基層治理創(chuàng)新的動力機制研究
——以北京市“吹哨報到”為例

譚銳姿

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）

一、問題的提出

基層是整個國家的基石，是黨和政府密切聯(lián)系群眾的“最后一公里”，是社會生活的“微單元”。它既是社會利益的發(fā)生源，也是社會矛盾的聚合源。自黨的十八屆三中全會以來，基層政府的社會治理創(chuàng)新活動不斷開展。2018年，北京市為促進(jìn)基層政府的行政能力提升，推行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”（以下簡稱“吹哨報到”）的工作機制，在各個區(qū)展開試點探索。實踐表明，“吹哨報到”有效地解決了政府組織體系間條塊沖突的突出問題，在全國范圍內(nèi)成為基層治理創(chuàng)新的典范?；鶎诱疄槭裁礋嶂杂谏鐣卫韯?chuàng)新？其動因為何？北京市基層政府緣何推進(jìn)“吹哨報到”機制創(chuàng)新？這對我國基層治理創(chuàng)新有何啟示？為了回答這些問題，本文以基層治理創(chuàng)新為研究視角，對北京“吹哨報到”的動力機制進(jìn)行分析，系統(tǒng)梳理基層治理創(chuàng)新的動力要素，并為提升我國基層治理能力和水平提供經(jīng)驗與啟示，以期為化解條塊矛盾、推進(jìn)基層治理創(chuàng)新提供參考經(jīng)驗。

二、“吹哨報到”改革創(chuàng)新的行動邏輯

（一）案例描述

北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)位于北京市東北邊緣，歷史上以金礦資源聞名，不法分子上山挖金盜采的事件屢禁不絕。大金山采礦區(qū)關(guān)停后，非法盜采金礦、盜挖山體、盜偷砂石等惡性事件仍時有發(fā)生，不僅破壞生態(tài)，還造成極大安全隱患。認(rèn)真調(diào)研后，平谷區(qū)摸出了“病根”：盜挖盜采多發(fā)生在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線最容易發(fā)現(xiàn)，卻沒有執(zhí)法權(quán)；執(zhí)法部門雖然有權(quán)，但管理重心偏高，很難及時深入一線發(fā)現(xiàn)和解決問題；協(xié)調(diào)執(zhí)法部門下到一線，往往聲勢一過就死灰復(fù)燃。即便是多部門聯(lián)合執(zhí)法時，因為條塊分割、管理分散，常常出現(xiàn)“你來他不來”“腰來腿不來”的狀況。因此，急需破除傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)多級管理與條塊分割的弊端，創(chuàng)新社會治理體制機制。

2017年年初，一聲“集結(jié)哨”響起，由時任金海湖鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任黨支部書記和總指揮，公安、水務(wù)、規(guī)劃自然等16個區(qū)級職能部門一把手任指揮部成員和支部委員的專項行動組成立了，執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一“吹哨”，16個執(zhí)法部門必須在30分鐘內(nèi)響應(yīng)，隨叫隨到。具體措施包括：一是建立臺賬考核制度。賦予臨時黨支部“吹哨權(quán)”和考核權(quán)，對各部門“報到”和執(zhí)法情況進(jìn)行考核。二是建立“吹哨報到”流程。按照“一門主責(zé)、其他配合”，“部門要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”等原則，分解問題、明晰權(quán)責(zé)，逐步構(gòu)建起“1+3”的4級“吹哨報到”流程，“1”是指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”，“3”是指村級吹哨職能科室執(zhí)法力量報到，科室主責(zé)、其他配合，鎮(zhèn)級要求、村級落實；建立“10個1”資源保障機制，即一個黨組織、一個常設(shè)機構(gòu)、一批移動執(zhí)法人員、一本權(quán)責(zé)清單、一級強有力的基層黨組織、一支執(zhí)法隊伍（村級網(wǎng)格員）、一套工作運行機制、一套多網(wǎng)融合的信息指揮系統(tǒng)、一套考核評價體系和一個固定辦公場所。很快，一度猖獗的盜挖盜采違法行為得到了根治。

專項行動結(jié)束后，2017年9月，北京市委常委會決定將這一做法提升為形象易懂的“吹哨報到”工作機制。2018年1月，北京市委、市政府出臺《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，并在全市開展局部試點工作。2019年1月1日起，北京市全面推廣“吹哨報到”，并且將“街鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記吹哨”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕姶瞪凇薄?/p>

據(jù)統(tǒng)計，2018年，北京網(wǎng)格中心受理疏解整治促提升工作相關(guān)訴求23 787件，同比下降16.55%，特別是“開墻打洞”“地下空間整治”“棚戶區(qū)改造”“直管公房清理”“拆除違法建設(shè)”和“生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)提升”6類群眾訴求降幅最大，同比降幅均在20%以上；以往高發(fā)的“廢棄家具設(shè)備”和“施工渣土”類問題同比分別下降35.9%和23.9%。實踐表明，北京市“吹哨報到”機制有效解決了基層社會治理體系中權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清、政府組織體系間條塊分割的問題。

（二）動力機制

第一，內(nèi)在動力方面。

一是問題導(dǎo)向。問題的界定和構(gòu)建是北京市“吹哨報到”機制創(chuàng)新的源頭。北京市“吹哨報到”機制的構(gòu)建充分體現(xiàn)了黨和政府對基層治理問題的主動回應(yīng)?！按瞪趫蟮健睓C制源于北京市平谷區(qū)政府謀求解決金礦、河道等公共資源遭到盜采、占有和破壞等生態(tài)環(huán)境治理問題的做法。隨著“吹哨報到”機制的不斷推廣，各基層政府結(jié)合實際拓展到不同的治理領(lǐng)域，通過識別和界定各種屢禁不絕的街頭問題以及“最后一公里”服務(wù)供給問題，列出基層治理問題清單，分析問題成因及機理，找到問題的源頭，尋找合法、合理的治理方式（孫柏瑛、張繼穎，2019）。堅持問題導(dǎo)向，使基層政府更加注重民生和重點領(lǐng)域問題，積極主動突破科層制慣性，解決條塊分割帶來的問題。

二是執(zhí)政理念。北京基層治理“吹哨報到”機制創(chuàng)新是實踐“以人民為中心”“全心全意為人民服務(wù)”執(zhí)政理念的必然結(jié)果，也是新時代背景下黨組織通過改革創(chuàng)新適應(yīng)社會發(fā)展的必然要求。習(xí)近平總書記多次強調(diào)貫徹黨的群眾路線的重要性，在新時代，如何實現(xiàn)人民群眾對美好生活的追求是衡量黨和政府執(zhí)政理念的重要指標(biāo)?！按瞪趫蟮健敝塾诨鶎诱腿嗣袢罕娮钇谂谓鉀Q的問題，黨組織采用群眾路線方法，通過自下而上的方式收集民意并作出積極回應(yīng)。同時，倡導(dǎo)公眾積極參與社會治理，創(chuàng)新街巷長、小巷管家、黨員志愿者服務(wù)等形式，形成黨建引領(lǐng)多元共治的基層治理新格局。

第二，外在壓力方面。

一是權(quán)責(zé)對等。“吹哨報到”機制是在基層治理主體面臨治理任務(wù)逐漸增加但缺少足夠權(quán)力的雙重壓力下形成的。長期以來，我國政府體制存在科層條塊分割的問題，上級政府的“條”對下級政府對應(yīng)的“塊”擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，上級政府具備專業(yè)執(zhí)法權(quán)，卻又因執(zhí)法權(quán)分散和遠(yuǎn)離現(xiàn)場，無法第一時間發(fā)現(xiàn)問題；下級基層政府部門接近群眾，能切實發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題，但存在執(zhí)法力量不足的問題。由此造成的結(jié)果是條塊部門在解決基層事務(wù)時出現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”的矛盾（周振超，2019）。為了解決基層政府權(quán)責(zé)不對等問題，2019年11月，《北京市街道辦事處條例》明確街道辦事處的職能定位，規(guī)范黨政關(guān)系、政社關(guān)系和條塊部門之間的關(guān)系。2020年11月，北京市委、市政府發(fā)布《北京市街道黨工委和辦事處職責(zé)規(guī)定》，明確規(guī)定了街道黨工委和辦事處的具體職責(zé)，細(xì)化其職責(zé)邊界，避免職能部門私自下放工作任務(wù)、街道與職能部門職能交叉等問題，強化各部門的責(zé)任壓力。建立以“塊塊吹哨”驅(qū)動“條條報到”的治理機制，有效緩解壓力型體制下基層政府治理責(zé)任大和治理資源不足之間的矛盾。

二是監(jiān)督考核。“吹哨報到”采用績效評估和行政問責(zé)的方式，運用“績效清單”或“警示清單”對出現(xiàn)偏差的行為進(jìn)行糾正。根據(jù)《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，完善基層考核評價制度，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對區(qū)政府職能部門及其派出機構(gòu)的考核結(jié)果，應(yīng)占被考核部門績效權(quán)重的三分之一左右。“吹哨報到”機制的監(jiān)督考核設(shè)計改變了以往自上而下單一的考核方式，增加了屬地街鄉(xiāng)對區(qū)職能部門及派出機構(gòu)、街鄉(xiāng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、社區(qū)的分類考核體系，引入群眾的滿意度評價（于慶豐，2018）。此外，“吹哨報到”機制全面引入北京“12345市民熱線”以工單辦理情況為基礎(chǔ)的績效考核體系，將市民熱線問政的聯(lián)系率、解決率和滿意率作為各個委辦局、城郊區(qū)和街鄉(xiāng)工作業(yè)績量化考核的新標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)而建立起日報、周報、月報和專報等制度，形成周期性績效考核排名機制，輔之以“書記點評會”等政治助力。

三是權(quán)力下沉。權(quán)力下沉作為城鄉(xiāng)基層治理的普遍趨勢，給予基層更多的自主支配權(quán)和資源，能夠有效解決基層治理問題（王叢虎、喬衛(wèi)星，2021）。北京在290個街鄉(xiāng)成立實體化綜合執(zhí)法中心，由街鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任執(zhí)法中心主任，派駐人員由街鄉(xiāng)負(fù)責(zé)日常管理。以街鄉(xiāng)城管執(zhí)法隊為主體，公安、消防、交通、工商和食藥5個部門分別派駐1～2人，規(guī)劃國土、園林和文化等部門明確專人隨叫隨到，人員、責(zé)任和辦公場地相對固定，這被基層稱為“三在一聽”，即在哪吃飯、在哪干活、在哪考核和聽哪指揮，便于協(xié)同行動。

三、“吹哨報到”機制的經(jīng)驗與啟示

（一）整合政府組織體系間權(quán)責(zé)關(guān)系

基層政府面臨著治理任務(wù)和治理資源不匹配的難題，要提高基層治理能力就必須賦予基層足夠的權(quán)力和資源，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等（王叢虎、喬衛(wèi)星，2021）?！按瞪趫蟮健睓C制優(yōu)化了基層政府資源配置，有效解決了條塊分割問題。

一是明晰基層政府職責(zé)定位。通過創(chuàng)設(shè)制度機制等法律形式進(jìn)一步明確各級政府的權(quán)力和責(zé)任邊界，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)任務(wù)；通過創(chuàng)建責(zé)任清單等形式明確基層治理的責(zé)任機制并優(yōu)化責(zé)任追究機制，切實理順各級政府間關(guān)系，減少部門間的推諉扯皮。有助于減輕基層負(fù)擔(dān)，提升基層治理工作的整體效能。

二是創(chuàng)新基層賦權(quán)方式。根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則，在下發(fā)基層治理任務(wù)的同時應(yīng)進(jìn)一步放權(quán)賦能，賦予基層資源配置和政策實施的自由裁量權(quán)，充分發(fā)揮基層政府的自主性和創(chuàng)造性。并且，明確權(quán)力下放后的多方權(quán)責(zé)關(guān)系，將更多資源有意識地向基層傾斜，變上層著力為基層著力，并根據(jù)基層實際情況，充分落實街鄉(xiāng)權(quán)力、調(diào)動和考核執(zhí)法部門的權(quán)力，整合執(zhí)法資源，進(jìn)一步深化各項權(quán)力的運用。

（二）強化黨建引領(lǐng)基層治理

“吹哨報到”的成功充分體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)基層治理的重要性，將黨建優(yōu)勢與基層治理有效融合，有助于進(jìn)一步提升基層治理效能。

一是明確黨組織在基層治理中的引領(lǐng)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會治理的前提和基礎(chǔ)，充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，有助于指引社會組織和人民群眾共同參與社會治理，充分挖掘各類資源進(jìn)行優(yōu)化整合，提高基層治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，打造共商、共建、共治與共享的基層治理格局（狄英娜，2018）。

二是強化黨組織動員社會力量的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)下的社會動員是形成社會合力的重要方式，基層黨組織既要加強對社會組織的引領(lǐng)、培育和監(jiān)督工作，形成基層黨組織、居委會、業(yè)主委員會和社區(qū)社會組織等多元主體協(xié)同治理機制；又要深入到群眾中去充分調(diào)研，了解群眾訴求，采用定期開展座談會、設(shè)置反饋信箱和建議電話等方式方法，強化人民群眾的集體意識，帶動其積極參與基層公共事務(wù)。充分發(fā)揮黨組織聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，有利于促進(jìn)組織資源共享，實現(xiàn)基層政府、社會組織和群眾之間的良性互動。

（三）發(fā)揮信息技術(shù)治理優(yōu)勢

科層制分工帶來的條塊分割較難解決跨部門的基層治理問題，信息技術(shù)的發(fā)展為改善我國基層治理提供了有效工具（顏克高、任彬彬，2018）。“吹哨報到”機制利用建立綜合執(zhí)法平臺將人力、物力、財力和信息等資源統(tǒng)籌起來，為“以條補塊”治理模式提供了保障。

一是統(tǒng)籌基層政府各類信息平臺。建立市、區(qū)級政府綜合信息平臺和跨部門信息共享平臺，打破數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一采集和使用。進(jìn)一步優(yōu)化技術(shù)治理流程，有效整合政府部門各項職能，提高工作效率，減少基層重復(fù)性工作，實現(xiàn)信息互通、綜合執(zhí)法和資源共享。

二是利用信息技術(shù)拓寬社會參與渠道。充分利用信息技術(shù)優(yōu)勢，提高政府部門信息透明度，完善群眾信息反饋機制，使群眾反映治理問題更便捷，問題解決更高效，服務(wù)群眾工作更有針對性，實現(xiàn)基層治理服務(wù)于民的目標(biāo)。