跟蹤審計(jì)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用研究

王建平

摘 要：政府投資建設(shè)項(xiàng)目具有工期長(zhǎng)，投資金額大，覆蓋范圍廣等特點(diǎn)，事關(guān)民生和國(guó)家發(fā)展，對(duì)其進(jìn)行跟蹤審計(jì)至關(guān)重要。然而跟蹤審計(jì)在項(xiàng)目的應(yīng)用中出現(xiàn)了許多典型問(wèn)題，至今沒(méi)有得到解決。典型問(wèn)題的存在嚴(yán)重阻礙了跟蹤審計(jì)的發(fā)展，解決這些問(wèn)題刻不容緩。因此這篇文章首先厘清了跟蹤審計(jì)的定義和特點(diǎn)，介紹了跟蹤審計(jì)的類別和免疫系統(tǒng)理論，為后文案例分析打好理論基礎(chǔ)。其次，通過(guò)京滬高速鐵路案例，指出其中存在的跟蹤審計(jì)典型問(wèn)題，并在閱讀相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)下，提出與時(shí)俱進(jìn)的對(duì)策，從而豐富跟蹤審計(jì)理論，推動(dòng)跟蹤審計(jì)發(fā)展，為審計(jì)機(jī)關(guān)人員解決問(wèn)題提供參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：跟蹤審計(jì)；政府投資；建設(shè)項(xiàng)目

審計(jì)署成立以來(lái)，我國(guó)實(shí)施了許多跟蹤審計(jì)的項(xiàng)目。而跟蹤審計(jì)在這些項(xiàng)目中存在的一些典型問(wèn)題至今沒(méi)有得到解決，而京滬高鐵在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位，事關(guān)民生，同時(shí)也因?yàn)榫哞F從開(kāi)始建設(shè)時(shí)就廣受各界人士關(guān)注，并且在審計(jì)的過(guò)程中查出腐敗案件，在試運(yùn)行時(shí)事故頻發(fā)，因此非常具有代表性。所以本文希望通過(guò)京滬高鐵的案例，突出跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)與重要性，指出案例中存在的跟蹤審計(jì)典型問(wèn)題，并結(jié)合當(dāng)下提出解決對(duì)策，從而促進(jìn)跟蹤審計(jì)發(fā)展。本文通過(guò)指出案例中存在的跟蹤審計(jì)典型問(wèn)題，有助于審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中對(duì)相關(guān)問(wèn)題重點(diǎn)關(guān)注。并且，本文結(jié)合當(dāng)下提出了解決問(wèn)題的措施，有助于審計(jì)人員對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行解決，從而使審計(jì)機(jī)關(guān)更加順利地開(kāi)展審計(jì)工作。本文通過(guò)對(duì)典型案例京滬高鐵進(jìn)行研究，提出跟蹤審計(jì)完善建議，有利于跟蹤審計(jì)更好發(fā)揮其監(jiān)督作用，從而達(dá)到抑制腐敗和減少違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生的目的。

一、跟蹤審計(jì)概念厘清及理論分析

（一）跟蹤審計(jì)的定義及特點(diǎn)

關(guān)于跟蹤審計(jì)的定義目前在國(guó)內(nèi)還沒(méi)有形成統(tǒng)一的看法，有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)全過(guò)程連續(xù)審計(jì)，有的強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、準(zhǔn)確以及合法合規(guī)，有的則強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益。而時(shí)現(xiàn)認(rèn)為跟蹤審計(jì)是一種實(shí)時(shí)審計(jì)。

本文結(jié)合前人相關(guān)文獻(xiàn)認(rèn)為，跟蹤審計(jì)是指根據(jù)實(shí)際情況，在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程，甚至項(xiàng)目開(kāi)始前介入，對(duì)項(xiàng)目事前，事中，事后的全過(guò)程內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)，資金使用，制度管理，項(xiàng)目施工與質(zhì)量等，通過(guò)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，敦促相關(guān)單位整改，使項(xiàng)目更加順利開(kāi)展，從而達(dá)到使項(xiàng)目合法合規(guī)、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益良好的目的。跟蹤審計(jì)是對(duì)工程項(xiàng)目全方面的審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容覆蓋項(xiàng)目事前事中事后三個(gè)階段，因此具有綜合性的特點(diǎn)。

（二）跟蹤審計(jì)的類別

跟蹤審計(jì)的類別根據(jù)介入時(shí)點(diǎn)和審計(jì)過(guò)程的連續(xù)性不同可以分為三種，第一種是全過(guò)程持續(xù)跟蹤審計(jì)。第二種是階段性跟蹤審計(jì)，即在項(xiàng)目的某個(gè)時(shí)點(diǎn)介入，但審計(jì)過(guò)程連續(xù)。第三種是重點(diǎn)跟蹤審計(jì)，即項(xiàng)目只在關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)介入審計(jì)，審計(jì)過(guò)程可以不連續(xù)。

（三）免疫系統(tǒng)理論

審計(jì)本質(zhì)上就是一個(gè)免疫系統(tǒng)，就像人體的免疫系統(tǒng)一樣，審計(jì)能起到“抵御病毒入侵，內(nèi)部清理以及內(nèi)部監(jiān)督”作用。審計(jì)的免疫系統(tǒng)的預(yù)防功能是指審計(jì)在審計(jì)的過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)一些苗頭和傾向問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題做出相應(yīng)的解決對(duì)策，防微杜漸，在重大問(wèn)題還沒(méi)發(fā)生前就將其解決，避免造成巨大損失。

二、跟蹤審計(jì)在京滬鐵路投資的運(yùn)用

（一）案例簡(jiǎn)介

1．京滬高速鐵路項(xiàng)目的總體情況

京滬高速鐵路是中國(guó)國(guó)家鐵路局規(guī)劃的一條高速鐵路，連接中國(guó)的首都北京和經(jīng)濟(jì)中心上海，全長(zhǎng)1318公里。該項(xiàng)目于2005年獲得國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)正式批準(zhǔn)，隨后展開(kāi)了設(shè)計(jì)、勘探、招標(biāo)、施工等一系列工作。但是，中國(guó)國(guó)家鐵路局和參與建設(shè)的各方采用了先進(jìn)的技術(shù)和管理手段，成功地完成了該項(xiàng)目的建設(shè)。

2．審計(jì)工作安排

審計(jì)署從2009年開(kāi)始對(duì)京滬高鐵建設(shè)項(xiàng)目展開(kāi)了為期三年的跟蹤審計(jì)，每一年約有100名審計(jì)機(jī)關(guān)人員參與審計(jì)，一年中約有100天的時(shí)間是在現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展審計(jì)。

由于項(xiàng)目投資過(guò)于巨大，項(xiàng)目時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，因此審計(jì)署出于人力，成本等多方面的考慮，并沒(méi)有進(jìn)行全過(guò)程連續(xù)跟蹤審計(jì)，而是將整個(gè)審計(jì)過(guò)程分為了三個(gè)階段，再對(duì)每個(gè)階段進(jìn)行跟蹤審計(jì)。

3．指導(dǎo)思想

京滬高鐵建設(shè)項(xiàng)目關(guān)系到人民的切身利益，投資金額巨大，是國(guó)家審計(jì)署嘗試運(yùn)用跟蹤審計(jì)的一次重大實(shí)踐，是貫徹落實(shí)黨的十七屆四中全會(huì)要求的重要舉措，意義重大。因此審計(jì)署異常重視，在審計(jì)的過(guò)程中始終堅(jiān)持“人民至上”的原則，保持注意力高度集中，認(rèn)真仔細(xì)，以便充分地發(fā)揮跟蹤審計(jì)的“免疫功能”，更好地保障人民的利益。并且從2009年開(kāi)始，鐵道部和各相關(guān)單位也嚴(yán)格遵守指導(dǎo)要求，按照“四個(gè)心”，即精心組織、精心設(shè)計(jì)、精心施工、精心管理、狠抓“三項(xiàng)工作”，即制度工作，質(zhì)量工作與創(chuàng)新工作，以保證項(xiàng)目順利開(kāi)展。

4．審計(jì)對(duì)象與范圍

由于京滬高鐵建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期過(guò)長(zhǎng)，涉及四省三市，范圍太過(guò)廣泛，因此該項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了其審計(jì)對(duì)象的復(fù)雜性，所以審計(jì)過(guò)程中的審計(jì)對(duì)象就不能局限在京滬高速鐵路股份有限公司，還必須延伸到與該項(xiàng)目具有關(guān)聯(lián)性的相關(guān)單位，例如材料采購(gòu)相關(guān)單位，招標(biāo)工作相關(guān)單位及設(shè)計(jì)施工單位等。

三、在京滬鐵路案例中跟蹤審計(jì)存在的典型問(wèn)題

（一）項(xiàng)目周期過(guò)長(zhǎng)，覆蓋范圍過(guò)廣

由于京滬高速鐵路正線全長(zhǎng)1318km，涉及四省三市，并且整個(gè)建設(shè)的周期長(zhǎng)達(dá)三年，所以盡管審計(jì)署投入了三百多名審計(jì)人員和三百多天現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，也感到“力不從心”，同時(shí)項(xiàng)目過(guò)于龐大，且時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，假如開(kāi)展全過(guò)程連續(xù)跟蹤審計(jì)，成本過(guò)高，因此該項(xiàng)目采取階段性跟蹤審計(jì)。而由于審計(jì)署人力有限，也無(wú)法照顧到方方面面，因此有些問(wèn)題也無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

（二）審計(jì)人員能力素質(zhì)還需進(jìn)一步加強(qiáng)

由于建設(shè)項(xiàng)目比較復(fù)雜，涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，從工程的建設(shè)管理，到資金的使用，招投標(biāo)，物資采購(gòu)和環(huán)境評(píng)價(jià)等，都需要相關(guān)人員具有相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。而審計(jì)人員雖然在財(cái)務(wù)方面具有較高的知識(shí)儲(chǔ)備，但面對(duì)這些陌生領(lǐng)域難免能力不夠，而相關(guān)專業(yè)人員又不像審計(jì)人員一樣擁有專業(yè)的審計(jì)能力，并且可能出于自身利益考慮而有意隱瞞或者無(wú)意遺漏重要信息，導(dǎo)致一些問(wèn)題未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。此外，跟蹤審計(jì)屬于一個(gè)較新事物，審計(jì)人員經(jīng)驗(yàn)不足，且由于跟蹤審計(jì)理論還不夠健全，相關(guān)審計(jì)人員的認(rèn)識(shí)還不到位，思想上還不能適應(yīng)從傳統(tǒng)審計(jì)到跟蹤審計(jì)的轉(zhuǎn)變。

（三）整改與問(wèn)責(zé)機(jī)制不夠完善

在2009年的跟蹤審計(jì)中，中鐵一局等7家單位被查出使用虛假發(fā)票入賬，而在2010又被查出365張?zhí)摷侔l(fā)票，而在這三年跟蹤審計(jì)過(guò)程中，多次出現(xiàn)招投標(biāo)不規(guī)范，資金使用不合理，使用虛假發(fā)票入賬等行為。為什么在第一年審計(jì)出這些問(wèn)題之后，第二年和第三年還會(huì)出現(xiàn)相同的問(wèn)題。這都是因?yàn)閼椭蔚牧Χ炔粔?，整改工作做得不徹底，所以相關(guān)單位才會(huì)屢錯(cuò)屢犯，不斷挑戰(zhàn)政府部門的權(quán)威。而更深層次的原因則在于三個(gè)不到位，第一是監(jiān)督不到位，在審計(jì)出問(wèn)題，問(wèn)責(zé)相關(guān)單位之后，相關(guān)部門對(duì)審計(jì)后出現(xiàn)問(wèn)題的單位監(jiān)督不夠，使其在整改問(wèn)題上只做表面功夫。第二是制度不到位，相關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制還不夠完善，懲治的力度較弱，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任也落實(shí)不到位。第三是理論不到位，審計(jì)人員和相關(guān)的政府也針對(duì)此問(wèn)題提出了不少解決的措施，然而這些措施落到實(shí)處時(shí)，效果卻大打折扣。

（四）審計(jì)介入時(shí)間點(diǎn)較晚

跟蹤審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)不同取得的效果也不同，理論上來(lái)講審計(jì)介入的時(shí)間越早越好，在項(xiàng)目開(kāi)工前的合同和決策階段就開(kāi)始介入，可以使項(xiàng)目建設(shè)更加科學(xué)合理。而在京滬高速鐵路項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)過(guò)程中，由于審計(jì)機(jī)關(guān)是在施工1年后才開(kāi)始介入審查，此時(shí)許多合同已經(jīng)簽訂，項(xiàng)目設(shè)計(jì)，招投標(biāo)，材料采購(gòu)等決策已經(jīng)在上一年做出，無(wú)法補(bǔ)救，因此不能充分地發(fā)揮出跟蹤審計(jì)邊審邊改的作用。

四、解決跟蹤審計(jì)典型問(wèn)題的對(duì)策

（一）縮短審計(jì)周期，精細(xì)化審計(jì)

在面對(duì)項(xiàng)目周期過(guò)長(zhǎng)、覆蓋范圍過(guò)廣等審計(jì)范疇的難點(diǎn)時(shí)，審計(jì)人員需要采取一系列綜合對(duì)策，從而有效地解決這些難點(diǎn)，以確保審計(jì)工作的順利開(kāi)展和高效完成。首先，審計(jì)人員可以制定詳細(xì)的計(jì)劃，充分考慮項(xiàng)目不同階段和環(huán)節(jié)的審計(jì)重點(diǎn)，并制定相應(yīng)的審計(jì)計(jì)劃。如此一來(lái)，可以讓審計(jì)工作有序、高效、迅速地進(jìn)行。再加強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)素養(yǎng)。針對(duì)項(xiàng)目的種種復(fù)雜情況，進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)的同時(shí)，支持審計(jì)人員向其中專業(yè)方向不斷發(fā)展，并向?qū)I(yè)人員學(xué)習(xí)借鑒，實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員專業(yè)能力水平的快速提升。

（二）提高審計(jì)人員的能力素質(zhì)

第一，加大對(duì)審計(jì)人員的技能培訓(xùn)力度，定期邀請(qǐng)有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員開(kāi)展相關(guān)經(jīng)驗(yàn)分享和能力培訓(xùn)講座，并通過(guò)考試等方式鞏固學(xué)習(xí)成果，設(shè)立相關(guān)的考試獎(jiǎng)懲制度，從而提高審計(jì)人員學(xué)習(xí)的積極性。第二，鼓勵(lì)審計(jì)人員考取各種專業(yè)技能證書(shū)，并進(jìn)行物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。第三，開(kāi)展外聘專業(yè)人員與審計(jì)人員一對(duì)一交流學(xué)習(xí)活動(dòng)，讓外聘專業(yè)人員與審計(jì)人員共同成長(zhǎng)。第四，加大對(duì)復(fù)合型人才的招聘力度，通過(guò)公開(kāi)招考，遴選等方式引進(jìn)相關(guān)專業(yè)人才。

（三）建立健全制度體系和建設(shè)隊(duì)伍素質(zhì)優(yōu)秀的人才隊(duì)伍

面對(duì)整改與問(wèn)責(zé)機(jī)制不夠完善的問(wèn)題，我們可以采取多項(xiàng)對(duì)策，其中最主要的兩個(gè)方面是建立健全制度體系和建設(shè)隊(duì)伍素質(zhì)優(yōu)秀的人才隊(duì)伍。要建立健全的制度體系。政府和各級(jí)部門應(yīng)該制定相應(yīng)的考核、評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管工作的指導(dǎo)和管理，并建立健全的整改與問(wèn)責(zé)機(jī)制。制度體系應(yīng)涵蓋從任務(wù)下達(dá)、工作實(shí)施到工作成果驗(yàn)收全過(guò)程，對(duì)各個(gè)方面的工作進(jìn)行規(guī)范、定量、定性的評(píng)價(jià)，并對(duì)工作成果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲和問(wèn)責(zé)。建設(shè)一個(gè)素質(zhì)優(yōu)秀的人才隊(duì)伍，提高全體員工的工作素質(zhì)和能力。政府和各級(jí)管理部門應(yīng)該采用多種形式進(jìn)行對(duì)員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和知識(shí)普及，加強(qiáng)人員的管理和培育，提高工作質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)前期工作，提高審計(jì)介入的時(shí)效性和準(zhǔn)確性

風(fēng)險(xiǎn)管理是重要的前期工作，通過(guò)認(rèn)真分析市場(chǎng)環(huán)境、行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)以及企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)情況，找到問(wèn)題所在，準(zhǔn)確把握審計(jì)重點(diǎn)，為后續(xù)審計(jì)工作提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和重要信息。只有在風(fēng)險(xiǎn)管理工作開(kāi)展得當(dāng)?shù)那闆r下，審計(jì)才能夠做到更加精準(zhǔn)和快速。其次，加強(qiáng)預(yù)算管理工作。預(yù)算管理工作不僅能對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)管，還可以提供關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的完備性信息，這可以幫助審計(jì)人員更好地理解企業(yè)財(cái)務(wù)運(yùn)作情況，進(jìn)而作出更準(zhǔn)確的審計(jì)判斷。同時(shí)充分利用外部審計(jì)資源，提升審計(jì)工作的效率和準(zhǔn)確性。

結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)跟蹤審計(jì)雖然從1989年就開(kāi)始出現(xiàn)，并且近些年我國(guó)也完成了不少的跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，但跟蹤審計(jì)的理論體系依舊不夠完善，跟蹤審計(jì)在項(xiàng)目運(yùn)用中的一些典型問(wèn)題到現(xiàn)在依然沒(méi)有得到解決，本文厘清了跟蹤審計(jì)的定義和特點(diǎn)，對(duì)跟蹤審計(jì)類別進(jìn)行說(shuō)明，通過(guò)典型案例-京滬高速鐵路的案例，指出了項(xiàng)目中存在介入時(shí)點(diǎn)晚，審計(jì)力量與審計(jì)人員能力不足，獨(dú)立性較差，整改問(wèn)責(zé)機(jī)制不夠完善，缺乏完善規(guī)范的操作規(guī)程等典型問(wèn)題，并針對(duì)相應(yīng)的問(wèn)題提出了解決措施，豐富了跟蹤審計(jì)理論，希望可以促進(jìn)跟蹤審計(jì)發(fā)展。

跟蹤審計(jì)在實(shí)踐運(yùn)用的過(guò)程中，除了本文提到的問(wèn)題外，還存在較多其他問(wèn)題，由于本文篇幅有限，本文只對(duì)一些典型的問(wèn)題提出解決措施，其他問(wèn)題還需進(jìn)一步研究與分析。由于自己知識(shí)面和研究能力有限，對(duì)問(wèn)題的思考和研究還不能十分深入，后續(xù)還需對(duì)該課題進(jìn)行更深入的研究。

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