水庫(kù)農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)用地指標(biāo)體系構(gòu)建

朱 瀅，譚 暢

(長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，湖北 武漢 430010)

0 引 言

水利水電建設(shè)征地農(nóng)村移民搬遷安置方式一般分為集中居民點(diǎn)安置、分散安置和進(jìn)城集鎮(zhèn)安置[1]。其中城集鎮(zhèn)移民安置點(diǎn)規(guī)劃一般先參考城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)各地征地指標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及要求進(jìn)行指導(dǎo)性調(diào)整，現(xiàn)已有明確指標(biāo)要求。而對(duì)于農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)，《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱編制導(dǎo)則》等規(guī)范、導(dǎo)則中，僅對(duì)工作程序與步驟提出設(shè)計(jì)實(shí)施要求。在具體規(guī)劃設(shè)計(jì)中，一般以鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和地方相關(guān)村莊規(guī)劃要求為參考，建設(shè)用地分類和比例、道路工程、公用工程設(shè)施等指標(biāo)主要參考《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》的要求。在具體操作過(guò)程中，往往出現(xiàn)鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)與農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)特征不匹配的問(wèn)題。

現(xiàn)有移民安置指標(biāo)的相關(guān)研究主要針對(duì)：移民生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)[2]、土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[3]、安置后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[4]等，鮮有關(guān)于水利水電搬遷安置規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)體系的研究。在水電工程移民安置規(guī)劃領(lǐng)域，已有對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃銜接[5]、用地標(biāo)準(zhǔn)、道路規(guī)劃[6]、住宅設(shè)計(jì)[7]等方面指標(biāo)的思考，但缺乏系統(tǒng)性研究。在村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究中，主要關(guān)注點(diǎn)集中在“鎮(zhèn)”這一層級(jí)，主要為定性層面的研究與分析。針對(duì)上述問(wèn)題，本文對(duì)農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)規(guī)劃用地指標(biāo)體系進(jìn)行了初步探索，構(gòu)建了移民安置用地指標(biāo)體系。

1 規(guī)劃依據(jù)的發(fā)展歷程

2007年以前，水利水電農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)主要以GB 50188-93《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)。隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”日益重視，2007年起，多個(gè)文件中提出了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“新農(nóng)村建設(shè)”“美麗鄉(xiāng)村”等舉措，《城市規(guī)劃法》被修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。2007年，鎮(zhèn)與村分開(kāi)制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，GB 50188-2007《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》僅對(duì)村莊規(guī)模進(jìn)行了等級(jí)劃分，村莊層面的建設(shè)用地比例等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)被下放至各省市。

2014年7月住建部發(fā)布的《村莊規(guī)劃用地分類指南》[8]中，僅對(duì)村莊用地分類提出了指引性建議?？紤]到全國(guó)各地村莊建設(shè)的差異性，各省市在近幾年紛紛出臺(tái)村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則，從規(guī)劃編制的目的要求、規(guī)劃內(nèi)容、實(shí)施保障、規(guī)劃成果等方面明確了要求，但村莊規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)等內(nèi)容均未體現(xiàn)。

2 實(shí)踐中的問(wèn)題

2.1 用地性質(zhì)與分類不適用

農(nóng)村移民居民點(diǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)一般參用《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中的用地類型，包括居住用地(R)、公共設(shè)施用地(C)、道路廣場(chǎng)用地(S)和公共綠地(G1)等，均為城市用地類型，且未與新版城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)[9]銜接。但農(nóng)村集中居民點(diǎn)用地性質(zhì)為農(nóng)村集體建設(shè)用地，非城市建設(shè)用地，因此《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中的用地分類并不適用于農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)。

2.2 用地比例不符

城鎮(zhèn)人口規(guī)模少則千人，多則萬(wàn)人、數(shù)十萬(wàn)人，而農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)人口規(guī)模一般百人，千人以上的居民點(diǎn)屬于特大型安置居民點(diǎn)。城鎮(zhèn)與農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)人口規(guī)模之間的巨大差距影響著用地類型與比例。城鎮(zhèn)聚居區(qū)除解決居住問(wèn)題外，還需配置完善的公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、醫(yī)療、對(duì)外交通樞紐、集中綠地廣場(chǎng)等，因此在用地比例上，城鎮(zhèn)建設(shè)用地中居住用地僅占28%～43%[10]。但農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)主要是解決移民居住的問(wèn)題，并提供最基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)、商業(yè)配套、醫(yī)療站等，其他公共服務(wù)配套設(shè)施如學(xué)校、樞紐站點(diǎn)主要與附近城鎮(zhèn)共享。因此在用地比例上，農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)的居住用地占比較大，同時(shí)考慮到農(nóng)村集中居民點(diǎn)一般為一戶一院的聯(lián)排形式，道路交通用地占比較城鎮(zhèn)居住區(qū)的更高。因此城、鎮(zhèn)規(guī)劃中各類建設(shè)用地的比例不適用于農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展需求不符

農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)一般以《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中，新建鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃人居建設(shè)用地指標(biāo)的最低要求80 m2/人為標(biāo)準(zhǔn)，主要目標(biāo)是解決移民“住的了”的問(wèn)題，但未與移民日益提升的生活水平相適應(yīng)，與移民后期扶持“十四五”規(guī)劃中移民“安穩(wěn)致富”的任務(wù)不符。如：在基礎(chǔ)設(shè)施配置上，《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》主要考慮道路、供水、排水、供電、電信等方面的規(guī)劃建設(shè)，忽略了農(nóng)村移民生活燃料、供熱采暖等設(shè)施的配套[11]，導(dǎo)致移民居民點(diǎn)在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中所需要的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)超出現(xiàn)有相關(guān)規(guī)范導(dǎo)則的范疇。在道路交通規(guī)劃上，忽略了私人小汽車的普及，居民點(diǎn)停車難的問(wèn)題愈顯突出。此外，還面臨公共服務(wù)設(shè)施考慮不充分、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的問(wèn)題[12]，公共設(shè)施的配置缺乏與移民居民點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的結(jié)合，不利于移民安置的可持續(xù)發(fā)展。

3 研究方法

受水利水電工程建設(shè)征地移民管理的限制，移民安置規(guī)劃需考慮征地補(bǔ)償費(fèi)用的控制、集約高效合理利用土地、改善生態(tài)環(huán)境和保護(hù)耕地等要求，需要對(duì)人均建設(shè)用地面積進(jìn)行較為嚴(yán)格的規(guī)定[13]，這是本研究的基礎(chǔ)條件。

通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)移民安置目標(biāo)進(jìn)行梳理，明確新時(shí)代鄉(xiāng)村振興要求下的移民安置目標(biāo)，將“增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平”[14]的安置目標(biāo)分解為用地控制指標(biāo)，參考鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)九大類用地指標(biāo)體系、村莊三大類用地指標(biāo)分類，結(jié)合農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)與村莊在形成基礎(chǔ)和屬性、形態(tài)特點(diǎn)、建設(shè)主體和規(guī)劃設(shè)計(jì)依據(jù)等方面的異同，在“五級(jí)三類四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃體系[15]的大框架下，提出適應(yīng)于農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)的用地分類，并構(gòu)建移民安置用地指標(biāo)體系。

4 農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)用地指標(biāo)體系構(gòu)建

4.1 明確移民安置目標(biāo)

隨著水庫(kù)工程移民相關(guān)安置政策的完善和體系化，移民生產(chǎn)、生活的關(guān)注度逐漸增加，移民安置的目標(biāo)要求越來(lái)越高。移民安置從改革開(kāi)放以前的“重工程、輕移民”“重搬遷、輕安置”轉(zhuǎn)變至改革開(kāi)放之后“達(dá)到或者超過(guò)原有水平”?！端哭k公廳關(guān)于大中型水庫(kù)移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(辦移民[2020年]98號(hào))中對(duì)移民安置總體目標(biāo)的要求為“水庫(kù)移民平均生活水平達(dá)到所在縣級(jí)行政區(qū)農(nóng)村平均水平”，移民的生活水平逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民生活水平靠攏。

美麗鄉(xiāng)村時(shí)期以前的移民安置規(guī)劃，主要解決移民住的問(wèn)題，其用地指標(biāo)體系前瞻性有限。而目前正在實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，與農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)的提檔升級(jí)不謀而合。

4.2 指標(biāo)體系構(gòu)建基礎(chǔ)

農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)的產(chǎn)生主要是由水利水電工程引起的，居民點(diǎn)主體屬于非自愿移民(involuntary resettlement or forced immigration)，即因興建工程項(xiàng)目而引起的較大數(shù)量、有組織的人口遷移及社區(qū)重建活動(dòng)[16]。

針對(duì)村莊的新農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)主體為市、縣級(jí)政府相關(guān)部門(mén)，規(guī)劃建設(shè)的依據(jù)因地域的不同會(huì)產(chǎn)生較大差異[17]。不同于自然村莊，農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)為統(tǒng)籌建設(shè)，受投資建設(shè)主體的影響，規(guī)劃設(shè)計(jì)依據(jù)以水利水電相關(guān)規(guī)范要求為主，具有統(tǒng)一性、集約性特征，房屋占地面積、道路、綠化遵循著一定的規(guī)范要求，并參照各地生活需求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，口徑較為一致。農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的組織性、統(tǒng)一性，為指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了重要基礎(chǔ)。

4.3 構(gòu)建用地指標(biāo)體系

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(2017年)和《水利部辦公廳關(guān)于大中型水庫(kù)移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，梳理、細(xì)化移民安置目標(biāo)中生活水平提高的具體要求，包括人均居住面積、基礎(chǔ)設(shè)施水平、公共服務(wù)設(shè)施水平的維持和提升，以及與周邊生態(tài)環(huán)境和諧，實(shí)現(xiàn)村容村貌與地域文化特色的協(xié)調(diào)。同時(shí)，緊密結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃提出的5大類、22項(xiàng)指標(biāo)體系[18]，進(jìn)一步完善、量化移民安置點(diǎn)指標(biāo)體系，見(jiàn)表1?？傮w構(gòu)建集中居民點(diǎn)的用地指標(biāo)體系，分為控制性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)[19]兩大類型(見(jiàn)圖1)。

圖1 農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)規(guī)劃用地指標(biāo)體系Fig.1 Planning land use index system of rural resettlement sites

控制性指標(biāo)起到控制、約束的作用，體現(xiàn)移民安置規(guī)劃的法律效應(yīng)。主要通過(guò)剛性量化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)安置點(diǎn)的建設(shè)強(qiáng)度、布局等進(jìn)行規(guī)定和限制，從而規(guī)范移民規(guī)劃建設(shè)單位和個(gè)人的建設(shè)行為。

指導(dǎo)性指標(biāo)起到指引、建議的作用，定性指導(dǎo)移民居民點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)。主要對(duì)應(yīng)移民安置目標(biāo)中“村容村貌協(xié)調(diào)”的要求，細(xì)化相應(yīng)指標(biāo)，并和地區(qū)美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村振興等要求銜接，提出適宜移民居民點(diǎn)的風(fēng)貌指引要求。

表2 農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)用地分類與城市建設(shè)用地、村莊用地分類的比較

4.4 居民點(diǎn)用地的分類

農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)用地類別嚴(yán)格上應(yīng)是村莊建設(shè)用地(H14，農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)用地)，在住建部發(fā)布的《村莊規(guī)劃用地分類指南》中已明確定義了村莊規(guī)劃用地，細(xì)分為3大類、10中類、15小類。本研究在該用地分類基礎(chǔ)上，參考GB 50137-2011《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，將農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)用地劃分為2大類：第一大類是移民居民點(diǎn)建設(shè)用地，包括居住用地(VR)、公共管理與公共服務(wù)用地(VA)、道路交通用地(VS)、公用設(shè)施用地(VU)和綠地廣場(chǎng)用地(VG)；第二大類是非居民點(diǎn)建設(shè)用地，主要包括對(duì)外交通設(shè)施用地(VN)，具體內(nèi)容以及與城市建設(shè)用地、村莊用地的比較見(jiàn)表2。

5 結(jié) 語(yǔ)

本文梳理并提出現(xiàn)階段搬遷安置規(guī)劃設(shè)計(jì)面臨的問(wèn)題，通過(guò)明確現(xiàn)階段移民安置的總目標(biāo)，將安置目標(biāo)分解、細(xì)化為針對(duì)性指標(biāo)體系框架，并參照村、鎮(zhèn)用地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化農(nóng)村移民集中居民點(diǎn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。將水利水電建設(shè)征地下，農(nóng)村移民搬遷安置農(nóng)村集中居民點(diǎn)納入國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)中，緊密銜接鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等國(guó)家政策戰(zhàn)略，通過(guò)將水利水電建設(shè)思維與城鄉(xiāng)規(guī)劃思路相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)村移民安置點(diǎn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和水平的統(tǒng)一和提升，并逐漸融入“五級(jí)三類四體系”中，使農(nóng)村移民安置點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)成為推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的重要立足點(diǎn)。