開(kāi)都-孔雀河流域水權(quán)應(yīng)用及探討

陳小強(qiáng)

（新疆塔里木河流域巴音郭楞管理局，新疆 庫(kù)爾勒 841000）

隨著開(kāi)都-孔雀河流域人口的增長(zhǎng)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)的增加，水資源短缺問(wèn)題突出，水事矛盾頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境不斷惡化[1，2]。過(guò)去流域內(nèi)地方和兵團(tuán)之間由于水資源短缺經(jīng)常產(chǎn)生水事矛盾，通過(guò)水權(quán)管理，可以促進(jìn)流域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展，進(jìn)一步鞏固2000年以來(lái)塔里木河流域綜合治理取得的顯著成果，也較好地協(xié)調(diào)了流域生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水[3-5]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)水權(quán)進(jìn)行了探索性研究，胡振鵬等[6]建立了各類用水的產(chǎn)權(quán)初始配置與轉(zhuǎn)讓的數(shù)學(xué)模型，提出了現(xiàn)代化管理的若干設(shè)想。為進(jìn)一步協(xié)調(diào)開(kāi)都-孔雀河流域內(nèi)水資源供需矛盾，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用，根椐流域內(nèi)水權(quán)的特點(diǎn)，仍需加大流域水權(quán)管理和探討，從而為流域水權(quán)管理實(shí)踐提供有益經(jīng)驗(yàn)。

1 開(kāi)都-孔雀河流域水資源概況

開(kāi)都-孔雀河流域主要有開(kāi)都河、孔雀河等10余條河流，全長(zhǎng)1 502 km，水資源總量達(dá)44.07億m3（含地表水42.01億m3、地下水2.06億m3）（見(jiàn)圖1）[7，8]。開(kāi)都河水系源于天山中部依連哈比爾尕山南坡，全長(zhǎng)約560 km，多年平均徑流量35.31億m3，最終流入博斯騰湖。作為全國(guó)最大的內(nèi)陸淡水湖，博斯騰湖既是開(kāi)都河的尾閭，同時(shí)也是孔雀河的源頭?？兹负铀等L(zhǎng)約942 km，多年平均徑流量13.34億m3，最終消逝于羅布泊（已于1972年完全干涸）。

圖1 塔里木河流域開(kāi)都-孔雀河區(qū)域位置

2 水權(quán)內(nèi)涵及開(kāi)都-孔雀河流域水權(quán)的確定

2.1 水權(quán)內(nèi)涵

水權(quán)一般指水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等一系列與水資源相關(guān)權(quán)利的總稱[9]。其中，所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬主體分別為國(guó)家、企業(yè)和消費(fèi)者，三者之間既是緊密相連又是相互分離的。首先，《中華人民共和國(guó)水法》明確規(guī)定，我國(guó)水資源均歸國(guó)家所有，對(duì)于水資源的占有、管理、分配、收益等具有較高的權(quán)力，即國(guó)家是我國(guó)水資源的所有者。此項(xiàng)規(guī)定的另一具體表現(xiàn)即是我國(guó)水資源歸全民所有，具有對(duì)水資源的使用權(quán)，由此可見(jiàn)，水資源的使用權(quán)是從所有權(quán)里面派生并分離出來(lái)的。至于水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)則充當(dāng)著“橋梁”的作用，將所有權(quán)和使用權(quán)連接起來(lái)，將抽象的水資源國(guó)家所有權(quán)部分轉(zhuǎn)化為具象的消費(fèi)者水資源使用權(quán)。水資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)包括對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)權(quán)、對(duì)水資源開(kāi)發(fā)設(shè)施的使用權(quán)以及出售商品水的權(quán)利，基于此可以看出經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬主體一般為開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)水資源的企業(yè)。為充分發(fā)揮水資源效益、實(shí)現(xiàn)水資源的合理高效利用，在合理界定和分配水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上，通過(guò)優(yōu)化市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)在流域上下游、區(qū)域間、流域間以及用水戶間、行業(yè)間流轉(zhuǎn)，由此衍生出工業(yè)和服務(wù)業(yè)水權(quán)交易、區(qū)域水權(quán)交易、農(nóng)業(yè)水權(quán)交易三種水權(quán)交易形式。

2.2 開(kāi)都-孔雀河流域水權(quán)的確定

《塔里木河流域水權(quán)管理研究與實(shí)踐》（水利部948科技創(chuàng)新項(xiàng)目）將塔里木河流域水權(quán)劃分為四級(jí)。根據(jù)流域水系組成以及水資源特征，界定一級(jí)水權(quán)為源流與干流水權(quán)、二級(jí)水權(quán)為流域內(nèi)行政區(qū)域間的水權(quán)、三級(jí)水權(quán)為行政區(qū)域內(nèi)縣（市）、各團(tuán)（場(chǎng)）行政區(qū)間的水權(quán)、四級(jí)水權(quán)為子行政區(qū)下的各用水戶，從而形成自上而下合理使用水資源的權(quán)利和責(zé)任鏈。這種以水權(quán)管理為紐帶，高效、協(xié)調(diào)、互動(dòng)的水權(quán)鏈?zhǔn)钱?dāng)前流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的有效應(yīng)用。為緩解塔里木河流域水資源供需矛盾日益突出的問(wèn)題，新疆維吾爾自治區(qū)人民政府于2003年12月發(fā)布《關(guān)于印發(fā)塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案等方案的通知》（新政函〔2003〕203號(hào)），依據(jù)關(guān)鍵控制斷面下泄水量以及各用水單位的區(qū)間耗水量進(jìn)行分配，對(duì)塔里木河流域各級(jí)河流不同保證率來(lái)水情況制定相應(yīng)的年度限額用水和下輸塔里木河水量。此外，該文件還提出將年度限額水量分解到年內(nèi)各時(shí)段和各斷面，進(jìn)行年內(nèi)調(diào)度，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)分配，以確保各源流在滿足年度用水限額的前提下向塔里木河干流輸水。作為塔里木河源流之一的開(kāi)都-孔雀河，在不同保證率年份向塔里木河干流輸水保持4.5億m3不變。根據(jù)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)“三條紅線”控制指標(biāo)的通知》（新政函〔2013〕111號(hào)）精神和開(kāi)都-孔雀河向塔里木河供水水權(quán)不變的要求，并落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，2015年11月確定了巴州和第二師的水量控制指標(biāo)分配方案，下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)自治州實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”控制指標(biāo)的通知》（巴政發(fā)〔2015〕172號(hào)）。巴州和第二師的水量控制指標(biāo)分配，詳見(jiàn)表1。

表1 巴州和第二師的水量控制指標(biāo)分配 億m3

巴州人民政府和兵團(tuán)第二師及時(shí)將“三條紅線”控制指標(biāo)分解下達(dá)到各縣（市）、團(tuán)（場(chǎng)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組），明確了水權(quán)，并根據(jù)“三條紅線”用水總量控制指標(biāo)分級(jí)簽訂年度用水總量責(zé)任書(shū)；制定提出當(dāng)年需水計(jì)劃，經(jīng)流域管理機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)后執(zhí)行。

3 流域水權(quán)應(yīng)用效益分析

2002年制定了《塔里木河流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理辦法》，結(jié)合《水量分配方案》，在塔里木河全流域?qū)嵭兴拷y(tǒng)一調(diào)度，編制各年度水量調(diào)度方案，每年6—9月按旬、月對(duì)水量實(shí)行實(shí)時(shí)調(diào)度。通過(guò)對(duì)流域的用水監(jiān)督和水量調(diào)度工作，基本保證了流域內(nèi)各灌區(qū)限額用水量，為灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐收做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)[10，11]。然而，由于流域內(nèi)區(qū)域管理強(qiáng)、流域管理弱、體制不順等原因，塔里木河四源流之一的開(kāi)都-孔雀河流域超限額用水量問(wèn)題依然嚴(yán)峻，導(dǎo)致孔雀河過(guò)水河段不斷往上推移，同時(shí)塔里木河近期綜合治理確定的向塔里木河干流輸送4.5億m3水量的目標(biāo)也無(wú)法保障。

直到2011年塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理新體制建立以及2015年最嚴(yán)格水資源制度的實(shí)施，開(kāi)都-孔雀河流域水資源配置逐趨合理、水資源利用逐趨高效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度以來(lái)，流域用水一直嚴(yán)格控制在總量控制指標(biāo)內(nèi)，流域內(nèi)的開(kāi)都河灌區(qū)年度地表水指標(biāo)節(jié)余約1億m3，而孔雀河灌區(qū)的年度地表水指標(biāo)又不夠。為充分發(fā)揮水資源效益，開(kāi)都河灌區(qū)的和靜縣分別與孔雀河灌區(qū)的庫(kù)爾勒市、尉犁縣于2018、2019年分別開(kāi)展了3 000萬(wàn)、1 500萬(wàn)m3的水權(quán)交易，從而緩解了孔雀河灌區(qū)用水緊張的情況。為推進(jìn)開(kāi)都-孔雀河流域水權(quán)交易，需盡快建設(shè)適合該流域水權(quán)交易平臺(tái)。在實(shí)施灌區(qū)用水水權(quán)管理的同時(shí)，完成自治區(qū)下達(dá)的胡楊林區(qū)生態(tài)輸水任務(wù)，2016—2021年累計(jì)生態(tài)輸水24.02億m3，其中向孔雀河中下游生態(tài)輸水20.7億m3、向塔里木河干流生態(tài)輸水3.32億m3。生態(tài)輸水使孔雀河第三分水樞紐以下280 km河道重新通水。中國(guó)科學(xué)院野外監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，自2000年實(shí)施生態(tài)輸水后，孔雀河沿河地下水位發(fā)生明顯提升，上游地下水埋深平均抬升了4.76 m，由輸水前的平均埋深10.59 m抬升至5.83 m；中游均抬升4.77 m，由輸水前的平均埋深15.36 m抬升至10.59 m；下游平均抬升0.21～0.66 m。輸水后，上、中游地下水礦化度分別平均降低了0.62、2.47 g/L，下游鐵曼坡以上地下水礦化度平均下降了1.42～2.45 g/L，營(yíng)盤(pán)一帶地下水礦化度更是從原平均的74.46 g/L下降至30.83 g/L，表明孔雀河流域地下水儲(chǔ)量以及生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

4 流域水權(quán)探討

4.1 轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化水權(quán)管理意識(shí)

人類干擾是導(dǎo)致開(kāi)都-孔雀河流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題惡化的主要因素。要想根本性地解決當(dāng)前發(fā)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，需要從改變?nèi)藗儾缓侠淼挠盟砟詈退枷氤霭l(fā)。綠洲生態(tài)環(huán)境是干旱沙漠地區(qū)人們賴以生存的搖籃，然而日益惡化的生態(tài)環(huán)境正使得綠洲面積不斷萎縮。若要實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展，必須樹(shù)立生態(tài)文明觀，牢記綠水青山就是金山銀山理念，強(qiáng)化水權(quán)管理意識(shí)勢(shì)在必行。

4.2 以水定需，引進(jìn)新約束機(jī)制

通過(guò)前文對(duì)水權(quán)的界定，需要明晰各級(jí)單位及用水戶的生態(tài)水權(quán)。通過(guò)對(duì)水量進(jìn)行合理分配，嚴(yán)格把控每一個(gè)重要控制節(jié)點(diǎn)，控制每個(gè)用水戶限引規(guī)定水量。未來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與保護(hù)，還需要重點(diǎn)保障生態(tài)用水，相輔相成地每個(gè)用水戶也都有了用水約束。此外，在規(guī)定的四級(jí)水權(quán)基礎(chǔ)上，水權(quán)不宜新增，否則將會(huì)影響到其他已授水權(quán)用戶的權(quán)益，并且損害生態(tài)水權(quán)的保障?？紤]到開(kāi)都-孔雀河流域干旱缺水的特點(diǎn)，可以借鑒浙江省東陽(yáng)市和義烏市的水權(quán)實(shí)踐，新增用水只能采用內(nèi)部調(diào)劑、高新技術(shù)節(jié)水或通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，不僅有利于生態(tài)水權(quán)的穩(wěn)定，還可激勵(lì)各用水戶節(jié)約用水、提高用水效率。

4.3 加大執(zhí)法力度，保障各方的水權(quán)

雖然水權(quán)已明確，然而在利益的驅(qū)動(dòng)下，擠占生態(tài)用水的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，孔雀河下游生態(tài)環(huán)境的修復(fù)有所減緩。為保證胡楊林區(qū)生態(tài)保護(hù)水事治理和輸水專項(xiàng)工作順利實(shí)施、著力改善孔雀河生態(tài)環(huán)境，流域管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣M織執(zhí)法成員單位開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，制訂《孔雀河中下游胡楊林生態(tài)保護(hù)行動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施方案》，通過(guò)加大打擊非法墾荒破壞胡楊林與其他天然植被等行為的力度，不斷加強(qiáng)約束生產(chǎn)用水?dāng)D占生態(tài)用水，孔雀河中下游生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。

4.4 利用水價(jià)杠桿，優(yōu)化水資源配置

受流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，當(dāng)前水價(jià)并不能體現(xiàn)真實(shí)水的價(jià)值，因此在確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)時(shí)，應(yīng)綜合考慮多方面的影響因素，比如各種水利工程的新建、改建、擴(kuò)建費(fèi)用以及正常運(yùn)行管理維護(hù)費(fèi)、轉(zhuǎn)讓年限、生態(tài)與供水保障補(bǔ)償?shù)?。但通常?lái)說(shuō)，交易價(jià)格是由交易成本決定的，交易成本的高低在某種程度上直接決定了水權(quán)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)交易價(jià)格的水平，但不得觸碰等量水源和相關(guān)工程設(shè)施等效替代這個(gè)最低限額的紅線。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，通過(guò)調(diào)整水價(jià)杠桿，仍是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的有效途徑。

4.5 加強(qiáng)“兩水”管理，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用

水資源統(tǒng)一管理是實(shí)施水權(quán)管理的前提[12，13]，通過(guò)強(qiáng)化地表水和地下水的水資源統(tǒng)一管理，不斷提高水資源使用效率。要嚴(yán)格控制和減少地下水開(kāi)采?？兹负恿饔蛑杏螀^(qū)域?qū)僦爻蓞^(qū)，必須按照超采區(qū)壓采治理方案，采取有力措施限制和減少地下水的開(kāi)采量。用水總量超過(guò)“三條紅線”的區(qū)域，一律限批新增取水，加強(qiáng)地表水和地下水的管理，以確保用水總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5 結(jié)語(yǔ)

開(kāi)都-孔雀河流域地處內(nèi)陸深處的干旱荒漠植被區(qū)，水資源短缺是制約該流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的主要因素。通過(guò)樹(shù)立水權(quán)意識(shí)，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊挠盟砟?，追求人與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了該流域的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)明晰水權(quán)，約束各用戶生產(chǎn)、生活用水，給每個(gè)用水戶確定了用水量，約束各自用水以保障生態(tài)用水，促進(jìn)了該流域經(jīng)濟(jì)生態(tài)和諧發(fā)展。目前，開(kāi)都-孔雀河流域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和生態(tài)用水效率仍較低，提高用水效益的潛力較大，政府需進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。流域管理部門(mén)在加強(qiáng)水權(quán)管理的同時(shí)，積極協(xié)助環(huán)保部門(mén)做好流域用水的排污管理，以實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用。