支持產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的財政政策實踐及啟示：基于浙江省的調(diào)研

中國財政科學(xué)研究院“財政支持產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展”專題調(diào)研組

內(nèi)容提要：浙江作為“綠水青山就是金山銀山”理念發(fā)源地、高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，承擔(dān)著為全國探索綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗的重要使命。浙江財政推動產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗可以提煉為“五個協(xié)同”：一是增量轉(zhuǎn)型與存量提質(zhì)協(xié)同，強調(diào)騰籠換鳥、創(chuàng)新驅(qū)動；二是數(shù)據(jù)集成與數(shù)字治理協(xié)同，著力為政策落地鋪路；三是財政引導(dǎo)與金融創(chuàng)新協(xié)同，注重調(diào)動市場自發(fā)性；四是能源保障與約束機制協(xié)同，有保有壓以落實能耗雙控；五是體制創(chuàng)新與協(xié)調(diào)共富協(xié)同，強調(diào)頂層設(shè)計、上下聯(lián)動。調(diào)研認(rèn)為，浙江產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型成效的取得離不開積極有為的財政政策體系。宜從國家和地區(qū)層面加強頂層設(shè)計，從體制機制上系統(tǒng)破解共性問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。

推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵（祁毓等，2023）。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江依據(jù)發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局、能源消耗現(xiàn)狀、低碳資源稟賦、節(jié)能改造潛力等，積極推動產(chǎn)業(yè)騰籠換鳥、數(shù)字賦能、區(qū)域協(xié)調(diào)共富等一系列政策舉措，在支持產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型方面取得了顯著進(jìn)展。充分總結(jié)借鑒有關(guān)經(jīng)驗做法，有利于發(fā)揮央地財政的聯(lián)動作用，破解產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型面臨的一些共性問題，推動構(gòu)建精準(zhǔn)化、精細(xì)化、一體化、數(shù)字化的財政政策體系。

一、浙江省綠色低碳轉(zhuǎn)型取得顯著進(jìn)展

調(diào)研顯示，2022 年，除國家單列項目外，浙江省規(guī)上工業(yè)能耗同比增長0.5%，較2021 年低5.8個百分點；能耗強度同比下降2.6%，降幅高于全國平均1.2 個百分點，帶動浙江以占全國5.4%的能源消費總量，創(chuàng)造了占全國6.4%的GDP；萬元GDP 能耗為0.40 噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能效水平位居全國前列。從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)端看，浙江“十四五”期間累計整治提升高耗低效企業(yè)14462 家，騰出（盤活）用地10.84 萬畝，騰出用能624.96 萬噸標(biāo)煤；統(tǒng)籌“415X”先進(jìn)制造業(yè)集群培育，開展首批9 個省級特色產(chǎn)業(yè)集群核心區(qū)、協(xié)同區(qū)創(chuàng)建遴選，認(rèn)定25 個省級“新星”產(chǎn)業(yè)群。這些成效的取得與浙江財政多措并舉、積極有為的政策密不可分。在財政金融政策協(xié)同推動下，浙江省產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型穩(wěn)妥有序、財政成本較低、環(huán)境效益良好。浙江省綠色轉(zhuǎn)化財政專項激勵連續(xù)三年每年安排21 億元，有效激勵金融機構(gòu)廣泛參與，撬動總投資885 億元，綠色專項財政投入與社會投資比值超過1∶13；確保中小微企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型資金成本不上浮，全省整體融資擔(dān)保費率在1%以下。2022 年，浙江省規(guī)上工業(yè)增加值增長4.2%，其中新產(chǎn)品產(chǎn)值比上年增長12.3%，對工業(yè)總產(chǎn)值增長的貢獻(xiàn)率為67.9%，穩(wěn)妥實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型。

結(jié)合對江蘇、廣東、四川等省份的補充調(diào)研，調(diào)研組對當(dāng)前地方推動產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型遇到的共性問題進(jìn)行了梳理。一是各省制造業(yè)和高耗能企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型困惑。在穩(wěn)增長、降成本、促創(chuàng)新等多重約束下，部分高碳產(chǎn)業(yè)有序退出與地區(qū)穩(wěn)增長之間難以平衡，部分地區(qū)對高耗能企業(yè)有序退出尚缺乏相關(guān)政策支持。二是“先立后破”的路徑尚未形成。新能源產(chǎn)業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)鏈布局不合理、數(shù)據(jù)治理能力薄弱、配套政策不完善等問題，能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變進(jìn)展緩慢。三是投融資政策之“引擎”潛力有待深挖。不少企業(yè)反映節(jié)能減排的相關(guān)投入規(guī)模比較大，希望金融機構(gòu)在信貸規(guī)模、資金價格等方面向綠色轉(zhuǎn)型領(lǐng)域傾斜。對照浙江省推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型取得的進(jìn)展和成果，課題組認(rèn)為浙江省的做法和經(jīng)驗對于破解上述共性問題具有一定借鑒意義，值得總結(jié)和推廣。

二、浙江省財政推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的主要做法和經(jīng)驗

浙江省產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的財政政策相對精準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)減碳效應(yīng)明顯。其做法和經(jīng)驗主要體現(xiàn)為“五大協(xié)同”。

（一）增量轉(zhuǎn)型與存量提質(zhì)協(xié)同，強調(diào)騰籠換鳥、創(chuàng)新驅(qū)動

浙江高度重視產(chǎn)業(yè)鏈安全，統(tǒng)籌推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)碳效提升與新興產(chǎn)業(yè)接續(xù)發(fā)展，強調(diào)力度和平衡點，即在“騰籠換鳥”中實現(xiàn)“鳳凰涅槃”。2023 年上半年，浙江省新能源產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)增加值分別增長25.9%、9.4%。省級財政政策支持重點體現(xiàn)在五個方面：

一是支持重點行業(yè)企業(yè)提高能源利用效率。浙江省聚焦重點領(lǐng)域節(jié)能減排，摸清重點行業(yè)企業(yè)單位GDP 能效底數(shù)，指導(dǎo)并推動企業(yè)生產(chǎn)綠色化轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提高能源利用效率。計劃2023—2025年對八大重點行業(yè)的4500 家企業(yè)開展能效診斷。按照事權(quán)和支出責(zé)任相匹配原則，所需資金9000萬元，由省市分級負(fù)擔(dān)，分三年到位。

二是引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)制造方式轉(zhuǎn)型。2021 年，浙江省推出生產(chǎn)制造方式轉(zhuǎn)型示范項目計劃，按照“區(qū)域+項目清單”“因素法+項目清單”方式，每年支持實施一批高端化智能化綠色化轉(zhuǎn)型示范項目，引導(dǎo)企業(yè)加快生產(chǎn)制造方式變革。2023 年，浙江省財政統(tǒng)籌安排9.81 億元，支持實施第三批249個示范項目，支持20 個細(xì)分行業(yè)的中小企業(yè)數(shù)字化改造。

三是大力支持培育先進(jìn)制造業(yè)。浙江省推出產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新項目計劃，2020—2023 年共統(tǒng)籌安排18.49 億元，按照“目錄引導(dǎo)、揭榜掛帥”方式，支持264 個產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新項目，大力培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)等優(yōu)勢低碳先進(jìn)制造業(yè)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)工業(yè)增速與碳排放“脫鉤”。

四是支持開展綠色低碳關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。推進(jìn)高能級平臺建設(shè)，支持省實驗室建設(shè)和省級技術(shù)創(chuàng)新中心建設(shè)。2022 年以來，浙江省財政安排專項資金支持產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域的核心技術(shù)攻關(guān)，搶占技術(shù)創(chuàng)新制高點。

五是發(fā)揮“鏈主”企業(yè)優(yōu)勢，推動實現(xiàn)“一家轉(zhuǎn)型、帶動一片”的財政杠桿作用。例如，評選浙江省綠色低碳供應(yīng)鏈管理企業(yè)，鼓勵其引領(lǐng)帶動供應(yīng)鏈上下游企業(yè)持續(xù)提高資源能源利用效率，相關(guān)評選評價指標(biāo)充分體現(xiàn)對供應(yīng)鏈整體綠色轉(zhuǎn)型的要求。再如，以大制造、大化工、大消費等行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)為重點，開展清潔生產(chǎn)型“產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈”，支持規(guī)模以上企業(yè)按照國家鼓勵發(fā)展的清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品導(dǎo)向目錄實施清潔生產(chǎn)。按照“以交易中心為主體，N 個綠色技術(shù)合作中心協(xié)同”的合作框架，加快推動形成統(tǒng)一的綠色技術(shù)交易市場，構(gòu)建“綠色技術(shù)+產(chǎn)業(yè)融合”典型場景，打造綠色技術(shù)推廣及產(chǎn)業(yè)化模式。

（二）數(shù)據(jù)集成與數(shù)字治理協(xié)同，著力為政策落地鋪路

當(dāng)前，全國通用的碳排放、碳效率和生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值等關(guān)鍵基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核算體系尚未建立。浙江省主動破解數(shù)據(jù)難歸集、排放難計算、管理難落地等問題，給在浙企業(yè)的產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型前景增加確定性，防止出現(xiàn)棕色企業(yè)大量外遷，并為相關(guān)政策的落地生根做好鋪墊。

一是建設(shè)雙碳智治平臺，著力構(gòu)建智能碳監(jiān)測體系、動態(tài)碳核算體系和企業(yè)碳服務(wù)體系。針對數(shù)據(jù)難歸集問題，建設(shè)全省統(tǒng)一的雙碳數(shù)據(jù)倉，實現(xiàn)對碳排放情況的智能監(jiān)測，全面對接電力消費數(shù)據(jù)，從供應(yīng)商側(cè)推動歸集天然氣、油品、熱力消費數(shù)據(jù)。針對排放難計算問題，對全省規(guī)上工業(yè)企業(yè)開展碳效等級評價，以賦碼形式直觀呈現(xiàn)企業(yè)在工業(yè)領(lǐng)域及所處行業(yè)的碳生產(chǎn)力相對水平，建設(shè)動態(tài)碳核算體系，已實現(xiàn)規(guī)上工業(yè)企業(yè)100%覆蓋。針對企業(yè)難減碳問題，以數(shù)智治理為基礎(chǔ)，強化跨部門、跨層級、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同，圍繞企業(yè)推進(jìn)節(jié)能降碳的實際需求，建設(shè)企業(yè)碳服務(wù)體系。

二是相對完善的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)為財政金融政策落地提供了精準(zhǔn)有效的底座。例如，浙江省綠色發(fā)展財政獎補資金主要包括單位生產(chǎn)總值能耗財政獎懲、出境水水質(zhì)財政獎懲、森林質(zhì)量財政獎懲、省級生態(tài)公益林補償、空氣質(zhì)量財政獎懲、濕地生態(tài)補償、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)獎補、“兩山”建設(shè)財政專項獎勵等項目，這些項目資金測算的底層邏輯都是“制度+政策+數(shù)據(jù)”的集成創(chuàng)新。再如，浙江在數(shù)據(jù)先行的基礎(chǔ)上推進(jìn)金融創(chuàng)新，運用好央行碳減排支持工具，對接企業(yè)、項目的節(jié)能降碳融資需求，推動資金向碳效水平更優(yōu)的企業(yè)、項目傾斜，實現(xiàn)融資對接超過3000 億元。又如，部分地市借助數(shù)字化平臺的動態(tài)更新，實現(xiàn)對高耗低效企業(yè)整治、低效用地騰退、重大項目落地等精準(zhǔn)監(jiān)測、分析預(yù)警、研判決策、實時推進(jìn)和成果展示，努力形成數(shù)字智治新格局。

（三）財政引導(dǎo)與金融創(chuàng)新協(xié)同，注重調(diào)動市場自發(fā)性

浙江積極用好中央財政支持普惠金融發(fā)展示范區(qū)獎補等政策資金，著力在重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)加大綠色融資支持；地市不斷創(chuàng)新綠色產(chǎn)品服務(wù)，調(diào)動社會資本和市場主體的內(nèi)在動力。

一是推廣數(shù)字賦能，完善碳金融信息共享和場景應(yīng)用。依托浙江省金融綜合服務(wù)平臺，健全碳效碼、碳賬戶等碳核算信息共享機制，擴大碳核算信息共享范圍。加強碳金融多跨協(xié)同的金融場景建設(shè)，引導(dǎo)銀行保險機構(gòu)提升平臺使用率，支持銀行機構(gòu)將碳效信息納入授信審批流程，上線綠色金融特色產(chǎn)品，精準(zhǔn)支持碳達(dá)峰碳中和重點領(lǐng)域。

二是聚焦重點領(lǐng)域，引導(dǎo)金融機構(gòu)開發(fā)滿足企業(yè)需求的綠色金融產(chǎn)品服務(wù)。圍繞能源、工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)業(yè)、居民生活和科技創(chuàng)新“6+1”重點領(lǐng)域，在風(fēng)險可控的前提下加大對綠色產(chǎn)業(yè)的支持力度。例如，工業(yè)領(lǐng)域，依托工業(yè)碳效碼，開發(fā)碳金融應(yīng)用場景，定向支持低碳企業(yè)和減碳項目。建筑領(lǐng)域，支持金融機構(gòu)依據(jù)綠色建筑星級等級提供差異化信貸服務(wù)，加強政銀保合作創(chuàng)新綠色建筑性能保險。再如，麗水市率先出臺碳金融業(yè)務(wù)操作指引，以“企業(yè)碳效碼”評定為導(dǎo)向?qū)嵤┎町惢G色金融政策，倒逼激勵高碳排放產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型和重點產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造。

三是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金引導(dǎo)作用，以市場化方式引導(dǎo)社會資本重點支持綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。整合、推動各類政府產(chǎn)業(yè)基金投向綠色低碳產(chǎn)業(yè)，鼓勵有條件的地區(qū)設(shè)立綠色低碳發(fā)展基金。例如，麗水市自2015 年12 月設(shè)立首只政府產(chǎn)業(yè)基金以來，歷經(jīng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基金1.0 版和高質(zhì)量綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金2.0 版兩個階段，在2020 年11 月創(chuàng)新設(shè)立高質(zhì)量綠色發(fā)展基金。通過創(chuàng)新“基金招商”新模式，精準(zhǔn)對接符合麗水市五大產(chǎn)業(yè)集群方向的“鏈主型”企業(yè)，重點引進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈上的高端項目，增強產(chǎn)業(yè)聚集度，做強塊狀經(jīng)濟(jì)，有力助推產(chǎn)業(yè)高端化、綠色化轉(zhuǎn)型，有效支持了千億級半導(dǎo)體全產(chǎn)業(yè)鏈體系的打造。

四是建立財政與金融常態(tài)化聯(lián)動機制。實施促進(jìn)企業(yè)融資獎勵政策。例如，推動符合條件的企業(yè)發(fā)行以綠色發(fā)展為主題的企業(yè)債、公司債和非金融企業(yè)債務(wù)融資工具，對符合綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金用途的企業(yè)債務(wù)融資工具，浙江省財政安排獎勵資金，對提供債務(wù)融資工具主承銷服務(wù)的金融機構(gòu)按一般標(biāo)準(zhǔn)的2 倍給予獎勵。再如，湖州市每年安排10 億元財政專項資金，給予綠色貸款及綠色債券貼息、綠色擔(dān)保補助和創(chuàng)新案例獎勵，將綠色信貸業(yè)績納入MPA 考核，實施綠色銀行監(jiān)管評價，有效激發(fā)金融機構(gòu)內(nèi)生動力。麗水市依托爭取到的中央財政支持普惠金融發(fā)展示范區(qū)獎補資金，支持市本級綠色低碳小微企業(yè)（即行業(yè)碳效碼K 一檔企業(yè)），明確按企業(yè)貸款實際利息支出的25%比例進(jìn)行補助，助力產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。

（四）能源保障與約束機制協(xié)同，有保有壓以落實能耗雙控目標(biāo)

浙江在強化產(chǎn)業(yè)能源需求保障的同時實施能源雙控考核財政獎懲機制，全面落實能耗雙控的相關(guān)要求。

一是強化產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展要素保障。聚焦國家、省重大戰(zhàn)略布局項目，落實“要素跟著項目走”工作機制，優(yōu)化用能保障。例如，對單位工業(yè)增加值能耗低于0.52 噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元的新上項目，盡可能開辟節(jié)能審查綠色通道。用好能耗增量指標(biāo)、新增可再生能源抵扣、節(jié)能改造、淘汰落后產(chǎn)能騰出用能空間等指標(biāo)，允許“十四五”新增能耗指標(biāo)跨年度跨地區(qū)統(tǒng)籌使用，實現(xiàn)重大項目能耗指標(biāo)應(yīng)保盡保。

二是配合相關(guān)部門規(guī)章，實施能耗相關(guān)的財政考核獎懲機制。2018—2021 年兌現(xiàn)各市節(jié)能目標(biāo)考核懲罰政策和單位生產(chǎn)總值能耗財政獎懲政策，對完成考核目標(biāo)的市縣獎勵，對未完成的市縣扣罰資金，合計扣罰資金上億元?？己霜剟钯Y金主要用于產(chǎn)業(yè)能效體系建設(shè)、節(jié)能新產(chǎn)品新技術(shù)新裝備推廣、節(jié)能技術(shù)改造、能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)、節(jié)能審計和診斷、節(jié)能產(chǎn)業(yè)和節(jié)能服務(wù)業(yè)培育、固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和區(qū)域節(jié)能評估、用能權(quán)確權(quán)等節(jié)能降耗工作支出。2022 年起，因國家調(diào)整能耗雙控考核政策，取消年中考核，改為五年一次考核，浙江省能耗雙控考核政策也隨之調(diào)整，新的政策方案正在醞釀之中。

（五）體制創(chuàng)新與協(xié)調(diào)共富協(xié)同，強調(diào)頂層設(shè)計、上下聯(lián)動

依托“存量優(yōu)化、增量創(chuàng)新”，浙江支持綠色發(fā)展的獎補政策體系不斷完善，“指揮棒”作用更加明顯，尤其推動了重點生態(tài)功能區(qū)和山區(qū)26 縣等相對落后地區(qū)的產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

一是不斷優(yōu)化體制機制，圍繞生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建財政獎補政策體系。浙江綠色發(fā)展財政獎補機制依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，根據(jù)林、水、氣、濕地等各個領(lǐng)域的不同特點建立了包括縮小地區(qū)差距的林水氣等政策、縮小城鄉(xiāng)差距的“兩山”轉(zhuǎn)化等政策，以及縮小收入差距的生態(tài)公益林補償?shù)?1 項政策，基本實現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域財政政策的全覆蓋，初步形成了與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的綜合性生態(tài)保護(hù)補償制度。政策層次更加分明、功能更加完善、導(dǎo)向更加鮮明。例如，新一輪綠色獎補機制增加了對特別生態(tài)功能區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的空氣質(zhì)量財政獎懲制度，增強了獎補機制考核指標(biāo)的全面性、公平性。

二是不斷加強頂層設(shè)計，圍繞“客觀基礎(chǔ)+主觀努力”，實施差別化的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量財政獎懲制度，構(gòu)建與主體功能區(qū)布局相適應(yīng)的財政政策體系。例如，對非重點生態(tài)功能區(qū)實行生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付制度；對重點生態(tài)功能區(qū)實行與出境水水質(zhì)、森林質(zhì)量和空氣質(zhì)量掛鉤的財政獎懲制度；對特別生態(tài)功能區(qū)則實行標(biāo)準(zhǔn)更高的獎懲制度，進(jìn)一步強化政策效果，體現(xiàn)科學(xué)分類、精準(zhǔn)施策的政策導(dǎo)向。同時，獎補資金與11 項政策涉及的森林覆蓋率等30 多項指標(biāo)的改善程度緊密掛鉤，市縣政府越努力，指標(biāo)改善越明顯，獲得的獎補資金就越多。例如，生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付分配與“綠色指數(shù)”掛鉤，該指數(shù)由出境斷面水質(zhì)類別占比、森林覆蓋率、PM2.5濃度等3 項客觀指標(biāo)加權(quán)形成，由于指標(biāo)設(shè)置科學(xué)、客觀，地方政府推動綠色發(fā)展的積極性不斷提升。新一輪獎補機制還將海島縣區(qū)納入綠色轉(zhuǎn)化財政專項激勵政策競爭性分配參與范圍，每年分別給予3000 萬元—4000 萬元的激勵資金；將淳安等26 個加快發(fā)展縣全部納入生態(tài)公益林重點補償?shù)貐^(qū)范圍，享受重點地區(qū)40 元/畝的補償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提升政策間、地區(qū)間的協(xié)調(diào)性，集聚政策效應(yīng)，促進(jìn)綠色發(fā)展。

三是全面推進(jìn)綠色低碳共富綜合改革，使麗水等生態(tài)地區(qū)的政策聯(lián)動更好地落地見效。首先，差別化的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量財政獎懲制度較好推進(jìn)了地區(qū)間的協(xié)調(diào)性。2022 年，人口占比22.4%的山區(qū)26 縣獲得64.9%的省級獎補資金，大幅提高了山區(qū)縣的財力水平，發(fā)達(dá)縣和困難縣之間人均財政支出比值達(dá)0.99∶1。2017—2022 年，累計兌現(xiàn)獎補資金766 億元，發(fā)揮了政策集成、資金集聚效應(yīng)。其次，通過生態(tài)補償功能拓展助推綠色共富。例如，湖州等地的生態(tài)保護(hù)補償更加強調(diào)對生態(tài)保護(hù)區(qū)的造血功能，如提出共富產(chǎn)業(yè)園建設(shè)向飲用水源保護(hù)區(qū)傾斜，在補償力度上，對處于水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的公益林大幅提高補償標(biāo)準(zhǔn)。安吉將省定的40 元/畝標(biāo)準(zhǔn)最高提至180 元/畝，2022 年度規(guī)劃生態(tài)保護(hù)補償金超過50%流向行政村與個人，這與其實際可用財力的提升密切相關(guān)。此外，轉(zhuǎn)移支付資金直接提升了麗水等生態(tài)地區(qū)的財政能力和政策力度。2020 年，省級綠色發(fā)展財政獎補機制中，明確對麗水市試行與生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量和價值（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值GEP 絕對值、增長率指標(biāo)權(quán)重分別為40%、60%）相掛鉤的財政獎補機制。2020—2022 年，麗水市共獲得浙江省生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)獎補資金1.4 億元，獲省綠色發(fā)展財政獎補資金共101.55 億元。資金統(tǒng)籌用于生態(tài)保護(hù)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全方位探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑，持續(xù)推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)獎補機制改革。

三、借鑒浙江省經(jīng)驗加快推動各地產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型

浙江省積極有為的政策體系對于破解產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型面臨的共性問題具有普遍借鑒意義。為加快推動產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，建議從國家和地區(qū)層面加強頂層設(shè)計與要素保障，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，加強數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)，強化財政與金融聯(lián)動，注重產(chǎn)業(yè)綠色化與區(qū)域協(xié)調(diào)共富有機銜接。

（一）加強頂層設(shè)計，打破單一政策思維，強化對重大項目的能源資源保障

一是加強頂層設(shè)計和全局思維，從全產(chǎn)業(yè)鏈安全的角度全方位、整體性推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型?？山梃b浙江抓住關(guān)鍵少數(shù)、發(fā)揮龍頭優(yōu)勢的做法，以一個政策體系、一家鏈主企業(yè)，帶動產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈一體化推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

二是中央強化對重大項目的能源資源保障，并將更多重大項目納入國家級規(guī)劃、實施能耗單列。進(jìn)一步研究制定分行業(yè)能效準(zhǔn)入管理機制；同時堅持“能耗跟著項目走”原則，用好能耗增量指標(biāo)、研究建立省級能耗指標(biāo)池、新增可再生能源抵扣、節(jié)能改造、淘汰落后產(chǎn)能騰出用能空間等指標(biāo)，實現(xiàn)重大項目能耗指標(biāo)應(yīng)保盡保。重點加強工業(yè)大省大市和重點企業(yè)的用能監(jiān)測預(yù)警、跟蹤調(diào)度、會商服務(wù)，推動重大項目投產(chǎn)達(dá)產(chǎn)。

三是夯實能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變的制度和能力保障。通過統(tǒng)一規(guī)范統(tǒng)計核算體系、強化法律法規(guī)體系建設(shè)，完善監(jiān)管制度，構(gòu)建科學(xué)合理的碳排放雙控指標(biāo)分配和考核規(guī)則。

（二）統(tǒng)籌發(fā)展與安全，把握好政策力度，掌握好政策平衡點

一是增量轉(zhuǎn)型與存量提質(zhì)并舉。推動產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的政策對象由行業(yè)整改轉(zhuǎn)向根據(jù)行業(yè)差異來制定降碳標(biāo)準(zhǔn)，以企業(yè)為主體進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型，避免“錯殺”（劉蓉等，2022）。借鑒發(fā)達(dá)國家做法，加快完善以產(chǎn)品全生命周期降碳為導(dǎo)向的低碳產(chǎn)品認(rèn)證制度，評估和披露產(chǎn)品全生命周期碳排放量，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈重點環(huán)節(jié)節(jié)能降碳。

二是央地聯(lián)動持續(xù)推進(jìn)工業(yè)企業(yè)節(jié)能降碳。加強數(shù)字技術(shù)和先進(jìn)制造技術(shù)的融合發(fā)展，推廣新模式新業(yè)態(tài)的運用，帶動企業(yè)數(shù)智化融合發(fā)展、整體提升（田瀟瀟、郭克莎，2023）。強化綠色政策體系的支撐，優(yōu)化綠色園區(qū)、綠色工廠等項目評選標(biāo)準(zhǔn)，考慮在給“帽子”的同時給予適當(dāng)?shù)馁Y金傾斜。

三是推動新能源產(chǎn)業(yè)扶持政策落地落實。支持新能源汽車領(lǐng)域推廣應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、動力電池回收利用、新業(yè)態(tài)新模式培育等。加大對優(yōu)質(zhì)企業(yè)和項目支持力度。支持符合條件的企業(yè)和項目納入國家級重大產(chǎn)業(yè)項目，協(xié)調(diào)中央有關(guān)部門出臺新的新能源產(chǎn)業(yè)扶持政策。加速氫能產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)引育，打造氫能領(lǐng)域龍頭企業(yè)、“鏈主”企業(yè)；加大示范應(yīng)用力度，高水平開展氫燃料電池汽車示范應(yīng)用，探索建設(shè)氫燃料電池重卡“示范線”，加大氫能產(chǎn)業(yè)政策支持力度。

（三）加強數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)，圍繞關(guān)鍵指標(biāo)構(gòu)建精準(zhǔn)化、精細(xì)化政策體系

可借鑒浙江雙碳數(shù)智治理經(jīng)驗，圍繞關(guān)鍵數(shù)據(jù)指標(biāo)構(gòu)建精準(zhǔn)化、精細(xì)化的產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型政策體系。加大力度建設(shè)碳排放、碳匯等數(shù)據(jù)平臺，以數(shù)據(jù)平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)雙輪驅(qū)動，推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型穩(wěn)妥有序。

一是強化多跨協(xié)同，實現(xiàn)數(shù)據(jù)貫通。碳達(dá)峰碳中和涉及經(jīng)濟(jì)社會生活的各個方面，具有典型的跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)特征。推動多跨協(xié)同，在統(tǒng)一架構(gòu)的基礎(chǔ)上有效發(fā)揮部門、地方的作用和積極性。貫通能源大數(shù)據(jù)中心、重點用能單位監(jiān)測系統(tǒng)、投資項目在線審批監(jiān)管平臺等系統(tǒng)，積極引導(dǎo)社會公眾參與。

二是建設(shè)多元碳賬戶，實現(xiàn)精準(zhǔn)減碳?？赏茝V碳賬戶體系，將企業(yè)碳排放情況的記錄、監(jiān)測、評價、運用融為一體，在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)首先應(yīng)用后，逐步向其他工業(yè)企業(yè)、其他領(lǐng)域企業(yè)擴展。以碳賬戶為基礎(chǔ)，可精確評價單一企業(yè)的碳效水平，量身定制分類管理甚至一企一策的治理、服務(wù)工具，推進(jìn)精準(zhǔn)減碳。

三是提供綜合服務(wù)，倒逼治理創(chuàng)新。并不是所有企業(yè)都有意愿且有能力實施減碳活動。借助碳賬戶這一創(chuàng)新體系，政府以向企業(yè)提供綜合服務(wù)、提升減碳能力作為主要的政策發(fā)力點，而不是單純地對企業(yè)定目標(biāo)、下任務(wù)。治理端的功能更傾向于基于接受服務(wù)企業(yè)各項數(shù)據(jù)的反饋分析，是服務(wù)端功能的自然延伸。

四是實施流程再造，完善財政支持改革。政府著力將以往的粗放式、單向模式轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳?zhǔn)、閉環(huán)的治理模式，形成新的財政精準(zhǔn)支持機制，構(gòu)建“雙碳”財政政策綜合決策支持系統(tǒng)。

（四）強化財政金融聯(lián)動，充分發(fā)揮市場的示范帶動作用

一是充分發(fā)揮政府投資基金的引導(dǎo)作用和創(chuàng)新支持功能。借助基金、開發(fā)性低息貸款、融資擔(dān)保等金融工具，以股權(quán)、債券等投入方式，助力綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展和高碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。借助國家層面可能設(shè)立的低碳轉(zhuǎn)型基金，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和資源富集型地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型。鼓勵地方財政部門和金融機構(gòu)通過共建“生態(tài)產(chǎn)品確權(quán)+綠色信貸+風(fēng)險補償”模式、“低碳公共產(chǎn)品+綠色基金”模式等，共同推動產(chǎn)業(yè)減碳目標(biāo)的實現(xiàn)。

二是中央政策性金融機構(gòu)加大對省市綠色低碳產(chǎn)業(yè)基金和政府性融資擔(dān)保的支持力度。充分發(fā)揮國家綠色發(fā)展基金、國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金等國家大基金的資本優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)資源，引領(lǐng)和帶動省、市兩級產(chǎn)業(yè)基金和社會資本共同為重大產(chǎn)業(yè)項目落地提供資本要素保障，助力地方綠色低碳產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步提能升級。激發(fā)地方政府產(chǎn)業(yè)基金和市場主體投資基金相結(jié)合的低碳投資活力，促進(jìn)形成可以進(jìn)行交易的碳匯指標(biāo)。增加國家級融資擔(dān)?；饘Φ胤秸匀谫Y擔(dān)保機構(gòu)的資本金支持，提高其整體抗風(fēng)險能力。例如，在代償率上限內(nèi)，提高國擔(dān)基金對改革試驗區(qū)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險分擔(dān)比例，減輕地方財政風(fēng)險補償壓力。

三是探索建立綠色企業(yè)貸款貼息、綠色建筑與綠色金融協(xié)同發(fā)展等綠色金融重點發(fā)展領(lǐng)域的配套財政支持政策，并將其升級為制度性安排。鼓勵地方探索打造“碳減排支持工具”，增強地方法人銀行參與碳減排融資能力。鼓勵保險機構(gòu)創(chuàng)新森林碳匯、海洋碳匯保險產(chǎn)品，支持將相關(guān)保險產(chǎn)品納入地方優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)保險以獎代補政策范圍。政策性金融應(yīng)繼續(xù)鼓勵金融企業(yè)創(chuàng)新更多金融產(chǎn)品，以形成市場示范效應(yīng)，更好地解決碳密集企業(yè)的融資痛點和難點，引導(dǎo)和督促棕色行業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（五）注重產(chǎn)業(yè)綠色化與區(qū)域協(xié)調(diào)共富有機銜接，優(yōu)化支持產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的財政政策

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，浙江探索實施綠色發(fā)展財政獎補機制重在不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、豐富政策，其政策演進(jìn)的著力點在于：優(yōu)化政策目標(biāo)，完善激勵約束相結(jié)合的財政體制，提升地方對產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的責(zé)任意識和主觀能動性；優(yōu)化政策路徑，實現(xiàn)與主體功能區(qū)規(guī)劃相適應(yīng)的政策體系，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化與區(qū)域協(xié)調(diào)共富有機銜接；優(yōu)化政策管理，解決個別政策指標(biāo)之間的交叉重疊問題，實現(xiàn)政策合力和績效提升。中央和地方財政可借鑒上述思路，優(yōu)化支持產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的財政政策。

一是優(yōu)化政策目標(biāo)，實現(xiàn)政府間支持產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展行為的激勵相容。圍繞“客觀基礎(chǔ)+主觀努力”，將財政獎罰與地方政府努力程度掛鉤，而非與“一刀切”的綠色發(fā)展指標(biāo)掛鉤。加大對個別“高碳”省份的幫扶力度，在項目支持、綠色金融和轉(zhuǎn)型金融等融資支持上予以傾斜，減緩其低碳轉(zhuǎn)型中的陣痛。鼓勵省際構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度，使其以能源安全、能源轉(zhuǎn)型、綠電保障等為基礎(chǔ)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。

二是優(yōu)化政策路徑，依據(jù)主體功能區(qū)布局及地區(qū)功能定位完善中央轉(zhuǎn)移支付制度，強化制度的綠色共富效應(yīng)。強調(diào)分類施策，可對重點生態(tài)功能區(qū)實行獎懲標(biāo)準(zhǔn)更高的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量財政獎懲制度，進(jìn)一步強化政策效果，體現(xiàn)科學(xué)分類、精準(zhǔn)施策的政策導(dǎo)向，進(jìn)一步細(xì)化重要生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和績效考評制度。

三是集中財力辦大事，避免產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的財政資金分散化、碎片化。中央財政可進(jìn)一步落實好前期政策要求，加快梳理現(xiàn)有政策、明確支持產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的相關(guān)資金投入渠道，整合產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展類的財政政策和資金，統(tǒng)籌安排新增財力，建立健全財政部門上下聯(lián)動、財政與其他部門橫向互動的協(xié)同推進(jìn)機制。統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、政府投資基金、地方政府債券資金，引導(dǎo)各類社會資本聚焦綠色低碳優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造若干具有全國影響力的綠色低碳產(chǎn)業(yè)集群。