東魚河（濟(jì)寧段）河權(quán)改革實踐探討

王 琰，韓光

（濟(jì)寧市水利事業(yè)發(fā)展中心，山東 濟(jì)寧 272100）

1 東魚河概況

東魚河系南四湖流域重要骨干河道，也是山東省西南部最大的人工河流，承擔(dān)湖西地區(qū)防洪除澇任務(wù)。起源于菏澤市東明縣劉樓村，向東流經(jīng)菏澤市牡丹區(qū)、曹縣、定陶區(qū)、成武縣、單縣，濟(jì)寧市金鄉(xiāng)縣、魚臺縣等8 個縣（區(qū)），于濟(jì)寧市魚臺縣西姚村北入昭陽湖。全長174km（其中，濟(jì)寧段長度51km），流域面積5923km2。保護(hù)耕地約524 萬畝、人口約700 萬，其中，濟(jì)寧段保護(hù)耕地面積152.48萬畝、人口110 萬。

2 河權(quán)改革背景

2.1 國家戰(zhàn)略背景

推行河湖長制是落實綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》把江河湖泊保護(hù)擺在重要位置，明確提出各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)。近年來，濟(jì)寧市水利事業(yè)發(fā)展中心積極響應(yīng)習(xí)近平總書記建設(shè)“造福人民的幸福河湖”的號召，以綠色可持續(xù)發(fā)展為支撐，以改善水生態(tài)環(huán)境為重點，以美麗幸福河湖建設(shè)為抓手，在深入領(lǐng)會掌握沿河政府政策規(guī)劃和實際情況的基礎(chǔ)上，將日常河道管理保護(hù)工作與沿河經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，加快推進(jìn)河權(quán)改革探索步伐，著力提升當(dāng)?shù)厣鐣б?、?jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，讓濟(jì)寧因水而美得有形態(tài)、有韻味、有溫度、有質(zhì)感。

2.2 東魚河（濟(jì)寧段）治理背景

2.2.1 東魚河（濟(jì)寧段）治理工程

為補齊全省水利基礎(chǔ)設(shè)施短板，加快重點水利工程建設(shè)，山東省人民政府印發(fā)了《山東省重點水利工程建設(shè)實施方案》（魯政字〔2019〕189 號），對包括東魚河在內(nèi)的10 條省級骨干河道進(jìn)行重點治理。東魚河治理工程于2019 年底開工建設(shè)，2022年7 月竣工驗收。經(jīng)過工程治理，東魚河堤防由四級提升至二級，防洪標(biāo)準(zhǔn)提升至50 年一遇，除澇標(biāo)準(zhǔn)提升為5 年一遇，堤頂防汛路（左岸50.28km、右岸0.72km）參照四級公路標(biāo)準(zhǔn)，按照瀝青混凝土路面結(jié)構(gòu)型式鋪設(shè)。治理工程實施以后東魚河戧堤區(qū)面積1.29 萬畝，灘地面積1.01 萬畝，共計2.3 萬畝；同時收回東魚河管理范圍內(nèi)土地使用權(quán)。

2.2.2 美麗幸福示范河湖創(chuàng)建

2021 年，金鄉(xiāng)縣水務(wù)局將東魚河仇李橋～霄云大橋段（全長12km）申報創(chuàng)建省級美麗幸福示范河湖，為此，投資約1.6 億元打造東魚河濱河觀光帶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范帶。項目的成功創(chuàng)建，為實施東魚河金鄉(xiāng)段河權(quán)改革創(chuàng)造了良好條件。

2.2.3 魚臺縣全域水系生態(tài)綜合治理項目

項目2021 年度獲得18.44 億元融資授信，2022年納入省重點項目庫，主要對東魚河等7 條入湖河流進(jìn)行河道清淤，河道兩側(cè)新建植物消落帶、漫步道、堤內(nèi)綠化、防洪護(hù)坡、河道護(hù)砌、堤頂路、堤外綠化及其他配套設(shè)施等生態(tài)治理。

3 主要做法

3.1 開展項目調(diào)研

2020 年濟(jì)寧市河長制辦公室印發(fā)《關(guān)于做好洙趙新河、東魚河堤防綠化建設(shè)美麗河湖的意見》，要求沿河縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，高標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)編制美麗河湖建設(shè)規(guī)劃。河道戧堤區(qū)等管理范圍內(nèi)允許種植區(qū)域，鼓勵以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或公司等“大戶”模式承包，統(tǒng)一經(jīng)營，改變以往亂耕亂種、難以管理的現(xiàn)象。

項目管理部門大量查閱國內(nèi)多地先進(jìn)經(jīng)驗做法相關(guān)資料，先后組織到濟(jì)寧市6 個重點河道管理先進(jìn)單位進(jìn)行實地考察，并與東魚河濟(jì)寧段沿河2 縣8 鎮(zhèn)街多次深入座談交流。編制調(diào)研報告、總體規(guī)劃、實施方案、設(shè)計報告等多項制度性、規(guī)范性文件。2021 年東魚河金鄉(xiāng)段河權(quán)改革試點項目作為濟(jì)寧市水利事業(yè)發(fā)展中心重點創(chuàng)新項目予以實施。

3.2 明確權(quán)責(zé)劃分

積極推行河道所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)等“三權(quán)”分離的權(quán)責(zé)劃分模式，進(jìn)一步明確河道管理范圍內(nèi)土地所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)關(guān)系。河道資源所有權(quán)歸國家所有，管理權(quán)歸濟(jì)寧市城鄉(xiāng)水務(wù)局及濟(jì)寧市水利事業(yè)發(fā)展中心，將經(jīng)營權(quán)交由河道所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一規(guī)劃實施。

所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府通過集體承包、股份制承包、合作社承包、大戶承包、公司制承包等多種模式，分段、劃片明確土地經(jīng)營具體流程。發(fā)包方與承包方簽訂土地經(jīng)營權(quán)承包合同，明確甲、乙雙方的權(quán)利義務(wù)、土地交付收回條件、違約處理等情況，建立多位一體的河道開發(fā)與管理長效模式。

3.3 創(chuàng)新運行機(jī)制

建立準(zhǔn)入與退出機(jī)制，按照“政府主導(dǎo)、多方參與”的原則，通過競標(biāo)方式，進(jìn)行公開公正公平競爭。以河道所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為一個標(biāo)段，整體發(fā)包，避免多段承包帶來不利于后續(xù)規(guī)范管理的難題。發(fā)包方及河道管理單位對承包方在承包期間的經(jīng)營行為進(jìn)行實時監(jiān)管，定期對河道的環(huán)境生態(tài)等進(jìn)行指標(biāo)檢測評價，不合格者予以強制退出。

健全審核報批機(jī)制，經(jīng)營項目需向所在地縣級人民政府及河道水行政主管部門進(jìn)行申報。由縣級政府主管部門及河道水行政主管部門組織現(xiàn)場踏勘、核查及專家審查，符合審批條件的出具審查意見書，方可實施；涉及河道開發(fā)建設(shè)的，同時報所在縣水務(wù)局批準(zhǔn)。

3.4 打造共贏共享格局

將河道管理范圍內(nèi)土地流轉(zhuǎn)，積極引導(dǎo)承包戶根據(jù)河道地勢及沿岸風(fēng)景、農(nóng)耕等實際狀況，規(guī)劃河道綜合開發(fā)方向，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、觀光休閑的田園綜合體，同時為當(dāng)?shù)貏?wù)工人員提供就業(yè)崗位，實現(xiàn)以河養(yǎng)河的目標(biāo)。

在滿足國家法律法規(guī)及甲方要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)，通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理，打造沿岸生態(tài)水系和休閑觀光帶，堤坡及護(hù)堤地種植油菜花、地瓜、梨樹等多種類型的經(jīng)濟(jì)作物，實現(xiàn)政府、承包戶、村集體、村民多方共贏共享。

4 主要成效

4.1 變環(huán)境短板為生態(tài)樣板

長期以來，東魚河濟(jì)寧段沿河地區(qū)“四亂”現(xiàn)象突出，危害防洪安全，影響河湖岸線生態(tài)環(huán)境，且存在極大的安全隱患。河權(quán)改革實施后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府積極挖掘適合本地特色的農(nóng)業(yè)生態(tài)、休閑、文化等多元價值，同時與保潔公司簽訂協(xié)議，定期清理沿河周邊垃圾廢棄物；承包戶主動監(jiān)督舉報承包地周邊破壞生態(tài)環(huán)境行為，附近村莊居民積極建言獻(xiàn)策，有力推動了河湖沿岸生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，繪就了“河暢、水清、岸綠、景美”生態(tài)新畫卷。

4.2 變政府管理為社會治理

由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，是單一的政府管理向多元主體共治理念的轉(zhuǎn)變，也是新的水務(wù)改革形式發(fā)展的必然。河權(quán)改革試點項目，推動了河道治理模式的轉(zhuǎn)變，由原來的政府管理變?yōu)檎鲗?dǎo)、全民共建，政府和社會各歸其位、各擔(dān)其責(zé)。這種模式充分調(diào)動承包戶、農(nóng)戶、群眾參與河道治理的熱情，有效解決了散戶亂耕亂種、權(quán)責(zé)收益不清、執(zhí)法管理困難等一系列難題，降低了政府監(jiān)管成本，拓展了治理內(nèi)容，提高了河道資源集約節(jié)約利用效益，形成了全民共建共享的河道社會治理新格局。

4.3 變荒亂河道為富民廊道

目前河權(quán)改革試點項目在東魚河金鄉(xiāng)段已實施完成。通過公開競標(biāo)，金鄉(xiāng)縣沿岸3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30 個自然村與企業(yè)簽訂河堤承包合同，出租堤坡及護(hù)底地土地共計1895.41 畝，增加直接收益127.05 萬元，解決了沿岸村民483 人就業(yè)問題。計劃2023 年魚臺縣全域水系生態(tài)綜合治理項目實施完成后，將在東魚河金鄉(xiāng)段成果及經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在東魚河濟(jì)寧段全域推廣實施河權(quán)改革試點工作。

5 結(jié)語

東魚河（濟(jì)寧段）河權(quán)改革的試行，不僅降低了政府監(jiān)管成本，提高了河道資源集約節(jié)約利用效率，改善了東魚河河道生態(tài)環(huán)境，拓寬了現(xiàn)代水利治理的模式，更給沿河居民帶來了致富新路子，實現(xiàn)了河道資源全民共治共享，社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益顯著，對于探索河權(quán)改革經(jīng)營、激發(fā)河湖生態(tài)紅利具有較好的參考價值■