謨和克什米爾的加入與憲法條款：歷史的敘述》《同一個(gè)國(guó)家，同一部憲法》等文章和專集，闡明政府觀點(diǎn)立場(chǎng)、引導(dǎo)社會(huì)輿論。(35)“One Country One Constitution，”Dr Syama Prasad Mookerjee Research Foundation，September 1，2019.https：//www.spmrf.org/wp-content/uploads/2019/10/Booklet-on-A-370_SPMRF_ENG.pdf.訪問(wèn)時(shí)間：2023年4月4日。此外，從近五年印度議委會(huì)報(bào)告的時(shí)間和議題來(lái)看，印度議委會(huì)涉華事務(wù)在冬季會(huì)期重點(diǎn)關(guān)注邊境基建議題，在季風(fēng)季會(huì)期則傾向于聚焦中印關(guān)系中的非傳統(tǒng)安全議題。

最后，印度議委會(huì)涉華事務(wù)嵌有智庫(kù)的運(yùn)作邏輯。從印度議委會(huì)涉華事務(wù)發(fā)生的邏輯起點(diǎn)而言，根本原因是由于政府對(duì)華政策作出調(diào)整或提出一項(xiàng)重要涉華法案，從而導(dǎo)致議委會(huì)圍繞政府實(shí)際需求進(jìn)行調(diào)研或?qū)彶椤挠《茸h委會(huì)涉華事務(wù)的運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，以學(xué)者或?qū)W者型議(官)員牽頭，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)實(shí)地調(diào)研是最常用方式。同時(shí)，在涉華事務(wù)正式進(jìn)入議會(huì)活動(dòng)中，印度議委會(huì)時(shí)常發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)和紐帶作用，征求有關(guān)方面意見(jiàn)建議，并利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)輿論。從印度議委會(huì)涉華事務(wù)的具體成果而言，其發(fā)布的報(bào)告在形式上屬于法定審查報(bào)告，但從具體內(nèi)容來(lái)看，則具有“決策咨詢報(bào)告”的顯著特點(diǎn)；因而這些報(bào)告事實(shí)上并不屬于嚴(yán)格意義上的規(guī)范性法律文書，作出的結(jié)論并不具有強(qiáng)制性，而是帶有明顯的咨政建言性質(zhì)。(36)Sanat Kanwar，“The Important of Parliamentary Committees，”PRS Legislative Research，September 19，2019.https：//prsindia.org/theprsblog/importance-parliamentary-committees.訪問(wèn)時(shí)間：2023年4月6日。總之，滿足決策需求，提出政策建議是印度議委會(huì)涉華事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心邏輯。

上述印度議委會(huì)涉華事務(wù)的關(guān)鍵議題、主要立場(chǎng)、核心特征三個(gè)方面，整體上呈現(xiàn)出印度立法機(jī)構(gòu)有偏離本職工作的趨勢(shì)，體現(xiàn)出為行政服務(wù)的“工具化”特點(diǎn)。實(shí)際上，從印度議委會(huì)涉華事務(wù)聚焦的議題領(lǐng)域及其政策主張也可以看出，印度議會(huì)涉華事務(wù)日益重視制度建設(shè)和規(guī)則設(shè)計(jì)。這不僅是印度議會(huì)功能的應(yīng)然，其實(shí)也是莫迪政府強(qiáng)調(diào)“治理認(rèn)同”、突出“長(zhǎng)期對(duì)峙”的實(shí)然。故此，議會(huì)也成為莫迪政府利用制度與機(jī)制整合各方面資源的有力抓手，進(jìn)而將議會(huì)立法視為協(xié)調(diào)行政決策、學(xué)術(shù)研究、社會(huì)輿論等議題領(lǐng)域結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式的一條主線。同時(shí)，試圖以“法制”為牽引對(duì)華打出“組合拳”，通過(guò)“制度化”“合法化”推動(dòng)對(duì)華政策朝體系化、層次化和系統(tǒng)化的方向邁進(jìn)，醞釀一種各司其職、軟硬兼施、相互配合的格局。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

印度議委會(huì)涉華事務(wù)本質(zhì)上是印度議會(huì)涉華立法活動(dòng)的縮影。上述內(nèi)涵與特征反映了印度對(duì)華政策的底層邏輯和本質(zhì)問(wèn)題。因而，其對(duì)中國(guó)的重要啟示在于應(yīng)從系統(tǒng)思維理解印度立法層面的對(duì)華政策。

(一)從國(guó)外議會(huì)涉華事務(wù)整體背景把握挑戰(zhàn)

近年來(lái)，“中國(guó)議題”頻繁成為印度議會(huì)立法活動(dòng)的重要內(nèi)容，印度從立法層面推出一系列對(duì)華有長(zhǎng)期性和潛移默化影響的政策舉措。一方面，這是2014年以來(lái)印度整體對(duì)華政策深刻變化的具體表現(xiàn)；另一方面，這是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展頻繁面臨的一個(gè)具體外部壓力來(lái)源。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)發(fā)展面臨的外部壓力有所增加，一些國(guó)家的議會(huì)或立法關(guān)鍵部門頻繁提出或介入涉華議題，試圖從立法層面塑造更多“中國(guó)牌”。(37)嚴(yán)行?。骸对u(píng)估國(guó)外議會(huì)涉華事務(wù)挑戰(zhàn)：一個(gè)四維分析框架》，《太平洋學(xué)報(bào)》2022年第7期，第15頁(yè)。這兩大背景推動(dòng)印度對(duì)華政策發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，即由策略性的“牌”向戰(zhàn)略性的“制度”傾斜。因此，正確解讀印度議委會(huì)涉華事務(wù)，并有效應(yīng)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，應(yīng)從宏觀背景對(duì)其作整體把握。

第一，堅(jiān)持“中印地緣政治矛盾將長(zhǎng)期存在”的政策出發(fā)點(diǎn)，警惕印度對(duì)華政策中的制度設(shè)計(jì)?！笆聦?shí)表明，印度不想成為中國(guó)的發(fā)展伙伴，中印矛盾將長(zhǎng)期存在?！?38)劉宗義：《2020年以來(lái)中印邊境對(duì)峙的原因、影響及啟示》，《南亞研究》2022年第1期，第46頁(yè)。有鑒于此，“務(wù)實(shí)”成為印度對(duì)華政策的關(guān)鍵，而“法制化”便是這一導(dǎo)向的具體產(chǎn)物。其中的底層邏輯在于，印度政府將內(nèi)政的比拼視為與華競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵，核心是切實(shí)解決國(guó)內(nèi)面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾，更好地增強(qiáng)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)內(nèi)凝聚力以及更有力地借外交政策不斷壯大自身實(shí)力，使得以爭(zhēng)取獲批預(yù)算為代表的涉華事務(wù)便成為議會(huì)立法的重點(diǎn)。在此背景下，中國(guó)不應(yīng)局限于僅從戰(zhàn)略高度看待中印關(guān)系，應(yīng)堅(jiān)持從應(yīng)對(duì)“問(wèn)題外交”(39)印度政府把中印關(guān)系解構(gòu)為若干具體問(wèn)題，并就這些問(wèn)題不斷向中國(guó)提出要求，并以中國(guó)對(duì)這些問(wèn)題的回復(fù)是否符合印度的意愿作為衡量中國(guó)對(duì)印度的尊重程度以及對(duì)中印關(guān)系重視程度的標(biāo)準(zhǔn)。參見(jiàn)葉海林：《莫迪政府對(duì)華“問(wèn)題外交”策略研究——兼論該視角下印度對(duì)“一帶一路”倡議的態(tài)度》，《當(dāng)代亞太》2017年第6期，第31頁(yè)。的思路具體分析印度在涉藏、涉邊、涉臺(tái)等我國(guó)核心利益方面的制度設(shè)計(jì)。尤其是，需要重視議會(huì)層面涉華立法對(duì)中印關(guān)系帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

第二，立足印度政治制度和決策體制的實(shí)際，把握其議會(huì)涉華事務(wù)的重要意涵。盡管當(dāng)前印度國(guó)家權(quán)力向行政傾斜，議會(huì)邊緣化現(xiàn)象日益突出，但至少在形式和程序上爭(zhēng)取議會(huì)批準(zhǔn)、尋求合法性是印度內(nèi)政外交決策必然要面臨的環(huán)節(jié)。在內(nèi)閣專權(quán)立法決策模式下，立法事實(shí)上成為印度行政權(quán)力的延伸，議會(huì)也成為政治博弈的主要場(chǎng)合。(40)張歷歷：《新興國(guó)家外交決策》，清華大學(xué)出版社，2018年，第24頁(yè)。故此，要從兩個(gè)“風(fēng)向標(biāo)”的角度把握和應(yīng)對(duì)印度議會(huì)涉華事務(wù)。一是印度議會(huì)涉華事務(wù)發(fā)生的邏輯是政府對(duì)華政策立法實(shí)際需求，議會(huì)立法活動(dòng)是觀察政府對(duì)華政策由虛向?qū)?、由暗到明的風(fēng)向標(biāo)；二是印度議會(huì)涉華事務(wù)的演變邏輯是印度各政治勢(shì)力對(duì)華觀點(diǎn)立場(chǎng)的“拼圖”，其博弈過(guò)程與結(jié)果最具代表性，議會(huì)立法活動(dòng)是觀察印度對(duì)華政策或戰(zhàn)略整體走向的風(fēng)向標(biāo)。

第三，從應(yīng)對(duì)國(guó)外議會(huì)涉華事務(wù)挑戰(zhàn)的角度深化對(duì)印度議會(huì)涉華事務(wù)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。聯(lián)系地看，國(guó)外議會(huì)涉華事務(wù)整體上呈現(xiàn)兩個(gè)共性：一是行政和立法圍繞涉華議題形成的競(jìng)合關(guān)系，二是涉華事務(wù)聚焦中國(guó)的核心利益。基于一般性認(rèn)識(shí)，印度議會(huì)涉華事務(wù)又體現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)。其一，人民院及其所屬各類型議委會(huì)是開展涉華事務(wù)的主體，在涉華議題上爭(zhēng)取更多預(yù)算是重點(diǎn)目標(biāo)；其二，議會(huì)涉華事務(wù)呈現(xiàn)“央地二元”結(jié)構(gòu)，《憲法》分別賦予聯(lián)邦議會(huì)和地方邦立法院享有的立法權(quán)屬清單，即聯(lián)邦議會(huì)與地方邦立法院的涉華事務(wù)及其觀點(diǎn)立場(chǎng)或許并不完全一致。因此，精準(zhǔn)把握印度議會(huì)涉華事務(wù)首先是從邏輯上回溯行政部門或執(zhí)政黨議員在法案起草和提出環(huán)節(jié)的觀點(diǎn)立場(chǎng)；其次，在過(guò)程中不應(yīng)忽視印度地方邦立法院涉華事務(wù)的內(nèi)涵及影響；最后，就結(jié)果而言，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注印度議會(huì)人民院的涉華立法活動(dòng)，從涉財(cái)法案中預(yù)判印度對(duì)華政策可能出現(xiàn)的新動(dòng)向。

(二)從印度議會(huì)涉華事務(wù)機(jī)制化的視角系統(tǒng)分析

印度議會(huì)涉華事務(wù)十分龐雜，但其運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果的相對(duì)穩(wěn)定性表明，各要素形成了獨(dú)特的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式。由此，應(yīng)從機(jī)制化的理論層面對(duì)印度議會(huì)涉華事務(wù)做系統(tǒng)性分析。

一方面，理解印度議會(huì)涉華議題的發(fā)生邏輯。一是議題設(shè)定的邏輯，即涉華議題為何被納入立法或質(zhì)詢等議會(huì)事務(wù)中；二是議員的行為邏輯，即印度執(zhí)政黨或在野黨議員為何提出或持續(xù)關(guān)注涉華議題，也包括有關(guān)涉華議題未被納入議會(huì)事務(wù)(程序擱置)的原因，或議員選擇性或不關(guān)注相關(guān)議題的原因；三是印度議會(huì)涉華立法的底層邏輯(實(shí)際需求)。印度議會(huì)頻繁觸及涉華事務(wù)不僅是行政的推力，其實(shí)也有地緣政治、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會(huì)文化和資源環(huán)境等方面的現(xiàn)實(shí)需求。

另一方面，圍繞上述邏輯進(jìn)一步分析相應(yīng)機(jī)制。印度議會(huì)涉華事務(wù)作為一個(gè)由各分散行為體構(gòu)成的相互影響、相互牽制的有機(jī)整體，圍繞上述邏輯設(shè)定相關(guān)機(jī)制。首先是分析印度涉華法案的運(yùn)行機(jī)制。一是涉華法案由“提議”到草擬(案)再到定稿的動(dòng)力機(jī)制；二是涉華法案進(jìn)入議會(huì)程序后的發(fā)展機(jī)制，主要是印度議會(huì)立法“三讀環(huán)節(jié)”中的“生存狀態(tài)”。其次是厘清印度各政治行為體圍繞涉華法案的互動(dòng)機(jī)制。一是印度議會(huì)內(nèi)主要黨團(tuán)、關(guān)鍵人物、重要機(jī)構(gòu)形成的共識(shí)或分歧；二是政府、學(xué)界(智庫(kù))、非政府組織、媒體等議會(huì)外勢(shì)力圍繞涉華立法展開的博弈與合作；三是印度議會(huì)內(nèi)外勢(shì)力之間的聯(lián)動(dòng)，包括議會(huì)內(nèi)外勢(shì)力對(duì)涉華法案“生存狀態(tài)”的干擾或激勵(lì)，以及據(jù)此展開的博弈。最后是研判印度議會(huì)涉華事務(wù)的影響機(jī)制。一是印度議會(huì)涉華事務(wù)中具體議題產(chǎn)生的影響；二是印度議會(huì)涉華事務(wù)對(duì)政府“中國(guó)牌”、學(xué)界“中國(guó)研究”及社會(huì)對(duì)華輿論等具體領(lǐng)域產(chǎn)生的影響。

(三)從提高與印度法治斗爭(zhēng)能力的層面具體研判

印度議會(huì)頻繁開展涉華事務(wù)，實(shí)際上也是印度政府推動(dòng)對(duì)華政策“法制化”的表現(xiàn)。立足上述宏觀背景以及印度議會(huì)制度的運(yùn)行機(jī)制，我國(guó)應(yīng)從提高法治斗爭(zhēng)本領(lǐng)的層面思考應(yīng)對(duì)策略。

首先，提高對(duì)印度開展“法律戰(zhàn)”(41)指主權(quán)國(guó)家或其他組織為了維護(hù)自身權(quán)益、削弱敵對(duì)方實(shí)力或?qū)崿F(xiàn)其他戰(zhàn)略目的，綜合運(yùn)用國(guó)際法律與國(guó)內(nèi)法律手段進(jìn)行攻防的行為的總稱。參見(jiàn)趙駿、顧天杰：《國(guó)際法律斗爭(zhēng)的攻防策略與法治破局：以國(guó)內(nèi)法為視角》，《太平洋學(xué)報(bào)》2022年第7期，第2頁(yè)。的能力。近年來(lái)，我國(guó)針對(duì)中印邊界、跨境水資源等問(wèn)題運(yùn)用國(guó)際法捍衛(wèi)自身利益的理論研究和實(shí)際行動(dòng)能力有所增強(qiáng)，但充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)法對(duì)國(guó)際法的有力支撐并將二者有機(jī)結(jié)合為一個(gè)斗爭(zhēng)體系還存在不足。鑒于此，應(yīng)加強(qiáng)布局法治斗爭(zhēng)國(guó)內(nèi)法向度與涉外法治體系建設(shè)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。一方面，針對(duì)印度推動(dòng)“法制化”與我國(guó)形成的對(duì)峙格局，重點(diǎn)加強(qiáng)我國(guó)抵邊涉藏等領(lǐng)域基層治理相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)的法制建設(shè)和治理能力，建立有中國(guó)特色的抵邊涉藏法治(治理)體系；另一方面，依據(jù)印度涉華立法的主體、過(guò)程(時(shí)空)、實(shí)際問(wèn)題(內(nèi)容)、決定(結(jié)果)、判斷和取舍(方式)這一體系，有針對(duì)性地思考我國(guó)拿起法律武器，占領(lǐng)法治制高點(diǎn)，與印度在涉華核心利益方面開展法治斗爭(zhēng)的對(duì)策體系。

其次，突出向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型的思路，重點(diǎn)把握印度議會(huì)涉華事務(wù)的發(fā)生邏輯。相較行政的即時(shí)性和策略性，議會(huì)立法更具長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性，涉華法律更具潛移默化的威脅。誠(chéng)然，制定對(duì)策不應(yīng)局限于“事中”和“事后”，應(yīng)突出印度政府或議員為何提出(關(guān)心)該項(xiàng)涉華議題這一核心問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合全球地緣政治變化及中印關(guān)系的整體發(fā)展態(tài)勢(shì)，充分預(yù)判可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

最后，利用我國(guó)立法機(jī)構(gòu)內(nèi)的優(yōu)勢(shì)資源，構(gòu)建有中國(guó)特色的“立法關(guān)聯(lián)型智庫(kù)”。印度議委會(huì)除作為法定機(jī)構(gòu)外，事實(shí)上還具有為立法決策服務(wù)的專門性智庫(kù)角色。如前文所述，印度議委會(huì)通過(guò)正式與非正式的雙重職能，為議會(huì)涉華立法的科學(xué)化與實(shí)效性起到關(guān)鍵作用。我國(guó)也有一批以人大常委會(huì)研究室、人大制度研究會(huì)、人大刊物為主體的體制內(nèi)參服務(wù)機(jī)構(gòu)，立足國(guó)外立法型智庫(kù)建設(shè)的一般性經(jīng)驗(yàn)以及印度議委會(huì)智庫(kù)化運(yùn)作機(jī)制的特殊性，建立健全有中國(guó)特色的“人大智庫(kù)”或許是提高我國(guó)有效應(yīng)對(duì)國(guó)外議會(huì)涉華事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的一大舉措。

五、結(jié)語(yǔ)

分析2017年以來(lái)印度議委會(huì)發(fā)布的涉華報(bào)告所呈現(xiàn)的涉華事務(wù)的主要內(nèi)涵，一定程度上折射出印度立法機(jī)構(gòu)對(duì)華政策的整體情況，并為印度對(duì)華政策的研究提供了一個(gè)新的視角。就底層邏輯而言，印度議會(huì)涉華事務(wù)頻頻發(fā)生，實(shí)質(zhì)上是印度政府力爭(zhēng)對(duì)華政策“法制化”的體現(xiàn)，也是中國(guó)和平崛起過(guò)程中國(guó)外議會(huì)涉華事務(wù)挑戰(zhàn)頻現(xiàn)大背景的一個(gè)具體縮影。就問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向來(lái)看，印度重視對(duì)華政策的制度設(shè)計(jì)有推動(dòng)對(duì)爭(zhēng)議地區(qū)管控事實(shí)化和長(zhǎng)期化的傾向，也是力圖通過(guò)提高治理能力與中國(guó)長(zhǎng)期對(duì)峙的表現(xiàn)，客觀上不乏所謂“發(fā)展”與“安全”的利益訴求。從價(jià)值取向而言，加強(qiáng)議會(huì)涉華立法本質(zhì)上是印度追求“務(wù)實(shí)”對(duì)華政策的體現(xiàn)，只不過(guò)這種“務(wù)實(shí)”取向是基于合作共贏，還是寄希望于通過(guò)“對(duì)抗”凝聚共識(shí)以為政治利益服務(wù)。

總之，不同于行政決策模式下的戰(zhàn)略敘事，針對(duì)印度議會(huì)層面的對(duì)華政策，中國(guó)更應(yīng)深刻領(lǐng)悟“中印地緣政治矛盾將長(zhǎng)期存在”的政策出發(fā)點(diǎn)，以及莫迪政府對(duì)華“問(wèn)題外交”的特點(diǎn)，立足涉邊涉藏等核心利益，聚焦印度議會(huì)相應(yīng)的具體立法活動(dòng)，從法治體系建設(shè)、事前預(yù)防轉(zhuǎn)型和“立法關(guān)聯(lián)型智庫(kù)”建設(shè)三方面的總體方略提出并完善對(duì)策體系。