重大線性交通項目“兩地”規(guī)劃選址策略研究
——以廣州市白云區(qū)為例

文 何 愛 廣州市白云區(qū)土地開發(fā)中心城鄉(xiāng)規(guī)劃高級工程師，國家注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師

一、前言

廣州市白云區(qū)東鄰天河、黃埔區(qū)，西接佛山市南海區(qū)，北靠花都區(qū)、從化區(qū)，南連荔灣區(qū)、越秀區(qū)。一方面，白云區(qū)土地面積795.79平方千米，是廣州市面積最大的中心城區(qū)，但區(qū)域內(nèi)農(nóng)村地區(qū)面積過半，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，整體發(fā)展不平衡不充分。另一方面，白云區(qū)常住人口高達(dá)374.3萬人，是廣州市常住人口最多的中心城區(qū)，但多集中于中南部城市化地區(qū)，城中村較多，人地關(guān)系緊張。

近年來，白云區(qū)步入發(fā)展的快車道，廣州白云火車站、大田集裝箱中心站、白云國際機(jī)場三期擴(kuò)建工程等國家、省市重點項目陸續(xù)上馬，有力支持了廣州經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)互通建設(shè)。土地征收為重大項目的落地提供了堅實的保障。在推進(jìn)項目的土地征收過程中，為保護(hù)被征地村民權(quán)益，需要對被征收的土地及地上房屋安排留用地和安置地。

顧名思義，安置地即復(fù)建安置村民住宅房屋和物業(yè)的建設(shè)用地，留用地即留用于失地村集體發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地。廣州施行留用地政策已十余年，留用地為保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市快速擴(kuò)張，留用地選址難以協(xié)調(diào)、留用地招商困難、留用地分布零散、留用地開發(fā)利用低效等問題亟需引起重視和解決。[1]尤其線性交通項目具有項目工期緊、涉及村鎮(zhèn)多距離遠(yuǎn)、安置村民多而散等特殊性，“兩地”落地尤為困難。

廣州市白云區(qū)以新建廣州白云火車站為契機(jī)，以“兩地”（即留用地及安置地）選址工作為抓手，開展涉及線性交通的“兩地”規(guī)劃選址工作。重點梳理白云站新建擴(kuò)建鐵路線位及配套道路沿線土地資源，結(jié)合沿線地區(qū)發(fā)展?jié)摿Γ慷ㄎ谎芯垦鼐€留用地和安置地合理選址，探索土地征收“兩地”選址落地新模式，以此服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障村民利益。

二、線性交通項目“兩地”規(guī)劃落地的意義

（一）“兩地”落地有助于維護(hù)村民發(fā)展權(quán)益

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，必須堅持人民為中心的發(fā)展思想。在發(fā)展中保障和改善民生，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往。緊緊抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，扎實推進(jìn)共同富裕。“兩地”選址規(guī)劃能否落地實施，做得好不好，關(guān)系到人民群眾對政府的信任和認(rèn)可，關(guān)系到國家民主與法治的建設(shè)，關(guān)系到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和“中國夢”的實現(xiàn)。長期以來，土地被征收后返還給農(nóng)民的“兩地”因為各種原因難以兌現(xiàn)。近年來，針對“兩地”問題的信訪案件時有發(fā)生，社會維穩(wěn)壓力大。[2]“兩地”選址規(guī)劃對化解社會矛盾糾紛，保持社會長治久安具有重要作用。解決“兩地”問題，就是保障村民生產(chǎn)和生活的發(fā)展權(quán)利。

（二）“兩地”落地有助于推動項目主體征收進(jìn)度

過去不少重點項目往往把主要精力放在征拆，沒有同步落實留用地和安置地，導(dǎo)致歷史欠賬較多，被征收農(nóng)民意見較大，易產(chǎn)生司法糾紛，影響政府形象。如果不解決好歷史和現(xiàn)有項目的“兩地”問題，可能又會產(chǎn)生新的歷史問題，導(dǎo)致失地農(nóng)民配合意愿低，征地難度大，影響項目工期和推進(jìn)實施，形成惡性循環(huán)?！皟傻亍眴栴}及早解決，既可以讓村民受益，又有助于推動項目主體征收進(jìn)展，為項目業(yè)主節(jié)省臨遷資金成本。

（三）“兩地”落地有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

線性交通項目貫穿城鄉(xiāng)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展大動脈。由項目產(chǎn)生的留用地和安置地可以為推動城市高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供土地支撐和空間載體。通過“兩地”選址落地，精準(zhǔn)招商引資，導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，可以節(jié)約集約利用土地，促進(jìn)村級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和村容村貌提升，有效提高被征地農(nóng)村居住條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加村民就業(yè)，增加村集體收入，提高村民幸福感?！皟傻亍边x址的落地，還可促進(jìn)線性交通沿線城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)資源對接共享，使得城市得以發(fā)展，村集體經(jīng)濟(jì)得以提升，最終達(dá)到城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

三、線性交通項目“兩地”規(guī)劃落地的難點

（一）重視不夠，缺乏統(tǒng)籌安排

不少地方均不同程度地存在留用地欠賬問題，并且遲遲不能兌現(xiàn)。一方面，由于留用地是政府征地返還給村集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，在留用地的兌現(xiàn)、開發(fā)、監(jiān)管過程中，利益相關(guān)方很難達(dá)成一致意見，導(dǎo)致政策遲遲未落地；另一方面，由于項目業(yè)主及有關(guān)部門重視不夠，“兩地”選址工作普遍滯后。如不少軌道交通項目勘測定界工作相對滯后，導(dǎo)致留用地指標(biāo)無法及時核定，進(jìn)而影響后續(xù)用地報批和建筑報建工作。此外，留用地兌現(xiàn)流程繁瑣，耗時過長，村集體缺乏長遠(yuǎn)計劃和統(tǒng)籌安排。有些留用地在辦理手續(xù)過程中出現(xiàn)被二次征收的情況，舊賬尚未解決，又添新賬。

（二）空間不足，缺乏承載空間

近年來，國家施行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地管理政策。在經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)普遍存在土地資源有限、建設(shè)用地緊張、可供選址地塊少等問題。留用地落地有實物留地、貨幣化補(bǔ)償和物業(yè)置換等方式。由于貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高，村民主要傾向于實物留用，對貨幣化補(bǔ)償和物業(yè)置換等其他方式接受度不高。由于線性交通項目的特殊性，“兩地”不能在項目范圍內(nèi)就地解決的客觀現(xiàn)實，導(dǎo)致留用地在項目內(nèi)落地的傳統(tǒng)模式和兌換項目物業(yè)的模式均不適用。此外，村民的意愿選址往往與規(guī)劃不符?！皟傻亍边x址要么不符合土規(guī)，位于基本農(nóng)田紅線或生態(tài)紅線內(nèi)。要么符合土規(guī)，但土地不屬于村集體土地，征拆難度大，經(jīng)濟(jì)成本高。即使在產(chǎn)業(yè)區(qū)塊線內(nèi)的有利選址，也往往由于規(guī)劃調(diào)整困難而難以落地。

（三）參與不足，缺乏協(xié)同信任

留用地涉及的利益大，村集體內(nèi)部利益訴求多。留用地通常按行政村發(fā)放指標(biāo)函，核定面積，統(tǒng)一選址。但目前集體土地大多數(shù)登記在經(jīng)濟(jì)合作社。村級集體經(jīng)濟(jì)組織（聯(lián)社）對社級經(jīng)濟(jì)組織（合作社）在留用地內(nèi)部管理和利益上難以協(xié)調(diào)。由于各個村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社及各個合作社之間的土地價值有所差異，不少村集體經(jīng)濟(jì)組織希望留用地在本村選址落地，經(jīng)濟(jì)合作社甚至希望是合作社范圍內(nèi)落地。村內(nèi)利益主體間利益訴求不一，從而難以形成統(tǒng)一意見。此外，留用地招商和開發(fā)利用存在利益分配不透明，容易導(dǎo)致村社干部腐敗問題。[3]村民參與不足，獲得實惠不多，進(jìn)而又導(dǎo)致村民對留用地規(guī)劃落地和開發(fā)過程中的公正性失去認(rèn)可，不配合相關(guān)工作。

四、廣州市白云區(qū)線性交通項目“兩地”落地策略分析

（一）同步謀劃，統(tǒng)攬解決

廣州市白云區(qū)高度重視線性交通項目的“兩地”工作，以新建廣州白云火車站為契機(jī)，統(tǒng)籌推進(jìn)，一攬子解決涉鐵線性交通項目的“兩地”問題，編制廣州鐵路樞紐新建廣州白云站項目（核心區(qū)外）及白云站綜合交通樞紐一體化項目（核心區(qū)外）“兩地”選址規(guī)劃方案。新建白云站“兩地”選址規(guī)劃包括白云站項目（鐵路工程）、一體化項目（道路工程）和其他鐵路線位（廣汕鐵路、廣湛鐵路和廣清城際項目），共涉及安置地及留用地建設(shè)量超八十萬平方米（見圖1）。該項目“兩地”選址規(guī)劃考慮過去、現(xiàn)在和將來項目，提前謀劃，一并解決?！皟傻亍边x址規(guī)劃與項目主體同步謀劃，同步推進(jìn)建設(shè)，統(tǒng)籌落實留用地指標(biāo)。通過提前謀劃，整體謀劃，梳理留用地歷史欠賬，測算未來發(fā)展需求。既立足當(dāng)前，又謀劃長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌安排，突破用地制約瓶頸。

圖1 白云站線性交通項目線位圖

（二）集中布局，節(jié)約用地

該項目涉及的鐵路工程包含京廣聯(lián)絡(luò)線、大朗客車整備所兩部分，線路總長約19千米，沿線涉及用地總面積約125.72公頃，涉及6個鎮(zhèn)街15個村。道路工程包含白云二線、棠槎路、鐵路東路3條市政道路，總長約14.45千米。范圍涉及用地總面積約99.75公頃，涉及7個鎮(zhèn)街13個村。其他鐵路線位工程包含廣汕、廣湛（廣珠京廣聯(lián)絡(luò)線）、廣湛（江村西—白云站聯(lián)絡(luò)線）、廣清城際4條線路范圍涉及用地總面積約98.63公頃，涉及5個鎮(zhèn)街17個村（圖2）。項目具有涉及“鎮(zhèn)街多，范圍廣，地塊小”等特點。以往留用地開發(fā)模式簡單粗放，產(chǎn)出效益低下，大多采取建成后出租廠房的方式。留用地業(yè)態(tài)以批發(fā)市場、倉儲物流、工業(yè)廠房為主，產(chǎn)業(yè)水平較為低端，土地節(jié)約集約利用不高，土地價值沒有充分利用和發(fā)揮。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，安置地選址在本村內(nèi)已不實際。綜合考量，該項目“兩地”選址創(chuàng)新安置和留用模式，適度集中，盡量以鎮(zhèn)街為單位集中選址。節(jié)約土地，提高利用效益，統(tǒng)籌布局所涉及鎮(zhèn)街各條村的留用地及安置區(qū)建設(shè)量，集中布置。原則上“一鎮(zhèn)街一選址”（安置量大的江高鎮(zhèn)允許選2—3個點）?？偟膩碚f，按照“分片安置、街鎮(zhèn)統(tǒng)籌”的原則，各鎮(zhèn)街在各自行政范圍內(nèi)集中安置留用。本次選址規(guī)劃盡可能地尊重村集體意愿，最終選址規(guī)劃11個留用地及安置地地塊，涉及白云區(qū)7個鎮(zhèn)街共27個行政村。

圖2 白云站線性交通項目“兩地”選址布局圖

（三）綜合分析，多規(guī)合一

留用地和安置地規(guī)劃是實施性規(guī)劃，能夠落地是現(xiàn)實需求。該項目“兩地”選址地塊要符合國土空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等硬性要求。國土空間規(guī)劃上符合選址在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，不占用基本農(nóng)田保護(hù)紅線。同時，結(jié)合土地規(guī)劃和總體規(guī)劃要求對選址用地建設(shè)條件進(jìn)行綜合分析。充分研究選址地塊土地利用現(xiàn)狀特征，既要有土地規(guī)模，又要有指標(biāo)保障。通過綜合分析，梳理出有條件落地的地塊，進(jìn)行多方案比選。除了總體層面的規(guī)劃外，還考慮控規(guī)、修規(guī)等法定詳細(xì)規(guī)劃和生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和環(huán)保等專線規(guī)劃的相關(guān)要求，充分分析規(guī)劃用地性質(zhì)和建設(shè)容量、空域限高、工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊、飲用水源保護(hù)、生態(tài)廊道等限制性因素。此外還要充分考慮選址周邊公共服務(wù)配套，做到規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)合法合理。除此之外，嚴(yán)管開發(fā)用途，在留用地性質(zhì)上彈性和剛性結(jié)合，合理配置B1和B2地類，不設(shè)置R地類，嚴(yán)禁留用地用于商品住宅開發(fā)。選址考慮空間彈性，利用選址內(nèi)的結(jié)余用地配置為政府儲備用地。在用地上打破國有、集體兩者土地性質(zhì)的差異，將國有儲備地和集體留用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一建設(shè)，形成規(guī)模聚集效益。這是白云區(qū)與廣州增城區(qū)、番禺區(qū)等地“兩地”落地的最大區(qū)別。[4][5]

（四）科學(xué)測算，陽光規(guī)劃

一方面，堅持以人民為中心，項目“兩地”選址經(jīng)過多方參與，科學(xué)論證，充分征詢村集體意愿和建議，最大限度滿足村民合理需求和關(guān)切。同時，“兩地”選址依法依規(guī)公開透明，充分征詢相關(guān)職能部門和鎮(zhèn)街意見，根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)科學(xué)測算留用地、安置地面積及指標(biāo)，算好“兩地”落地經(jīng)濟(jì)賬，爭取征收對象的最大支持。具體做法為：采用白云站征收和普通征收兩種模式測算征收補(bǔ)償。棠景街、松洲街、新市街、石井街采用白云站征收，集體土地上的非建設(shè)用地按照10%×2.5（容積率）核定留用地建設(shè)指標(biāo)，留量不留地。集體土地上的2009年前有證及無證物業(yè)總建筑面積予以70%復(fù)建。留用地與集體復(fù)建物業(yè)統(tǒng)籌布局，充分保障村民合法利益。白云湖街、石門街、江高鎮(zhèn)采用傳統(tǒng)模式征收，按照征地范圍面積的10%核定留用地面積。按留用地面積×2.5（容積率）核定建設(shè)指標(biāo)，留地留量。集體土地上的村民住宅通過現(xiàn)有房源和安置地解決。村民住宅安置核算標(biāo)準(zhǔn)為2009年12月31日前被征收房屋實際測繪面積小于或等于280平方米的，以實際測繪面積核定安置面積。2009年12月31日前被征收房屋實際測繪面積大于280平方米的，以280平方米核定安置面積，超出280平方米的部分不給予核定安置面積。

另一方面，為推進(jìn)項目落地，探索通過派駐工作組駐村形式，下沉基層，貼身服務(wù)，認(rèn)真聽取利益主體和村民意見。針對部分村民政策理解不到位，訴求不合理，做好宣講和解釋工作。如針對江高鎮(zhèn)選址“兩地”問題，組織鎮(zhèn)街、村社和規(guī)劃院針對選址方案反復(fù)溝通，認(rèn)真記錄，現(xiàn)場踏勘，分析優(yōu)劣。把工作做實做細(xì)，爭取村民認(rèn)可，促進(jìn)規(guī)劃落地。

（五）利益協(xié)調(diào)，有利落地

首先，選址過程中與用地業(yè)主和相關(guān)部門密切溝通，協(xié)調(diào)推進(jìn)，爭取上級政府的支持，最大限度促進(jìn)“兩地”盡快落地。對于針對部分鎮(zhèn)街村居委會安置量較少，難以在鎮(zhèn)街范圍內(nèi)通過安置的方式解決等問題，積極尋找安置房源，或在鎮(zhèn)街其他征地項目中統(tǒng)籌布局。如白云湖街安置地短期無法落地，項目工期又很緊迫，努力爭取市區(qū)兩級保障房資源，通過物業(yè)置換方式妥善安置。

其次，統(tǒng)籌解決留用地的歷史欠賬問題。結(jié)合土規(guī)、總規(guī)、建設(shè)用地指標(biāo)等情況，統(tǒng)籌布局涉及鎮(zhèn)街的各村留用地及安置地建設(shè)量，整合周邊片區(qū)功能發(fā)展，整體安排公服配套設(shè)施。優(yōu)先保障安置地選址建設(shè)，統(tǒng)籌落實留用地指標(biāo)。對于部分鎮(zhèn)街存在留用地指標(biāo)建筑量較少、留用地難以落實（選址區(qū)本身征拆困難）、村社意見難以協(xié)調(diào)一致等情況，結(jié)合鎮(zhèn)街、村社其他在征項目或歷史留用地指標(biāo)一并統(tǒng)籌解決。對每個地塊提出產(chǎn)業(yè)指引和策劃，促進(jìn)留用地的合理開發(fā)利用。

最后，考慮選址地塊的土地和房屋附著物的征收成本。選址地塊盡量不占用村民居住房屋用地。盡量選址空地，少占用集體物業(yè)用地。摸查選址地塊土地權(quán)屬，優(yōu)化選址地塊紅線。在選址地塊內(nèi)部落實該地塊征收產(chǎn)生的留用地指標(biāo)。

五、結(jié)語與討論

總的來說，“兩地”落地的白云經(jīng)驗在于：一是各方高度重視，項目主體和“兩地”選址同步推進(jìn)，在解決歷史問題的同時避免形成新的歷史遺留問題；二是堅持規(guī)劃思維，規(guī)劃上的硬指標(biāo)和原則問題不能退讓，通過宣傳溝通，與村民達(dá)成“意向位置再好落不了地也是白搭”的思想共識；三是拓展安置渠道，考慮各鎮(zhèn)街住宅房屋征拆情況不一樣，因地施策，統(tǒng)籌布局，分類處理，采取貨幣補(bǔ)償、配建安置以及復(fù)建安置等多種補(bǔ)償安置方式。

此外，為更好促進(jìn)“兩地”落地，改進(jìn)存在的不足，解決相關(guān)難題，提出以下建議：一是完善相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)。目前各地基本上為一刀切式地執(zhí)行留用地10%的置換比例，應(yīng)該考慮諸如區(qū)位地價、人均可支配收入、租金水平等多種因素，因地制宜地確定留用地置換比例。[6]二是充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)。對于尚未落地的留用地，要強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，在國土空間規(guī)劃中明確村集體留用地規(guī)劃要求，由省分年度對省級以上重點項目落實留用地和安置地新增建設(shè)用地指標(biāo)需求予以專項保障，從上層規(guī)劃和計劃上保障留用地的開發(fā)利用。三是探索實施儲備地和留用地“混合開發(fā)”模式，二次統(tǒng)籌村社零星留用地。如整合收回零散的留用地，在成規(guī)模的政府儲備地中重新安排，由政府統(tǒng)籌招商后進(jìn)行開發(fā)，按照留用地面積、可開發(fā)建筑面積明確各方權(quán)益比例及收益分成，收回的留用地由政府統(tǒng)籌使用，通過折算物業(yè)返還或收儲后出讓分成方式兌現(xiàn)留用地權(quán)益。四是優(yōu)化“兩地”報批程序。有關(guān)專業(yè)部門加強(qiáng)“兩地”用地報批的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，簡化留用地和安置地的相關(guān)報批報建手續(xù)。建議由項目業(yè)主聘請專業(yè)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)代為辦理“兩地”相關(guān)手續(xù)，加快辦證進(jìn)度，盡快兌現(xiàn)“兩地”，讓留用地早日開發(fā)建設(shè)，讓安置房早日建成。