基于縣域村莊分類和布局規(guī)劃的村莊建設(shè)用地潛力研究以河南省為例

姚通

2021年中央1號(hào)文件明確年底要完成縣域?qū)用娴拇迩f布局分類工作。河南省《縣域村莊分類和布局規(guī)劃指南》中指出在規(guī)劃中開(kāi)展村莊建設(shè)用地潛力分析。目前，對(duì)于村莊建設(shè)用地潛力研究多集中在研究單個(gè)村莊產(chǎn)業(yè)用地的保障、集體建設(shè)用地利用策略、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃下建設(shè)用地布局等方面，很少有學(xué)者在縣域村莊分類和布局規(guī)劃層面探究村莊建設(shè)用地潛力。在縣域村莊分類和布局規(guī)劃層面研究村莊建設(shè)用地潛力，有利于在縣級(jí)層面明晰村莊類型，明確村莊建設(shè)用地整治方向，更好地指導(dǎo)縣域?qū)用娴拇迩f建設(shè)用地整理，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供支撐。因此，在縣域?qū)用嫜芯看迩f建設(shè)用地潛力，有較高的理論價(jià)值和實(shí)際意義。

一、研究區(qū)概況

河南省作為農(nóng)業(yè)大省，全省有4.56萬(wàn)個(gè)行政村，約20萬(wàn)個(gè)自然村，農(nóng)村居民點(diǎn)點(diǎn)多面廣，在平原、丘陵、山地等多種地形均有村莊分布，截至2020底，全省村莊建設(shè)用地14318.64平方公里（2147.80萬(wàn)畝），宅基地面積11034.14平方公里（1655.12萬(wàn)畝），且河南全省面臨的耕地保護(hù)任務(wù)較重，發(fā)展與保護(hù)的矛盾較為突出。研究農(nóng)村居民點(diǎn)騰退不僅能有效解決用地計(jì)劃指標(biāo)和占補(bǔ)平衡屬性不足的問(wèn)題，還可以解決省級(jí)以上重大項(xiàng)目占用基本農(nóng)田來(lái)補(bǔ)劃補(bǔ)足基本農(nóng)田的問(wèn)題，能為其他省份縣域村莊分類和布局村莊建設(shè)用地潛力分析提供借鑒。

二、縣域村莊分類和布局規(guī)劃的意義

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，打造各具特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”?？茖W(xué)編制縣域村莊分類和布局規(guī)劃有利于統(tǒng)籌安排縣域村莊發(fā)展趨勢(shì)、村莊布局變化的節(jié)奏和時(shí)序，統(tǒng)籌資源利用、設(shè)施配置共建共享和村容村貌整治，構(gòu)建山清水秀、集約高效、宜居舒適的美麗鄉(xiāng)村新格局。深入研究河南省18個(gè)地市范圍內(nèi)的村莊演變規(guī)律、集聚特點(diǎn)和現(xiàn)狀分布，綜合自然地理稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、歷史文化資源、鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色等因素，合理劃分村莊類型，為村莊建設(shè)用地整理打下基礎(chǔ)，助推鄉(xiāng)村振興。

三、縣域村莊分類和布局規(guī)劃的技術(shù)路線及識(shí)別原則

在縣域?qū)用婢珳?zhǔn)識(shí)別村莊類型并合理規(guī)劃布局將對(duì)未來(lái)村莊建設(shè)用地的分布和規(guī)模產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。首先，對(duì)村莊進(jìn)行調(diào)查研究，通過(guò)收集資料、摸清家底，采取現(xiàn)場(chǎng)踏勘、座談訪談等形式進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，結(jié)合現(xiàn)狀資料和市縣“雙評(píng)價(jià)”成果找出研判影響村莊發(fā)展的主要因素。其次，立足河南省村莊發(fā)展實(shí)際，參考村莊分類評(píng)價(jià)體系指標(biāo)，因地制宜構(gòu)建適合河南省省情的村莊分類評(píng)價(jià)體系，綜合評(píng)價(jià)縣域村莊發(fā)展?jié)摿?。最后，根?jù)五類村莊的識(shí)別原則，進(jìn)行村莊分類和合理布局。

根據(jù)《河南省縣域村莊分類和布局規(guī)劃編制指南（試行）》，結(jié)合縣域村莊發(fā)展?jié)摿拖拗菩砸蛩胤治鲈u(píng)估情況，將縣域內(nèi)各村莊按照集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并和整治改善五種基本類型進(jìn)行明確分類。

四、河南省縣域村莊分類和布局規(guī)劃情況

根據(jù)村莊分類和布局識(shí)別原則，河南省縣域村莊分類和布局初步方案來(lái)看，全省108個(gè)縣（市、區(qū)）涉及的行政村42978個(gè)，其中城郊融合類行政村8049個(gè)、集聚提升類行政村8164個(gè)、整治改善類行政村21261個(gè)、搬遷撤并類行政村2738個(gè)、特色保護(hù)類行政村2766個(gè)。其中豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)、豫南山地及平原區(qū)、豫西山地丘陵區(qū)豫、北山地及平原區(qū)、豫中經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展區(qū)分類情況詳見(jiàn)附表。

河南省五區(qū)村莊分類和布局規(guī)劃分類情況表

五、不同類型村莊的騰退建設(shè)用地潛力分析

依據(jù)縣域村莊分類和布局規(guī)劃初步方案全省騰退的建設(shè)用地面積105.66萬(wàn)畝，其中城郊融合類村莊騰退建設(shè)用地面積約22.78萬(wàn)畝，主要集中在豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)，面積約12.65萬(wàn)畝，豫西山地丘陵區(qū)騰退面積較小，僅0.1萬(wàn)畝。集聚提升類村莊騰退建設(shè)用地面積8.44萬(wàn)畝，主要集中在豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)，面積約4.50萬(wàn)畝，豫中經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展區(qū)騰退面積較小，僅0.06萬(wàn)畝。整治改善類村莊騰退建設(shè)用地面積22.09萬(wàn)畝，主要集中在豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)，面積約10.83萬(wàn)畝，豫西山地丘陵區(qū)騰退面積較小，僅0.12萬(wàn)畝。搬遷撤并類村莊騰退建設(shè)用地面積50.87萬(wàn)畝，主要集中在豫北山地及平原區(qū)，面積約20.86萬(wàn)畝，豫中經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展區(qū)騰退面積較小，僅1.11萬(wàn)畝。特色保護(hù)類村莊騰退建設(shè)用地面積總體規(guī)模較小，約1.47萬(wàn)畝，主要集中在豫南山地及平原區(qū)和豫東黃淮平原農(nóng)區(qū)。其中“五類”分區(qū)騰退建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)詳見(jiàn)附表。

1. 根據(jù)2010—2018年村莊建設(shè)用地變化情況分析

分析過(guò)去十年村莊建設(shè)用地變化情況，可以更好地預(yù)測(cè)未來(lái)河南省村莊建設(shè)用地的潛力大小。根據(jù)二調(diào)地籍變更數(shù)據(jù)，2009—2018年以來(lái)新增202.07萬(wàn)畝，平均每年增加22萬(wàn)畝，2009—2018年以來(lái)減少118.79萬(wàn)畝，平均每年減少13萬(wàn)畝，2009—2018年以來(lái)凈增83.28萬(wàn)畝，平均每年增加9.25萬(wàn)畝。根據(jù)過(guò)去十年的變化量，可計(jì)算分析得出2021—2035年河南省預(yù)計(jì)騰退建設(shè)用地138.75萬(wàn)畝，村莊建設(shè)用地騰退潛力較大。

2. 根據(jù)河南省2016—2020年河南宅基地復(fù)墾券交易情況以分析

河南省2016—2020年共交易了19.27萬(wàn)畝，平均每年交易4.82萬(wàn)畝。新增計(jì)劃由以前國(guó)家切塊下達(dá)改為通過(guò)處置批而未供，閑置土地核算新增計(jì)劃政策轉(zhuǎn)變，每年用于復(fù)墾卷交易的數(shù)量會(huì)大大增加，預(yù)計(jì)每年能達(dá)到6萬(wàn)畝，到2035年預(yù)計(jì)復(fù)墾卷交易達(dá)到90萬(wàn)畝。

3. 河南省2017—2020年農(nóng)村居民點(diǎn)整理復(fù)墾情況

河南省2017—2020年農(nóng)村居民點(diǎn)整理復(fù)墾約60萬(wàn)畝，平均每年整理大約15萬(wàn)畝，根據(jù)各年度整理情況分析，整理復(fù)墾農(nóng)村居民點(diǎn)面積逐年增加，到2035年預(yù)計(jì)可整理農(nóng)村居民點(diǎn)225萬(wàn)畝，整治潛力較大。

結(jié)合地籍變更數(shù)據(jù)、宅基地復(fù)墾券交易和農(nóng)村居民點(diǎn)整理歷年變化情況分析，根據(jù)農(nóng)村居民點(diǎn)地籍變更數(shù)據(jù)到2035年138.75萬(wàn)畝，宅基地復(fù)墾券交易測(cè)算90萬(wàn)畝，農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目驗(yàn)收測(cè)算2035年約225萬(wàn)畝；通過(guò)加權(quán)平均法預(yù)計(jì)河南省每年農(nóng)村居民點(diǎn)整理大約10萬(wàn)畝，到2035年大約151.25萬(wàn)畝。

六、關(guān)于縣域?qū)用娲迩f分類和布局規(guī)劃的建議

根據(jù)村莊建設(shè)用地潛力分析，河南省村莊建設(shè)用地潛力巨大，依據(jù)縣域村莊分類和布局規(guī)劃能夠更好的為河南省實(shí)施“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃及鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供決策指引。

（1）城郊融合類和特色保護(hù)類村莊應(yīng)注重如何提高用地效率，突出地域特色，充分發(fā)揮現(xiàn)有資源帶動(dòng)周圍村莊的發(fā)展。

（2）集聚提升類村莊應(yīng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，吸收自身區(qū)位和周邊可借勢(shì)的資源角度出發(fā)，支持一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地需求。

（3）整治改善類和搬遷撤并類村莊應(yīng)注重考慮如何安排搬遷，重點(diǎn)安排時(shí)序?qū)δ軌驈?fù)墾的控制村進(jìn)行整理復(fù)墾，改善和保障農(nóng)村村民的生活質(zhì)量，通過(guò)政策引導(dǎo)村莊的撤并向鎮(zhèn)區(qū)或城區(qū)集中，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用率。

（4）通過(guò)預(yù)測(cè)，河南省村莊密度整體較高，自然村村莊規(guī)模有大有小，自然村平均村莊建設(shè)面積則呈現(xiàn)從東北向西南依次遞減趨勢(shì)，農(nóng)村地區(qū)大概有10%～12%的農(nóng)村宅基地閑置，可以進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理復(fù)墾。

七、結(jié)論

十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，提升農(nóng)村人居環(huán)境，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問(wèn)題，急需“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。確實(shí)有必要對(duì)縣域村莊科學(xué)分析并進(jìn)行分類布局，為國(guó)土空間規(guī)劃編制提供建設(shè)用地來(lái)源和村莊規(guī)劃編制提供數(shù)據(jù)支撐。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下，縣域?qū)用娲迩f分類和布局規(guī)劃方面，通過(guò)參考村莊分類評(píng)價(jià)體系，針對(duì)不同類型村莊識(shí)別原則，對(duì)各市縣村莊進(jìn)行分類，找到村莊建設(shè)用地潛力分布區(qū)域，引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)。通過(guò)縣域村莊分類和布局規(guī)劃，結(jié)合河南省不同類型村莊的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展需要，編制不同類型的村莊規(guī)劃；科學(xué)預(yù)判2035年能夠整理復(fù)墾的農(nóng)村居民點(diǎn)潛力，通過(guò)多方案論證，為市縣未來(lái)15年的發(fā)展空間提供技術(shù)支撐和決策依據(jù)。