南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)節(jié)水評價工作思考

孫天青，丁志宏，王奇

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責任公司規(guī)劃發(fā)展研究院，天津 300222）

南水北調(diào)東、中線一期工程受水區(qū)的6省（直轄市）是我國水資源供需矛盾最為突出的地區(qū)，水資源過度開發(fā)問題十分嚴重，長期處于缺水狀態(tài)，且造成了河道斷流、湖泊萎縮、地下水超采等一系列水生態(tài)環(huán)境問題。

南水北調(diào)東、中線一期工程正式通水的近8 a來，累計輸水分別達420億m3和341億m3，“南水”已經(jīng)躍升為許多大中型城市的主要水源，極大緩解了受水區(qū)水資源短缺狀況，有效促進了受水區(qū)的供水結(jié)構(gòu)優(yōu)化、河湖生態(tài)環(huán)境向好，有力支撐了受水區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益[1-4]。

習近平總書記多次強調(diào)要把節(jié)水放在治水工作的首位。黨的十八大以來，習近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，把“節(jié)水優(yōu)先”擺在第一位。習近平總書記在推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上著重強調(diào)，科學推進實施調(diào)水工程，要在全面加強節(jié)水、強化水資源剛性約束的前提下，統(tǒng)籌加強需求和供給管理，要求堅持節(jié)水優(yōu)先，把節(jié)水作為受水區(qū)的根本出路，長期深入做好節(jié)水工作，根據(jù)水資源承載能力優(yōu)化城市空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模。

水利部部長李國英2021年6月28日在“三對標、一規(guī)劃”專項行動總結(jié)大會上提出“新階段水利工作的主題為推動高質(zhì)量發(fā)展，要圍繞全面提升國家水安全保障能力這一總體目標，全面提升水旱災害防御能力、水資源集約節(jié)約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力、大江大河大湖生態(tài)保護治理能力，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力的水安全保障”，同時提出“推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，要重點抓好六條實施路徑”，其中一條途徑是“要建立健全節(jié)水制度政策，堅持量水而行、節(jié)水為重，建立健全初始水權(quán)分配和交易制度、水資源剛性約束制度、全社會節(jié)水制度，建立健全水量分配、監(jiān)督、考核的節(jié)水制度政策，全面提升水資源集約節(jié)約安全利用水平。”

因此，開展南水北調(diào)受水區(qū)節(jié)水評價工作是貫徹黨中央決策部署、堅持“節(jié)水優(yōu)先”、客觀評價受水區(qū)節(jié)水實施成效的必要技術(shù)工作，目的是全面貫徹習近平總書記關(guān)于南水北調(diào)工程系列重要講話精神，全面加強節(jié)水、強化水資源剛性約束，統(tǒng)籌加強需求和供給管理，堅持節(jié)水優(yōu)先，對南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)的現(xiàn)狀節(jié)水水平與近期節(jié)水工作成效進行科學評估，分析節(jié)水指標變化，量化節(jié)水效果，總結(jié)節(jié)水工作存在的問題，提出推進受水區(qū)節(jié)水工作建議，為更好地發(fā)揮南水北調(diào)工程的效益、促進受水區(qū)長期深入做好節(jié)水工作提供基礎(chǔ)參考。

1 范圍與原則

1.1 評價范圍

節(jié)水效果評價的空間范圍為南水北調(diào)東線一期、中線一期工程的受水區(qū)所在的6省（直轄市），即北京市、天津市、河北省、河南省、山東省、江蘇省，暫不考慮安徽省。評價工作的受水區(qū)所具體涉及的地級市（以及省直管縣級市），詳見表1。

表1 評價區(qū)域與單元

關(guān)于評價單元的空間尺度，初定為以表1所列的地級市（以及省直管縣級市）為分析單元，其中的北京市、天津市以市級行政區(qū)劃范圍作為分析單元，不再細化到市屬區(qū)。

1.2 評價原則

開展南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)節(jié)水評價，涉及范圍廣、要素多、邊界條件復雜，是一個系統(tǒng)工程，需要把握“最大公約數(shù)”。評價工作應堅持的三項原則如下。

1.2.1 客觀調(diào)查，實事求是

東中線一期工程受水區(qū)通水近8 a來的節(jié)水效果與水資源情勢變化、水資源配置與調(diào)度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水技術(shù)水平、供用水管理等問題密切相關(guān)，分析研究工作涉及影響因素多，須以事實為依據(jù)，以目標為基準，多方對比，開展客觀調(diào)查，采取實事求是的工作態(tài)度。

1.2.2 通觀既往，前瞻引領(lǐng)

節(jié)水是一個與社會經(jīng)濟發(fā)展高度融合的動態(tài)過程，應貫徹“節(jié)水優(yōu)先”，在分析研究受水區(qū)的節(jié)水效果時，以歷史的標準來評價、以發(fā)展的眼光看問題，選取的評價指標既要展現(xiàn)以往取得成績，還要體現(xiàn)相較于現(xiàn)時要求的差距，即體現(xiàn)出評價指標的繼承性、引領(lǐng)性。

1.2.3 分區(qū)評價，統(tǒng)籌施策

本次分析研究的空間范圍涉及黃淮海三大流域、6個省（直轄市），各評價區(qū)域的自然地理、社會經(jīng)濟、供用水格局等情況差異較大，各有特點，須考慮分區(qū)具體情況，既統(tǒng)一對比分析，又探討差異原因，應貫徹“兩手發(fā)力”，因地制宜地提出推進未來節(jié)水工作的建議。

2 思路與任務(wù)

2.1 評價思路

按照為何評價、評價什么、怎么評價、如何應用的邏輯框架，評價工作采用實證分析與理論研究相結(jié)合、定性分析與定量分析相結(jié)合的工作思路，著眼于水資源的配置、供給、利用、排放、回用的水資源耗用的全過程節(jié)水鏈條，樹立“大節(jié)水觀”，通過資料收集、實地調(diào)查、文獻調(diào)研、數(shù)據(jù)分析、環(huán)境識別、對策制訂等技術(shù)途徑，從縱向和橫向兩個維度上來開展節(jié)水效果評價工作。以掌握現(xiàn)狀節(jié)水成效、推進未來節(jié)水工作為目的，把準貫徹“節(jié)水優(yōu)先”思路是評價的出發(fā)點、掌握水資源情勢是評價的基礎(chǔ)、構(gòu)建節(jié)水指標體系是評價的核心、提出節(jié)水推進措施是評價的落腳點這一思路脈絡(luò)，考慮指標的繼承性和現(xiàn)時性，分析提出一種新的由基礎(chǔ)性指標、引領(lǐng)性指標、附加性指標構(gòu)成的節(jié)水效果三層遞進綜合評價模型，采取全過程專家咨詢，提出符合實際的、具有針對性的南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)節(jié)水效果評價成果。

評價工作的現(xiàn)狀水平年取為2020年，評價工作的思路框架和所構(gòu)建的指標體系如圖1所示。

圖1 節(jié)水評價的思路框架與指標體系

2.2 評價任務(wù)

節(jié)水評價的3項具體任務(wù)為：進行受水區(qū)節(jié)水效果基本面分析、開展受水區(qū)節(jié)水效果綜合性評價、提出受水區(qū)未來節(jié)水的推進建議。

2.2.1 受水區(qū)節(jié)水效果的基本面分析

（1）經(jīng)濟社會發(fā)展狀況。統(tǒng)計分析南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)涉及的京津冀魯豫蘇6?。ㄖ陛犑校?，以及各評價單元的2014—2020年人口、GDP、工業(yè)增加值、城鎮(zhèn)化率、耕地灌溉面積等經(jīng)濟社會發(fā)展指標狀況。

（2）近期水資源演變情勢。以第三次水資源調(diào)查評價為基礎(chǔ)，分析黃淮海流域及受水區(qū)各評價單元的水資源狀況，包括降水量、地表水資源量、地下水資源量與水資源總量的近期演變趨勢。

（3）供用水情況。統(tǒng)計各評價單元的2014—2020年供用水情況，分析其供水結(jié)構(gòu)、用水結(jié)構(gòu)變化特征，重點分析南水北調(diào)水在各評價單元的水資源配置、生態(tài)環(huán)境保護以及社會經(jīng)濟發(fā)展過程中所起的支撐和保障作用。

（4）現(xiàn)狀節(jié)水的基本面情況。統(tǒng)計各評價單元2020年的人均用水量、萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、耕地畝均灌溉用水量、城鎮(zhèn)居民人均日生活用水量等節(jié)水指標現(xiàn)狀，與相應的全國平均值以及先進節(jié)水地區(qū)、節(jié)水先進國家或地區(qū)的相應指標值進行對比，從橫向上對各評價單元的現(xiàn)狀節(jié)水水平進行對比評價。統(tǒng)計2014年以來的節(jié)水指標數(shù)據(jù)及其變化情況，從縱向上對各評價單元的用水指標的基本面變化情況進行對比評價。

2.2.2 受水區(qū)節(jié)水效果的綜合性評價

（1）節(jié)水發(fā)展情況分析。充分調(diào)查了解受水區(qū)的典型省市節(jié)水工作措施，基于所收集到的基礎(chǔ)資料，按照基礎(chǔ)性指標、引領(lǐng)性指標、附加性指標三個方面，分析農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)、農(nóng)村等不同領(lǐng)域的節(jié)水發(fā)展情況以及非常規(guī)水利用情況。其中，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域主要分析大中型灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造工程、高效節(jié)水灌溉工程、農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施、高標準農(nóng)田建設(shè)等發(fā)展情況；工業(yè)領(lǐng)域主要分析高耗水行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化以及用水重復利用和淘汰落后產(chǎn)能、工業(yè)園區(qū)污水集中處理以及串聯(lián)用水、重點企業(yè)用水在線計量及聯(lián)網(wǎng)、節(jié)水評價區(qū)域評估等發(fā)展情況；城鎮(zhèn)生活領(lǐng)域主要分析縣域節(jié)水型社會達標建設(shè)、公共機構(gòu)節(jié)水建設(shè)、公共供水管網(wǎng)節(jié)水改造等發(fā)展情況，農(nóng)村生活領(lǐng)域主要分析城鄉(xiāng)供水一體化工程、集中式供水工程、旱廁改造等發(fā)展情況。

（2）評價指標與方法。參考《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》《節(jié)水型社會評價指標體系和評價方法》（GB/T 28284-2012）和《國家節(jié)水型城市考核標準》等節(jié)水評價工作涉及的節(jié)水指標，結(jié)合南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)的實際情況，在選定評價單元的基礎(chǔ)上，為全面、客觀反映受水區(qū)節(jié)水水平，按照科學性、系統(tǒng)性、繼承性、引領(lǐng)性、代表性、獨立性、可比性、實用性等選取原則，構(gòu)建如圖1所示的三層遞進式綜合評價指標體系，采用定量與定性相結(jié)合的方式，定量方法考慮采用加權(quán)平均法[5]。

進一步來說，對于2014年時點的橫向節(jié)水水平評價，采用基礎(chǔ)性指標來進行；對于2020年現(xiàn)狀時點的橫向節(jié)水水平評價，采用基礎(chǔ)性指標、引領(lǐng)性指標、附加性指標所構(gòu)成的三層遞進式綜合評價指標體系來進行；對于各個評價單元自身節(jié)水水平的縱向?qū)Ρ仍u價，采用基礎(chǔ)性指標來進行。

（3）節(jié)水成效評價。根據(jù)上述的評價指標體系和評價方法，結(jié)合各評價單元的節(jié)水評價指標數(shù)值，量化受水區(qū)通水前后綜合節(jié)水水平，從橫向和縱向兩個維度上來分析南水北調(diào)通水以來的受水區(qū)不同評價單元的節(jié)水工作所取得成效。

（4）節(jié)水存在問題。從節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)水邊際成本、節(jié)水工作機制、節(jié)水政策與標準等方面，合理分析節(jié)水工作存在的不足與難點。

2.2.3 提出受水區(qū)未來節(jié)水的推進建議

（1）結(jié)論?？偨Y(jié)分析和評價結(jié)論，包括受水區(qū)各個評價單元的水資源演變情況、現(xiàn)狀節(jié)水水平、節(jié)水工作取得成效、節(jié)水工作存在問題等。

（2）建議。根據(jù)研究成果，提出受水區(qū)不同區(qū)域以及各評價單元的近期節(jié)水工作重點、水資源優(yōu)化配置建議。

3 結(jié)語

南水北調(diào)東中線工程是我國為實現(xiàn)水資源空間均衡配置而建設(shè)的戰(zhàn)略性重大水利基礎(chǔ)設(shè)施，是“國之重器”。開展受水區(qū)節(jié)水評價工作可量化分析南水北調(diào)東中線一期工程的實施成效，為受水區(qū)各級政府深入落實國家節(jié)水行動，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實推進黃淮海流域水資源節(jié)約集約利用具有重要指導作用，實現(xiàn)以節(jié)約用水擴大發(fā)展空間，助推海河流域地下水超采綜合治理和河湖生態(tài)復蘇，促進黃淮海流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。