地方政府化債：國際經(jīng)驗及啟示

馮俏彬 宋 恒 王蔣姜 張 馳 李 健

內(nèi)容提要：化解地方政府債務(wù)風險是防范化解系統(tǒng)性風險的重中之重，關(guān)系到國家財政可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟安全。本文選取日本、美國、巴西和墨西哥地方政府化債的案例，總結(jié)提煉地方政府化債的國際經(jīng)驗。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府存在合理的融資需求，融資時會面臨各種風險，其中外債風險大于內(nèi)債風險，若處置不當則會產(chǎn)生債務(wù)危機。短期化解債務(wù)風險的主要出路是動員金融資源；長期來看，公開發(fā)行債券、建立健康活躍的債券市場，保持健全的債務(wù)人格對于化解債務(wù)風險尤為重要。

一、引言

2023 年7 月24 日中共中央政治局會議指出“要有效防范化解地方債務(wù)風險，制定實施一攬子化債方案”，化解地方政府債務(wù)風險成為我國經(jīng)濟工作的重中之重，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的良性循環(huán)與地方政府活力釋放，關(guān)系到國家財政可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟安全。截至2022 年底，我國法定政府債務(wù)的規(guī)模為60.93 萬億元，負債率為50.35%；其中國債余額25.87 萬億元、占比42.46%，地方政府債務(wù)余額35.06 萬億元、占比57.54%①負債率根據(jù)“（國債余額+地方政府債務(wù)余額）/GDP”計算，數(shù)據(jù)來源于財政部《關(guān)于2022 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023 年中央和地方預(yù)算草案的報告》。。如果將地方政府投融資平臺的債務(wù)考慮進去，我國地方政府的債務(wù)規(guī)模將大幅擴張，而這尚未考慮政府與社會資本合作、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)中的政府支出責任、政府拖欠賬款等政府性債務(wù)。

從國際上看，很多國家都經(jīng)歷過嚴峻的債務(wù)風險，有的國家甚至惡化到危機的程度，并采取了多種方式進行化債，其中一些做法和經(jīng)驗值得參考借鑒。本文基于經(jīng)濟發(fā)展階段、行政體制等不同特征，選取美國、日本、巴西、墨西哥四個國家，對其化解地方政府債務(wù)的做法進行剖析，以期對我國當前推動形成一攬子化解地方政府債務(wù)風險舉措、加強債務(wù)管理制度建設(shè)提供一些思考和借鑒。

二、地方政府化債的國際經(jīng)驗

客觀地看，不論處于何種經(jīng)濟發(fā)展水平、何種政治體制，均有發(fā)生債務(wù)風險的可能性。本文基于經(jīng)濟發(fā)展水平和行政體制兩個特征，分別選取了美國、日本、巴西、墨西哥四個國家。其中，美國和日本為發(fā)達國家，巴西和墨西哥為發(fā)展中國家；美國、巴西、墨西哥為聯(lián)邦制國家，日本為單一制國家。選取這四個國家進行分析主要基于以下考慮：一方面，這四個國家從體制和發(fā)展水平看具有一定的代表性，美國是典型的聯(lián)邦制國家，日本是典型的單一制國家，巴西地方政府經(jīng)歷過多次債務(wù)危機，墨西哥是典型外資依賴型國家，可為化債提供多視角的素材；另一方面，這四個國家地方政府都經(jīng)歷過嚴重的債務(wù)危機，雖然發(fā)生債務(wù)危機的表因不同，但通過多種措施最終都順利度過了困難。當前我國正處于防范化解風險的重要關(guān)頭，通過探究各個國家如何從小的債務(wù)風險演化至債務(wù)危機的過程，剖析不同行政體制和經(jīng)濟發(fā)展水平國家化債時采取的化債措施，可以幫助我國“防患于未然”，將債務(wù)風險控制在合理、可控的范圍內(nèi)，避免債務(wù)風險進一步演化和傳導(dǎo)。本文通過案例分析與總體透視相結(jié)合的形式，深入分析典型國家產(chǎn)生債務(wù)危機的原因以及采取的化債措施，提煉和總結(jié)出地方政府化債的國際經(jīng)驗，為當前推動我國地方政府化債提供一些思考和借鑒。

（一）日本——以夕張市為例

1.夕張市債務(wù)危機源于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型失敗

夕張市位于日本北海道空知支廳東南部，面積763.2 平方公里，煤炭、森林資源豐富，風光秀美。歷史上，夕張市的支柱產(chǎn)業(yè)是煤炭產(chǎn)業(yè)，曾有日本“煤炭之都”的美名。1955 年之后，隨著世界能源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化以及廉價外國煤炭流入日本，夕張市的煤炭產(chǎn)業(yè)逐漸失去競爭力，煤礦相繼關(guān)閉，經(jīng)濟出現(xiàn)衰退，人口大量流出。1979 年到1994 年間，夕張市政府的封山處理費總額達583 億日元，其中332 億日元（占比57%）通過發(fā)行市政債券籌集，這給當?shù)刎斦砭薮髩毫Β佟断埵胸斦亟M計劃》，https：//www.city.yubari.lg.jp/gyoseijoho/zaisei/zaiseiayumi/zaiseisaiken.html。。在這種情形下，夕張市政府急切謀求產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，在國家政策支持下確定了旅游觀光業(yè)這一新的發(fā)展方向，為此利用城市投資公司舉債大力培育旅游產(chǎn)業(yè)。例如，利用礦山留下的礦坑、煤礦原址等，開發(fā)建設(shè)“煤炭歷史村”，傾力打造煤炭觀光產(chǎn)業(yè)，另外還大量投資建設(shè)各類觀光設(shè)施和運動設(shè)施，開設(shè)主題公園、滑雪場以及舉辦電影節(jié)等活動，投資巨大。但由于夕張市的地理位置不適宜大規(guī)模聚集旅游資源，旅游觀光產(chǎn)業(yè)的發(fā)展很不順利，最終伴隨著日本20 世紀90 年代泡沫經(jīng)濟的終結(jié)而失敗，繼而夕張市政府陷入債務(wù)危機之中。

2.夕張市的化債措施

第一，通過增收減支緩解財政收支壓力。首先，大幅度削減人事經(jīng)費。政府公務(wù)員數(shù)量在人口規(guī)模同等程度的市鎮(zhèn)村中保持最低水準，工資待遇等在全國市鎮(zhèn)村中最低。其次，降低公共服務(wù)水平。除保證市民生活必需的最低程度公共事業(yè)外，其余均縮小或停辦。除了一般政府開支維持在全國最低水準外，各類團體的補助金削減約八成。最后，增加市民稅收和費用。增加市民稅，提高上、下水道和幼兒園教育費用。

第二，通過爭取上級援助緩解基本公共服務(wù)壓力。一方面對于貧困人群必要的基本生活保障爭取上級政府的援助支持。另一方面保障基礎(chǔ)公務(wù)人員的就業(yè)生活。此外，爭取北海道對夕張市大幅度的債務(wù)免除，國家也量力代替市政府償還債務(wù)，以支撐夕張市重建和維護以市民生存權(quán)為首的基本人權(quán)。同時，夕張市還發(fā)動民間組織對降低的公共服務(wù)質(zhì)量進行補充，比如，發(fā)動居民利用自己的空余時間進行一些力所能及的志愿服務(wù)。

第三，完善債務(wù)風險管理制度，提高體制機制治理效能。首先，建立地方財政風險預(yù)警體系。頒布《地方公共團體財政健全化法案》，更新財政指標。新財政指標聚焦存量和流量風險，每年定期監(jiān)測地方政府實際赤字率、綜合實際赤字率、實際公債費率等流量指標，以及將來負擔率等存量指標。其中任一指標異常就進入財政重建階段，地方政府需在中央政府指導(dǎo)下制定財政重建計劃，如增收節(jié)支、提高資金使用效率、改善財政狀況等。其次，地方債務(wù)發(fā)行由許可制改為協(xié)商制。協(xié)商制下，無論中央政府是否同意，地方政府均可發(fā)債，但為了獲得低息的公共資金和更多的轉(zhuǎn)移支付，地方政府會傾向于得到中央政府對其發(fā)債計劃的認可。最后，大力加強債務(wù)存續(xù)期內(nèi)的管理。日本各級地方政府均設(shè)立了檢查委員會的審計機構(gòu)，加強對政府和地方公共團體金融機構(gòu)的監(jiān)管。

（二）美國——以橙縣為例

1.橙縣債務(wù)危機源于投資失誤

橙縣位于美國加利福尼亞州南部，因主要農(nóng)作物是橙子而得名，是全球知名的休閑旅游勝地，曾是加州最富裕的縣之一。橙縣的債務(wù)危機源于財政投資失誤所引發(fā)的一系列負面影響。1970 年羅伯特·西特侖成為主管縣財政和公共存款的官員，負責橙縣基金以及超過200 個公共機構(gòu)的投資。1979 年以后，橙縣的基金回報率開始超過全國平均水平，隨著投資能力的顯現(xiàn)，其個人聲望也達到頂峰，基金監(jiān)督部門的審核和監(jiān)督逐步減弱，甚至對其無條件信任，這也導(dǎo)致后面的局面難以控制。羅伯特的投資思路是通過短期貸款購買中長期政府債券，但這種操作的前提是利率維持在較低水平。隨著融資成本提高，政府債券的利息難以覆蓋融資成本。因此，他開始購買風險較高的金融衍生品，如“反浮動債券”。不幸的是，從1994 年2 月開始，美國聯(lián)邦儲備委員會連續(xù)6 次調(diào)高利率，隨著利率進一步提高，橙縣難以償還銀行貸款，引起眾多債權(quán)人提出清算要求，一些公司又大量拋售橙縣投資基金發(fā)行的債券，形成惡性循環(huán)，只能宣布破產(chǎn)①“Orange County December 1994 Bankruptcy”，https：//www.armstrongeconomics.com/orange-county-december-1994-bankruptcy/.。

2.橙縣的化債措施

第一，成立專門的委員會處理債務(wù)問題。在州政府的指導(dǎo)下，橙縣政府聯(lián)合投資組織組成管理委員會和橙縣投資參與者委員會，幫助橙縣制定還款計劃，并對橙縣的債權(quán)債務(wù)進行重組以及與聯(lián)合投資組織的參與者協(xié)商談判。同時，在州政府的要求下，橙縣政府又成立了監(jiān)督委員會，每年對聯(lián)合投資組織的投資、運營進行監(jiān)督審計，并出具審計報告，嚴肅財政紀律。

第二，應(yīng)用破產(chǎn)程序處理債權(quán)債務(wù)。橙縣政府于1994 年12 月提交破產(chǎn)法申請文件以期獲得自動凍結(jié)保護，成為解決橙縣財政危機的重要轉(zhuǎn)折點。具體而言，首先，自動凍結(jié)。市政當局申請破產(chǎn)程序的開端是自動凍結(jié)和收益公債優(yōu)先，為市政當局爭取了處理財政危機的時間。其次，制定破產(chǎn)恢復(fù)計劃。另外，在州政府的協(xié)助下，橙縣政府與債權(quán)人對債務(wù)的重組和展期問題進行談判，通過金融手段延長債務(wù)期限為橙縣政府化債提供時間和空間。

第三，減少財政支出，增加財政收入。橙縣政府通過解聘雇員、撤銷空缺位置、變賣政府地產(chǎn)來保全基本社會服務(wù)供給。具體而言，首先，改組橙縣政府，解雇部分公務(wù)人員，大幅降低人員經(jīng)費；其次，盤活存量資產(chǎn)，出租或出售閑置的國有固定資產(chǎn)或國有工廠來增加財政收入；最后，大幅削減財政支出，一方面在保證基本民生的基礎(chǔ)上降低民生服務(wù)的質(zhì)量，另一方面控制資本性、項目性支出的規(guī)模，減少不必要的投資。

（三）巴西——總體透視

1.巴西債務(wù)危機的起源

從20 世紀80 年代進入民主社會到2014 年，巴西共經(jīng)歷了三次大規(guī)模的債務(wù)危機。第一次債務(wù)危機發(fā)生在20 世紀80 年代初期，當時巴西實行進口替代戰(zhàn)略推動本國工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展，從國際市場舉借大量外債進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但隨著石油危機的爆發(fā)，國際金融市場債務(wù)利率大幅上升，導(dǎo)致巴西地方政府還貸成本大幅躍升引致債務(wù)危機。第二、三次債務(wù)危機分別是地方政府拖欠本國聯(lián)邦金融機構(gòu)的債務(wù)導(dǎo)致違約行為，“雷亞爾計劃”引發(fā)貨幣緊縮使得利率快速攀升，疊加財政剛性支出占比過高導(dǎo)致債務(wù)危機。

雖然三次危機的表現(xiàn)形式和爆發(fā)點各不相同，但究其根源主要是巴西的體制機制建設(shè)不完善。第一，民主選舉導(dǎo)致公共服務(wù)需求過度。1982 年后地方政府恢復(fù)直接選舉模式，為爭取選票，地方政府開始主動回應(yīng)民眾提升公共服務(wù)的愿望，最后不惜通過借外債的方式滿足不斷擴大的資金需求。同時，1998 年之前州長只有一屆任期的規(guī)定加劇了候選人的短視行為。第二，事權(quán)劃分不清晰。巴西《憲法》沒有明確各級政府的事權(quán)，聯(lián)邦、州、市政府之間存在大量的共同事權(quán)，事權(quán)劃分模糊導(dǎo)致地方政府將事權(quán)推諉給聯(lián)邦政府。同時，巴西《憲法》對地方政府公職人員的工資和任用有明確的剛性支出規(guī)定，限制了地方政府控制人事支出成本的能力。第三，財權(quán)制度設(shè)計不合理導(dǎo)致地方政府有不遵守中央財經(jīng)紀律的動機。由于商品與服務(wù)流通稅根據(jù)產(chǎn)品來源地而非銷售地征集，導(dǎo)致區(qū)域間財政收入能力和債務(wù)償還能力差異化明顯，財政收入過高的地區(qū)不遵守財政紀律，與中央政府討價還價。

2.巴西的化債措施

每次危機后地方政府都會進行一次債務(wù)重組，前兩輪重組都是以中央救助為主，無法從根本上化解地方政府債務(wù)危機，第三輪債務(wù)重組則從財政體制改革等方面入手，促使地方政府尤其是州政府實現(xiàn)財政基本盈余，以確保長期財政可持續(xù)性和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。三次債務(wù)重組的主要措施如下：

第一，中央救助，解決外債問題。一方面，聯(lián)邦政府接管地方政府的外債，為地方政府債務(wù)重新融資，其中包括聯(lián)邦政府貸款，以償還由國庫擔保或即將到期的外債，緩解地方政府償債壓力。另一方面，對全部債務(wù)簽訂再融資協(xié)議，根據(jù)各個州初始情況以及公共資產(chǎn)私有化收入變現(xiàn)的可能性不同，簽訂不同的條款。

第二，整治宏觀環(huán)境，促進增收減支。一是穩(wěn)定價格，對抗通脹。二是通過提高稅收征管效率來增加稅收收入。三是減少公共支出，強調(diào)公共資金的使用效率。四是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少對違背憲法規(guī)定地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。同時，聯(lián)邦政府停止為州、市政府借外債提供擔保。五是重組地方政府公共銀行，通過將部分政府股權(quán)私有化換取資金。六是深化包括電力和鐵道部門等行業(yè)在內(nèi)的私有化進程，完成石油化工和鋼鐵部門的國有企業(yè)私有化。七是建立應(yīng)急社會基金。

第三，建立長效機制，防控債務(wù)風險。出臺《財政責任法》確立公共財政規(guī)則，強化財政及債務(wù)管理責任，建立操作性極強的防控地方政府債務(wù)風險的長效機制。一是通過目標性規(guī)則確定地方政府財政支出、債務(wù)規(guī)模的上限，并確定“中央不救助”的原則，硬化預(yù)算約束。二是通過透明度規(guī)則為地方政府債務(wù)的監(jiān)督提供路徑。三是通過懲罰性規(guī)則利用減少轉(zhuǎn)移支付和人事任免等途徑約束地方政府官員的短視行為。

（四）墨西哥——總體透視

1.墨西哥債務(wù)危機的起源

1994 年墨西哥政局發(fā)生巨大動蕩，不穩(wěn)定的政治環(huán)境引發(fā)外資對墨西哥投資環(huán)境的擔心，大量外資開始撤離，墨西哥外匯儲備從1994 年初的280 億美元減少至年底的60 億美元。同年12 月，為了減少外匯流失，政府當局選擇讓墨西哥比索貶值的方法進行出口創(chuàng)匯，宣布比索貶值范圍擴大至15%，以期改善高估幣值導(dǎo)致的國際收支逆差，但這一舉動反而進一步加劇了資本外逃。此后，墨西哥宣布放棄比索掛鉤美元的匯率制度，實行比索兌美元自由浮動，加速了資本外逃，一周內(nèi)比索貶值60%，通貨膨脹率持續(xù)提高。1995 年，墨西哥通貨膨脹率達到52%，名義匯率由1994 年12 月初的3.4∶1 貶值至1995 年末的7.7∶1①CEIC 全球經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫，https：//www.ceicdata.com.cn/zh-hans/indicator/mexico/exchange-rate-against-usd。。為了應(yīng)對通貨膨脹，市場利率不斷上升，地方債務(wù)利率水平也持續(xù)攀升，債務(wù)利率的快速增長給地方政府債務(wù)帶來巨大的償付壓力。

2.墨西哥的化債措施

第一，短期通過減少財政壓力化債。一是重組地方政府債務(wù)。財政和公共信貸部通過降低利率和展期重組的方式化解地方政府大約90%的債務(wù)。二是設(shè)立特別轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦政府于1995 年和1996 年每年給各州相當于當年撥款總量10%的特別轉(zhuǎn)移支付。三是增加特別貸款。聯(lián)邦政府以非指定用途的聯(lián)邦撥款為擔保，讓聯(lián)邦政府發(fā)展銀行向地方政府提供一筆約5 億美元的特別貸款。四是提供特殊撥款。該撥款由聯(lián)邦政府向特定地方政府提供，單獨協(xié)商且不對外披露。

第二，長期對地方債務(wù)管理框架進行全面改革。一是禁止地方政府直接向國外借款。二是聯(lián)邦政府與地方政府的舉債行為“脫鉤”。聯(lián)邦政府層面終止財政調(diào)整計劃對舉借新債的擔保作用，同時降低聯(lián)邦政府對地方政府舉債行為的直接參與。三是建立綜合信托基金機制。通過建立地方政府自己的綜合信托基金，取代聯(lián)邦政府的隱性擔保。四是增加地方債券的透明度。聯(lián)邦政府要求，地方政府舉借的所有擔保債券必須到財政部進行注冊登記。五是通過《地方政府會計法》建立起有關(guān)公共部門會計與公共實體財政信息報告的一般性標準。

三、國外地方政府化債的啟示

以上四個案例，從發(fā)展階段看，既有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家；從體制上看，既有聯(lián)邦制國家，也有單一制國家，典型意義比較突出。夕張市經(jīng)過系列改革措施后，地方財政指標普遍改善，債務(wù)可持續(xù)性增加、抗風險能力得到強化。橙縣通過破產(chǎn)重組將債務(wù)降低到了可以負擔的水平，進而開啟了健康、穩(wěn)健的財政新道路，18 個月后就退出破產(chǎn)程序，兩年后獲準進入借貸市場，7 年后獲得AA 級債券評級。巴西自2000 年實施《財政責任法》后，扭轉(zhuǎn)了各州財政赤字的局面，開始出現(xiàn)盈余。墨西哥在實施化債措施后，經(jīng)濟趨于平穩(wěn)，外資逐漸回流，恢復(fù)了往日繁榮。通過對這些國家地方政府化解債務(wù)危機的簡要回顧，我們可以得出以下重要經(jīng)驗。

（一）地方政府可以通過舉債融資，但需要規(guī)范的制度

地方政府融資有兩種方式，一種是向銀行貸款的間接融資方式，另一種是發(fā)行債券的直接融資方式。從實踐上看，由于政府的特殊性，向銀行貸款的間接融資方式歷來被各國所嚴格限制。如果向銀行貸款的是中央政府，那么就會引發(fā)“財政赤字的貨幣化——中央銀行貨幣超發(fā)——嚴重通貨膨脹”的惡果；如果是地方政府向銀行貸款，發(fā)生債務(wù)危機或金融危機的可能性更大，此時中央政府如果出手相救（多數(shù)情況下不得不救，盡管各國救助形式與法律責任不同），勢必引發(fā)地方政府嚴重的道德風險，造成財政紀律廢弛，中央政府的治理將陷于非常糟糕的境地。正是看到這一點，針對地方政府存在的合理融資需求，多數(shù)國家主要解決辦法都是允許地方政府在資本市場上公開發(fā)行債券，這是目前滿足地方政府合理融資需求的主流方式。當然，不排除一些國家的地方政府也可以向銀行貸款，但通常要在地方政府與銀行之間進行某種物理性隔離。例如，設(shè)立特殊的融資機構(gòu)，且這種機構(gòu)通常會被視為特殊政府機構(gòu)，其融資行為、資金使用等要納入預(yù)算進行嚴格管理。

從以上案例來看，無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家、無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有比較規(guī)范的地方政府債務(wù)監(jiān)管、問責制度。一方面，債務(wù)監(jiān)管制度是約束地方政府舉債行為的準繩，也是防范地方政府債務(wù)風險的前提，不管是美國還是巴西對于債務(wù)信息的公開制度尤為嚴格，對于債務(wù)資金的規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、成本、用途都有明確的要求。同時日本夕張市和美國橙縣也給我們提供了反面教材，為了避開北海道的債務(wù)監(jiān)管，夕張市利用短期借款一般會計和與特別會計之間的跨年度借出償還隱藏赤字，促使夕張市財政赤字更加膨脹直至破產(chǎn)；橙縣政府基金監(jiān)管部門對羅伯特投資行為的放縱也是橙縣債務(wù)危機的一個重要原因。另一方面，每個國家都有針對地方政府債務(wù)不當行為的責任追究機制。例如，在美國橙縣的案例中，地方政府破產(chǎn)后羅伯特也失去公職、被判處一年徒刑并處罰金。在日本夕張市的案例中，地方政府被迫實施財政重組，不僅失去了財政自主權(quán)，而且當?shù)厝耸陆?jīng)費、公共服務(wù)水平均大幅度下降。簡言之，針對債務(wù)問題，各國都有自己的問責機制，比如司法責任、行政責任等。在地方政府的債務(wù)風險短期得到控制或化解之后，各國政府通常痛定思痛，大力加強相關(guān)制度建設(shè)，防止下一次危機的發(fā)生。

（二）債務(wù)危機常有，外債危機大于內(nèi)債危機

債務(wù)資金作為一種風險資金，既要用好，也要防止發(fā)生風險。無論處于何種發(fā)展階段、何種政治體制，地方政府均有發(fā)生債務(wù)危機的可能性，雖產(chǎn)生危機的表因不同，但實質(zhì)都是對債務(wù)風險的把控不足所引致。發(fā)達國家地方政府發(fā)生債務(wù)危機的原因常常是投資失誤或者轉(zhuǎn)型失敗所引起的短期流動性風險，但因其制度較為完善、監(jiān)管較為嚴格所以能較快渡過危機。相對而言，發(fā)展中國家發(fā)生債務(wù)危機的原因較為復(fù)雜，概括起來有以下方面：一是宏觀經(jīng)濟環(huán)境惡化。由于發(fā)展中國家經(jīng)濟、技術(shù)水平較低，債務(wù)市場建設(shè)不完善，抵御債務(wù)風險能力較差，國內(nèi)、國際的經(jīng)濟波動會影響本國的經(jīng)濟形勢，進而引發(fā)經(jīng)濟危機（如巴西）。同時，國內(nèi)的政治格局變化也可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機，例如，墨西哥從軍政府統(tǒng)治變?yōu)槊裰魃鐣蟾鼽h派之間的政治博弈成為導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機的導(dǎo)火索。二是制度不健全。以巴西和墨西哥為例，債務(wù)危機發(fā)生前存在大量的制度空白，中央政府與地方政府之間權(quán)責不清、地方政府過度承諾與道德風險等，財政紀律渙散。三是風險意識不足。在舉債初期，債務(wù)資金促進了經(jīng)濟發(fā)展、緩解了短期的財政收支壓力，使得這些國家對于債務(wù)的認識過于樂觀，對債務(wù)可能帶來的風險和危害防范不足。

同時，外債所帶來的風險遠高于內(nèi)債。在巴西案例中，我們可以清楚地看到，如果一個國家的債務(wù)結(jié)構(gòu)是以外債為主，當外部融資環(huán)境、國際宏觀形勢發(fā)生重大變化時，債務(wù)風險甚至債務(wù)危機將接踵而至，代價十分慘重。我國在計劃經(jīng)濟時期的債務(wù)經(jīng)歷也說明了同樣的問題。但反過來，如果一國的債務(wù)是以內(nèi)債為主（如日本），即使在某些時期、某些領(lǐng)域、某些地方政府發(fā)生債務(wù)危機，只要國家信用沒有受到嚴重破壞，地方政府化債的空間較大、可供選擇的措施較多、政府的主動性也較強。

（三）化解債務(wù)風險需要短期緩解債務(wù)壓力和長期制度建設(shè)相結(jié)合

一旦地方政府形成巨大債務(wù)將會進入兩種狀態(tài)：一是債務(wù)規(guī)模過于巨大，即使中央財政也無能為力；二是即使債務(wù)規(guī)模可控，但主要債權(quán)人是各類金融機構(gòu)，容易引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。在這兩種情況下，需要短期和長期措施相結(jié)合才能幫助地方政府走出困境。從以上案例看，金融手段和財政手段相結(jié)合是短期化債的重要措施，金融手段的具體形式多種多樣，如債務(wù)延期、展期、減息、重組甚至設(shè)立專門的機構(gòu)進行注資等。財政手段主要按照增收減支的思路進行化債，如提高稅率、征收新稅、降低公共服務(wù)水平、處置公共資產(chǎn)等。當然，如果地方政府債務(wù)規(guī)模在中央財政可承擔范圍內(nèi)，且有恰當?shù)睦碛?，中央財政也可通過各類方式進行適當幫助。但也不乏中央救助失敗的典型案例，巴西面對前兩次債務(wù)危機時中央政府都采取了救助：第一次由中央政府接管州政府190 億美元外債（相當于GDP 的2%），期限為20 年；第二次中央政府提供額外的貸款來彌補地方政府債務(wù)清償義務(wù)的超出額，這兩次救助治標不治本，沒有從根本上解決債務(wù)危機。從長期看，制度建設(shè)是化解地方政府債務(wù)風險的基本保障，比如合理劃分各級政府財政事權(quán)、加強財政監(jiān)管、建立健全債務(wù)問責制度等。巴西的案例最能說明問題，在前兩次短期措施治標不治本的情況下，處置第三次債務(wù)危機時通過修憲明確財政事權(quán)，并通過《財政責任法》約束地方政府舉債行為，由此降低了債務(wù)危機發(fā)生的可能性，美國的《破產(chǎn)法》使橙縣能夠在破產(chǎn)時有法可依，按照相關(guān)法律條文進行破產(chǎn)重組，幫助橙縣及時從債務(wù)危機中擺脫出來。由此可見，應(yīng)對債務(wù)風險離不開短期的財政金融手段化解當期流動性風險，更離不開長期制度的保駕護航。

（四）完善債券市場主體結(jié)構(gòu)與運行機制

地方政府發(fā)行的債券，最好有多元化的主體認購，特別是那些長期性的戰(zhàn)略投資者或集合型投資者。坦率地講，銀行并不是十分理想的地方政府債券認購主體，除非是其用于長期投資的特定資金購買債券。理想情況下，債券市場還應(yīng)向國際投資者開放，以求最大限度、最大范圍地分散風險。同時，作為一個市場，還要有針對地方政府的信用評級機制、規(guī)范的信息披露機制等，這是債券市場的應(yīng)有之義。完整的債務(wù)要素包括主體、客體和標的。從地方政府的角度講，如果要在公開市場發(fā)債，就要有健全的債務(wù)人格，不僅要遵守市場的基本規(guī)則，而且要能對自己的債務(wù)行為負責。簡言之，地方政府作為債務(wù)主體，要向市場提供必要的信息，對自己的債務(wù)行為負責。