加強和改進火災事故調(diào)查處理工作的思考

劉 俊

鄂州市消防救援支隊，湖北 鄂州 436000

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》，將火災事故調(diào)查處理確定為構建“五位一體”消防監(jiān)管體系的基礎保障工程［1］，并明確指出要強化火災事故倒查追責、要加強和規(guī)范事后監(jiān)管。自此，火災事故調(diào)查的內(nèi)涵、外延發(fā)生深刻變化，不僅要查明原因、厘清火災事故責任，切實維護受災單位和群眾合法權益，還要嚴肅追究各方責任。面對新情況新任務，面對復雜的火災現(xiàn)場，消防救援機構開展火災事故調(diào)查處理工作的能力和水平還需進一步提高。

一、火災事故調(diào)查處理工作的重要性

火災事故調(diào)查處理是貫徹執(zhí)行加強和規(guī)范事后監(jiān)管的首個環(huán)節(jié)［2］。筆者認為，通過火災事故調(diào)查可以揭示火災發(fā)生、發(fā)展和蔓延的原因，研究其形成機理，深刻總結火災事故經(jīng)驗教訓，推動消防管理法律法規(guī)、技術標準及區(qū)域火災防控措施的改進［3］。通過深化火災事故調(diào)查處理，可推動各級政府和相關部門、單位、公民等各責任主體歸位，讓依法履行消防安全職責成為全社會共同的思想和行動自覺。通過火災事故調(diào)查總結出問題短板、經(jīng)驗教訓是消防救援機構指導各級各部門做好消防管理工作的寶貴素材。任何一起火災原因背后，往往隱藏著深層次隱患問題?；馂姆乐喂ぷ髦?，唯有通過深入的火災事故調(diào)查找準災害事故成因，從根源入手，不斷研究和解決消防工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，為實施綜合監(jiān)管提供依據(jù)。通過收集接處警、滅火戰(zhàn)術、監(jiān)督檢查、宣傳培訓等信息，精準掌握災前和災后全流程各細節(jié)，查找火災防范漏洞、滅火技戰(zhàn)術薄弱環(huán)節(jié)，針對性提出改進措施，從而達到加強和改進消防工作的目的。

二、火災事故調(diào)查處理工作面臨的形勢

中共中央、國務院印發(fā)《關于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》中，堅持把加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管作為改革主攻方向。新時代火災事故調(diào)查處理已不再是單一聚焦查明火災原因的技術性調(diào)查，還需要查清火災事故發(fā)生、發(fā)展和蔓延擴大的原因，強化火災事故倒查追責，同時將火災事故調(diào)查處理結果向社會公布［4］。

（一）既要公正合法又要回應訴求的雙重壓力

當前，公民維護自身合法權益、減少火災損失的愿望越來越迫切，如果火災事故調(diào)查程序不規(guī)范，原因認定證據(jù)鏈不完整充分，或者即使做到調(diào)查全過程文明規(guī)范，因認定結論與當事人利益訴求不符，極易導致當事人復核、訴訟甚至信訪上訪。因此，火災事故調(diào)查工作務必堅持及時、客觀、公正、合法，充分完善證據(jù)鏈條，讓火災當事人滿意。同時，火災調(diào)查人員要將耐心細致的群眾工作貫穿火災事故調(diào)查處理全過程。

（二）既要技術調(diào)查又要問責調(diào)查的雙重任務

目前，火災事故處理堅持“四不放過”原則，在法律時限要求和社會輿論監(jiān)督下，發(fā)生有影響的火災，在技術調(diào)查的同時，一般要同步開展責任追究調(diào)查。火災技術調(diào)查是一項對專業(yè)要求極高、對技術要求極強的工作，其結論作為責任追究的前提和依據(jù)。由此可見，火災事故調(diào)查中“查明真相”與“追究責任”之間存在張力，要同時實現(xiàn)，對火災調(diào)查人員能力建設提出較高要求。

（三）既要報告公開又要接受監(jiān)督的雙重要求

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》作出事故調(diào)查報告應當依法及時向社會公布的規(guī)定，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）賦予消防救援機構開展火災事故調(diào)查的職責任務，該職責同時也是消防救援部門為社會提供的一項公共服務事項，公民依法享有知曉火災原因等相關信息的權利。從實踐經(jīng)驗來看，及時公開火災事故調(diào)查報告，有利于政府更好地取信公眾，有利于公眾吸取火災教訓，提高消防安全意識，采取有效防范措施，避免再次發(fā)生類似火災事故，也有利于火災發(fā)生單位積極配合事故處理和落實問題整改工作。此外，在全媒體時代，亡人和有影響火災從發(fā)生時起已成為社會關注熱點，火災事故調(diào)查處理工作面臨媒體、群眾和司法“三位一體”的監(jiān)督考驗。

三、火災事故調(diào)查工作現(xiàn)狀

（一）法規(guī)標準體系不健全

目前，在火災事故調(diào)查處理制度上，尚未明確安全生產(chǎn)法律法規(guī)和消防法律法規(guī)如何銜接，火災事故與安全生產(chǎn)事故調(diào)查處理權界不明，與《消防法》相配套的火災事故調(diào)查處理法律法規(guī)以及相關技術標準尚未完成修訂工作，且明確政府組織火災事故調(diào)查程序、法律效力以及追責依據(jù)的法規(guī)制度也尚未出臺。

（二）責任追究制度不完善

火災責任追究是對有關責任人的懲罰和教育，也是促使其履職盡責的手段。但在實踐中，一些地方將責任追究放在突出位置，使火災事故調(diào)查處理出現(xiàn)部分弊端。一是問責導向存在偏差。從全國2017—2021 年公布的重大火災調(diào)查報告可以看出，被追責問責的人員中，公職人員占52%~91%，且公職人員所占比例呈逐漸上升趨勢，其中消防救援人員占5%~21%。以杭州冰雪大世界“6·9”較大火災事故調(diào)查報告為例，關于火災追責問責的描述占據(jù)火災事故調(diào)查報告篇幅的30%。這種問責導向可能會使公眾認為，火災事故就是個別干部失職造成的，這種傾向將不斷削弱政府公信力，也可能使公眾感到預防和減輕火災損失與自己關系不大，不利于推動消防安全主體責任的落實。二是問責方法過于簡單?，F(xiàn)行問責機制下，部分監(jiān)督執(zhí)法崗位干部出現(xiàn)“再怎么敬業(yè)都是錯”的思想，個別消防執(zhí)法崗位干部有意避開火災風險較高的場所或部位開展監(jiān)督檢查，這會導致火災防范效能不足，進而影響經(jīng)濟運行、產(chǎn)生新的矛盾。三是盡職免責機制基本空白。嚴苛的責任追究機制使得基層消防監(jiān)督執(zhí)法這種高風險職業(yè)，很難吸納和留住優(yōu)秀人才，現(xiàn)有干部在工作中不得不關注如何規(guī)避被追責風險，在推動消防事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進程中，干部隊伍核心驅動力不足。因此，如何把握好對公職人員追責還需在制度層面進行完善。

（三）科技成果應用不夠理想

當前，各類火災事故暴露出的電氣產(chǎn)品質(zhì)量不過關、基層消防基礎薄弱、消防法規(guī)標準修訂滯后等問題未得到及時有效解決，同類型火災事故反復發(fā)生的現(xiàn)象突出［5］。如多年來電氣火災尤其是電動自行車火災致人死亡事件多發(fā)頻發(fā)。從實踐來看，電力設施、電氣產(chǎn)品在防火方面源頭管理上，制度機制建立并不理想［6］。同樣，有關電焊引起的較大以上亡人火災也屢見不鮮，還有因電熱毯、電暖器、插座等引發(fā)的火災。亟須從質(zhì)量、技術、管理等方面加以改進，加大科技成果應用力度。

（四）科技資源應用不充分

目前，我國應急管理部、公安部等部署院校或科研機構是國家火災事故調(diào)查研究主力軍，其他社會院校、科研機構很少涉及相關專業(yè)，導致火災事故調(diào)查科學理論研究相對滯后，缺乏系統(tǒng)化、深層次、高質(zhì)量的研究成果。此外，全國火災事故調(diào)查信息數(shù)據(jù)僅局限于現(xiàn)有消防監(jiān)督管理系統(tǒng)，相關數(shù)據(jù)碎片式分布在各個單位，典型火災痕跡物證和重要監(jiān)控視頻等證據(jù)未整合應用，對起火原因等關鍵信息無法實現(xiàn)高效檢索，全國火災調(diào)查信息資源共享不暢，各單位之間還存在信息壁壘［7］。

（五）調(diào)查專業(yè)能力建設不充足

當前，消防救援機構負責火災調(diào)查工作的處室（科）由原來獨立業(yè)務處室整合為現(xiàn)在的綜合業(yè)務處室，開展火災事故調(diào)查處理過程中，往往遇到人手不足、專業(yè)不強等問題。一是隊伍編備不足。以某市消防救援支隊為例，綜合科僅3 人編制，但要承擔火災調(diào)查、法制、宣傳、科技和產(chǎn)品監(jiān)督等多項職能，支隊、大隊火災調(diào)查崗位均為兼職，2022年全市火災調(diào)查人員平均每人處理火災調(diào)查工作146 起，其中20起一般火災需滿足查清率不低于80%的要求，4起需組織延伸調(diào)查，人少事多問題十分突出。二是人才儲備欠缺。如某市消防救援支隊僅1 人為火災調(diào)查科班出身，大部分火災調(diào)查人員接受相關專業(yè)教育或培訓機會較少。就湖北省消防救援機構而言，2017—2022年火災調(diào)查中級專業(yè)技術職務以上人數(shù)僅占全省中級專業(yè)技術職務以上人數(shù)的4.6%~7.85%，其中火災調(diào)查高級專業(yè)技術職務人數(shù)占全省高級專業(yè)技術職務人數(shù)的5%~9.3%，離“黨委引領、專家?guī)ь^、骨干支撐、專項突破”火災調(diào)查人才培養(yǎng)體系目標還存在一定差距。三是培養(yǎng)周期較長。火災事故調(diào)查處理工作不僅涉及燃燒學、火災痕跡學、法學、犯罪心理學等多學科內(nèi)容，還涉及各部門職責劃分以及與監(jiān)察機關、司法機關等多單位的工作銜接，是一項政策性、法律性、技術性和時效性都很強的工作［8］，而培養(yǎng)一名優(yōu)秀的火災調(diào)查人員則需要長時間的工作經(jīng)驗積累才可能實現(xiàn)。四是崗位吸引力不足?；馂氖鹿收{(diào)查處理工作紛繁復雜，需要投入大量的時間精力，處理不好將會面臨復議信訪訴訟，還可能被問責。加之火災調(diào)查人員一些待遇難以落實，火災事故調(diào)查崗位吸引力明顯不足。

四、加強和改進火災事故調(diào)查處理工作的對策

基于新時代對火災事故調(diào)查處理工作提出的新要求，應轉變傳統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮火災事故調(diào)查處理對加強和改進消防工作的促進作用，全力預防和減少火災發(fā)生。

（一）完善法規(guī)標準體系

一是要加快推進《消防法》全面修訂立法進程，厘清火災事故調(diào)查主體、工作原則、職責權限和任務性質(zhì)。在地方法規(guī)修訂中，對火災事故調(diào)查處理的工作程序、機制進行明確和細化，切實增強可執(zhí)行性。二是以應急管理部令的形式出臺火災事故調(diào)查程序規(guī)定，考慮增加告知、聽證、公開、回避等內(nèi)容，賦予行政相對人和利害關系人對火災事故調(diào)查處理的知情權、參與權和程序性權利［9］，同時增加火災事故調(diào)查報告異議內(nèi)部復核程序［10］。三是積極推動各級政府制定出臺“火災事故調(diào)查處理規(guī)定”，細化各級政府組織火災事故調(diào)查處理的具體內(nèi)容、組織程序和工作要求，明確消防救援機構火災事故牽頭組織調(diào)查權。四是要加快制定完善火災事故調(diào)查處理標準體系，從痕跡物證、調(diào)查詢問、證據(jù)提取、損失統(tǒng)計等方面制定體系化火災事故調(diào)查標準，解決各地實踐中標準不統(tǒng)一、不規(guī)范的問題。

（二）優(yōu)化責任追究制度

一方面，借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗，推動火災事故調(diào)查處理工作從重責任追究，向既注重責任追究又注重事實真相轉變，更要注重調(diào)查研究火災發(fā)生的誘因、起因、成因及其發(fā)展、蔓延、成災過程，注重找尋火災防控工作中普遍存在的突出問題和系統(tǒng)結構上的缺陷，通過科學論證，將問題缺陷上升為理論，并具體化為制度，真正堵塞漏洞完善系統(tǒng)結構，避免同類事故重復發(fā)生［11］，回歸火災事故調(diào)查初衷。另一方面，明確火災事故責任邊界。2022年10月13日應急管理部公布的《應急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》，對盡職免責和失職追責的情形進行了明確區(qū)分，該規(guī)定的出臺，在保護應急管理行政執(zhí)法人員依法履職不受法律追究上邁出第一步。下一步，還需要繼續(xù)對公職人員火災事故責任認定、行政問責的情形、方式和幅度等問題進行研究，明確從重、從輕、減輕或免于責任追究的具體情節(jié)，進一步落實《中華人民共和國公職人員政務處分法》中相關公職人員依法履行法定職責受法律保護的要求。

（三）推行技術調(diào)查與問責調(diào)查分離

根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國監(jiān)察法》相關規(guī)定，只有監(jiān)察機關參與的政府調(diào)查組才擁有對公職人員的調(diào)查權限?？紤]到地方政府和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關部門公職人員可能作為火災事故行政問責的調(diào)查對象，從落實回避原則角度，建議在國家層面明確監(jiān)察機關獨立開展對公職人員火災事故問責調(diào)查的權利和義務，明確消防救援機構開展火災技術調(diào)查及除公職人員外責任調(diào)查處理工作的職責，將技術調(diào)查與對公職人員行政問責調(diào)查進行分離。

（四）強化火災調(diào)查專業(yè)力量建設

一是強化人才組織保障。有傾向性地招錄火災調(diào)查、電氣、法律、化工、計算機等專業(yè)的干部和消防員，并注入消防文員輔助力量；鼓勵火災事故調(diào)查崗位人員參加各層級學歷教育，選拔優(yōu)秀火災調(diào)查骨干到上級機關工作，建立火災調(diào)查崗位專項獎勵和崗位津貼，為火災調(diào)查骨干安排定期療養(yǎng)和休假，落實火災事故調(diào)查職業(yè)健康危害跟蹤評估及預防制度，對火災調(diào)查人員從政治上、待遇上、精神上給予鼓勵和保障。二是優(yōu)化人才培養(yǎng)模式。強化培訓考評，將火災事故調(diào)查專業(yè)技術課題研究情況納入總隊年度工作考評及總隊、支隊級領導干部晉升培訓考核，督促各總隊在人員選拔、跟蹤培養(yǎng)和經(jīng)費投入上對火災事故調(diào)查處理工作予以充分重視。注重交流學習，在國家和省級層面，分別組織全國、全省火災調(diào)查技術骨干出國學習，或到公安刑偵等部門跟班學習，對調(diào)查詢問、視頻分析等技術進行專題攻關。三是建設火災調(diào)查技術中心。借鑒林松火災調(diào)查工作室成功實踐經(jīng)驗，建議在部消防救援局和各總隊設立火災事故調(diào)查處理中心，分別吸納全國、全省火災調(diào)查專家和拔尖人才，分季度在部消防救援局機關和總隊機關輪值，分別負責輪值期間全國和全省范圍內(nèi)發(fā)生的重大和較大、疑難復雜火災的調(diào)查處理，形成濃厚的火災事故調(diào)查學術研究氛圍。四是引入第三方火災調(diào)查機構。充分借鑒國外先進經(jīng)驗，鼓勵和培樹一批火災調(diào)查中介機構，在消防救援機構指派或委托下，開展火災事故技術調(diào)查工作，由消防救援機構對調(diào)查證據(jù)和結論進行審查認定；同時強化火災調(diào)查中介機構市場準入和資質(zhì)評定審查等管控，通過激發(fā)市場競爭活力，不斷提高中介機構的業(yè)務素養(yǎng)和服務群眾工作水平，從而改善火災調(diào)查力量不足等現(xiàn)狀。

（五）健全火災調(diào)查科技支撐體系

一是加快火災調(diào)查科學體系建設。與科研院所、高校、專業(yè)科研和鑒定機構簽訂框架協(xié)議，借助尖端科研力量，運用跨學科理論知識研究解決火場痕跡物證和各類火災證據(jù)的規(guī)范高效提取方面出現(xiàn)的技術難題，盡快建立火災調(diào)查科技支撐體系［12］。目前，湖北省消防救援總隊已與武漢大學合作共建火災試驗研究中心，該中心的建成將為推動湖北省火災事故調(diào)查工作注入強勁科技動力。二是建設全行業(yè)火災調(diào)查信息數(shù)據(jù)庫。在全國搭建火災調(diào)查信息數(shù)據(jù)庫，規(guī)范數(shù)據(jù)標簽和信息錄入模式，整合全國火災事故調(diào)查信息數(shù)據(jù)，借助區(qū)塊鏈、人工智能、云計算等技術，為火災調(diào)查人員類比分析火災物證、痕跡體系、電子數(shù)據(jù)、詢問筆錄等各種證據(jù)提供索引支持，為分析認定火災原因、查找火災防控薄弱環(huán)節(jié)或相關標準規(guī)范缺陷提供案例和數(shù)據(jù)支撐，提升火災調(diào)查和火災防控治理綜合能力。三是推進火災調(diào)查實務科技化。借鑒公安機關刑事偵查科技建設經(jīng)驗，積極探索應用火災事故調(diào)查新技術、新方法、新裝備，充分運用視頻分析、火災數(shù)值模擬、語音實時轉錄等新興技術手段，廣泛推廣火場快速檢測、電子物證提取與分析等高精尖技術裝備，持續(xù)推進火災調(diào)查工作向科技化現(xiàn)代化方向發(fā)展。