建立生育支持政策體系 降低生育養(yǎng)育教育成本

劉 耕

人口問題是關(guān)系經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題，［1］我國人口總和生育率的下降給當(dāng)前的人口與經(jīng)濟社會發(fā)展提出了巨大的挑戰(zhàn)。黨的二十大報告聚焦“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”這一事關(guān)民生的熱點，提出了“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系”的重要舉措，是對新時期我國人口形勢的積極回應(yīng)，體現(xiàn)了我國生育政策調(diào)整的新方向，對建設(shè)具有中國特色社會主義，推動中華民族的偉大復(fù)興具有十分重要的戰(zhàn)略意義和長遠的歷史意義。

近年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和進步，廣大人民群眾生活水平的不斷提高，人民群眾對生活本身的要求提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，渴望在生活上得以全方位的改善，各種民生需求更加多樣化和具體化，集中體現(xiàn)在生育、養(yǎng)育、教育等方面，顯示出鮮明的時代特點。

一、我國目前人口出生的現(xiàn)狀

自20世紀(jì)70年代我國實行計劃生育政策以來，婦女總和生育率一直呈現(xiàn)下降的趨勢，2000年以后全國進入了內(nèi)生性低生育階段，生育水平長期保持低位。2020年全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示全國總和生育率己降低到1.3 的歷史最低水平，人口自然增長率由20 世紀(jì)70 年代的8‰左右下降到2020年的0.15‰，我國人口由建國初期的高出生率、高死亡率、低自然增長率的傳統(tǒng)人口再生產(chǎn)類型進入了低出生率、低死亡率、低自然增長率的階段，導(dǎo)致這一情況的原因主要有以下幾個方面：

一是計劃生育政策的出臺，特別是一孩政策的推行形成了人口生育水平下降的一種慣性。20世紀(jì)70年代我國把實行計劃生育作為一項基本國策，導(dǎo)致了人口出生規(guī)模的逐漸下降，盡管2010年以后我國人口生育政策歷經(jīng)了數(shù)次的重要調(diào)整，生育率出現(xiàn)階段性回升，但近幾年一直呈現(xiàn)下降的趨勢。

二是受經(jīng)濟社會因素的影響，20世紀(jì)90年代我國的社會經(jīng)濟進入了一個快速發(fā)展階段，特別是房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，在導(dǎo)致社會經(jīng)濟水平不斷攀升的同時，也給人們的生活帶來了一定的壓力和挑戰(zhàn)。宏觀生育環(huán)境發(fā)生了巨大變化，已經(jīng)進入婚育期的年輕人群一方面對快速提高的生活水平不斷地渴望和追求；另一方面經(jīng)濟的快速增長也使得人們的生活面臨著巨大的壓力和負(fù)擔(dān)，生育、養(yǎng)育、教育成本在不斷提高，住房成本快速上漲，家庭撫育子女的經(jīng)濟成本迅速加大，家庭的教育焦慮蔓延到經(jīng)濟社會等領(lǐng)域，導(dǎo)致人口總和生育率不斷下降。

與此同時，社會養(yǎng)老保險體系的逐漸完善，家庭對子女的養(yǎng)老需求的降低，媒體對不婚不育觀念的傳播等都是推動中國生育率下降的影響因素。

三是隨著人口流動的速度加快，外出務(wù)工人員的急劇增多，文化觀念的快速變遷，特別是新型女性對新的生活方式的追求，廣泛參與社會經(jīng)濟政治活動，導(dǎo)致許多人選擇了晚生、少生或者不生，這種生育觀念上的變化導(dǎo)致積極生育政策調(diào)整的效果下降，使得我國的總和生育率處在一個較低的波動階段。

對比世界一些生育率較低的發(fā)達國家和地區(qū)，我國這樣一個發(fā)展中國家的生育率水平下降的速度和幅度都是非常大的，過去影響生育水平因素的作用正在悄悄地發(fā)生變化，我國生育率走低的過程出現(xiàn)了一些西方發(fā)達國家和地區(qū)不曾出現(xiàn)的社會經(jīng)濟后果。

以上情況說明人口生育行為作為復(fù)雜的經(jīng)濟、社會現(xiàn)象，除受生育政策影響外，人們的生育行為還普遍受經(jīng)濟、社會、文化等諸多因素的影響，人口可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟社會文化實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本條件。

二、長期低生育水平對經(jīng)濟社會的影響

出生人口數(shù)量的降低將給我國快速發(fā)展的經(jīng)濟社會帶來極其重要的影響和挑戰(zhàn)。

一是人口結(jié)構(gòu)改變，人口老齡化加速。近年來，受上述諸多因素的影響，我國人口總和生育率進入長期的偏低狀態(tài)，已很難達到正常人口更替需要的水平，導(dǎo)致了人口老齡化問題的加劇。預(yù)計“十四五”期間我國人口將進入中度老齡化階段，2035 年前后進入重度老齡化階段，將對經(jīng)濟運行全領(lǐng)域、社會建設(shè)各環(huán)節(jié)、社會文化多方面產(chǎn)生深遠影響。

二是生育水平偏低還將使勞動力人口下降，人口總量負(fù)增長，從而對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來明顯的負(fù)面沖擊。人口是社會發(fā)展的主體，也是影響經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵變量。［2］一方面，出生率的降低導(dǎo)致入托、入學(xué)率的減少，托幼及教育機構(gòu)的合并，教育成本的攀升。另一方面，人口出生數(shù)量降低也導(dǎo)致了社會勞動生產(chǎn)力的減少，社會勞動力成本增加，一些行業(yè)出現(xiàn)勞動力短缺的現(xiàn)象，導(dǎo)致整個社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。

三是長期的生育水平低下，出生人口性別比將維持偏高水平。對生育男孩的要求將隨之提高，許多家庭因為生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)，選擇只生育一個孩子或不生，家庭生育意愿得不到滿足，重男輕女思想將提升。近年來我國放開“兩孩”“三孩”生育限制，但出生性別比依然保持在110以上。

四是社會經(jīng)濟負(fù)擔(dān)將進一步加大。由于人口老齡化的速度進一步加快，居家養(yǎng)老的人數(shù)不斷攀升，家庭和社會負(fù)擔(dān)將隨之加大，一方面，衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)的壓力加重，醫(yī)保支出過大。［3］另一方面，由于老年群體擴大，離退休人員增加，養(yǎng)老保障體系面臨巨大壓力。影響整個社會經(jīng)濟發(fā)展的進程。

隨著影響生育的各種因素發(fā)生根本性變化，人口與計劃生育政策的調(diào)節(jié)能力已經(jīng)減弱，社會、文化、經(jīng)濟等方面的因素成為影響人口生育率的主要因素，從政策上調(diào)節(jié)出生人口生育數(shù)量，放開對生育數(shù)量的限制已經(jīng)不足以使生育水平回升到更替水平，必須站在經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度，針對影響人口出生規(guī)模的現(xiàn)階段因素，出臺一系列有針對性的政策和措施，使人口的出生數(shù)量同經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

三、建立生育支持政策體系的緊迫性

多年來黨和政府高度重視人口與計劃生育工作，針對人口生育水平的持續(xù)降低，近年來從國家層面對生育政策進行了不斷的調(diào)整，出臺了一系列相關(guān)的政策和措施。比如在生育數(shù)量限制上的放開，2013年和2015年通過了“單獨二孩”和“全面兩孩”的政策，我國的人口發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)逐漸從控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注人口素質(zhì)的提高和促進人口長期均衡發(fā)展，國家和各地區(qū)都先后出臺了建立相關(guān)社會經(jīng)濟配套體系的政策文件。

2021 年6 月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，明確提出了一對夫婦可以生育三個孩子的政策以及配套支持措施。這一政策的提出不僅進一步表明了放開生育數(shù)量的限制，同時也證明了黨和國家在人口計劃生育推行的過程中結(jié)合實際所采取的積極措施，顯示了實施積極的生育政策的重要性，指明了我國未來人口政策的發(fā)展方向。

從過去我國社會幾十年的發(fā)展歷程來看，黨和國家在集中精力發(fā)展經(jīng)濟，提高人民生活水平，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的同時，始終高度重視人口問題，堅持計劃生育基本國策的一貫性，在一些公共服務(wù)領(lǐng)域的薄弱部門和機構(gòu)加大了生育政策的支持力度并增加了服務(wù)項目。［4］如免費孕檢，提高生育醫(yī)保報銷比例等，進一步降低了某些因素對生育水平提升的阻礙作用。

“三孩”政策的提出和實施對人口生育水平的提高無疑是一個巨大的推動，對改善家庭福利，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是個人及家庭的發(fā)展，推動男女平等，改善人口結(jié)構(gòu)都將產(chǎn)生積極的影響，能夠促進人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，降低因人口生育所帶來的困惑和風(fēng)險。

為進一步加大生育支持政策力度，2021年8月全國人大在其修改的《人口與計劃生育法》中明確規(guī)定國家要采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等方面的支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育的負(fù)擔(dān)。2022年8月國家衛(wèi)健委等17個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》，為加快建立積極的生育政策支持體系，推動實現(xiàn)適度的生育水平，促進人口長期均衡發(fā)展提供了有力支撐。

各級政府部門也紛紛出臺制定了一系列的政策和措施，在發(fā)展普惠托育服務(wù)體系、完善生育休假和待遇保障機制、構(gòu)建生育友好型就業(yè)環(huán)境等方面都做出了具體的規(guī)定和安排，建立和完善了積極的生育支持措施。

同時，針對人口老齡化的到來，加大了對老年人的養(yǎng)老體系建設(shè)力度，投入了大量資金，出臺了一系列政策，在加快培育多層次社會養(yǎng)老機構(gòu)的同時，啟動了居家康復(fù)、居家養(yǎng)老等醫(yī)療保障體系，加大了經(jīng)費的投入，確保老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所為，降低了家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

四、建立生育支持政策體系應(yīng)采取的措施

近年來，國家出臺了一系列生育支持政策，黨的二十大報告明確提出了“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育養(yǎng)育教育成本”的要求，現(xiàn)階段全面落實二十大精神，盡快建立一個完整的生育支撐政策體系尤為重要，需要做到以下幾個方面：

一是站在人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的角度，從經(jīng)濟社會教育等方面出發(fā)，建立一個與之相適應(yīng)的生育支持政策體系。家庭是生育的基本單位和主體，涉及經(jīng)濟、社會、文化、制度等多種因素，［5］必須以人的全面發(fā)展為核心，圍繞家庭的建設(shè)和發(fā)展出臺一系列政策，除出臺必要的生育政策外，還要體現(xiàn)對家庭生育的鼓勵和支持。如對從事個體經(jīng)濟家庭人員的稅收減免，發(fā)放育兒補貼經(jīng)費，減免經(jīng)濟收入偏低家庭的子女入托入學(xué)費用等，特別是要加大對生育女性的保護，杜絕職業(yè)排斥，解除她們因生育失去原有崗位甚至丟掉工作的顧慮。在考慮社會經(jīng)濟影響因素的同時，為廣大育齡女性營造一個良好的生活文化氛圍，創(chuàng)造一個良好的生育環(huán)境。

二是建立一個養(yǎng)育寬松的經(jīng)濟支持政策體系。近年來隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，養(yǎng)育成本也在不斷的增加。《中國生育成本報告（2022 版）》相關(guān)數(shù)據(jù)顯示目前全國家庭0-17 歲孩子的養(yǎng)育成本平均為48.5 萬元，全國家庭零歲至大學(xué)本科畢業(yè)的養(yǎng)育成本平均為62.7 萬元，城鎮(zhèn)家庭0-17 歲孩子的養(yǎng)育成本平均為63 萬元，農(nóng)村家庭0-17 歲孩子的養(yǎng)育成本平均為30 萬元，最低收入家庭0-17 歲孩子的養(yǎng)育成本平均為11.6萬元。

由此可見，建立成長周期全覆蓋的經(jīng)濟支持政策體系具有十分重要的意義。對于家庭來說，生養(yǎng)一個孩子并不是一個短期行為，其過程涵蓋從懷孕、生育到孩子成長甚至成家立業(yè)的一個長達幾十年的過程。在這個過程中，家庭的支持是不可缺少的，從這個角度考慮，為了避免生育所帶來的不確定性，調(diào)動家庭生育子女的積極性，需要盡快建立完善相應(yīng)的生育、養(yǎng)育支持政策體系。

現(xiàn)行的生育支持政策大都著眼于降低家庭生育、養(yǎng)育成本，而對子女的成長期發(fā)展沒有足夠的保障，在孩子的整個成長周期父母要投入大量的時間、精力和資金到孩子的教育培養(yǎng)乃至婚嫁當(dāng)中，甚至在孩子成家立業(yè)后，還要繼續(xù)對孫輩進行撫養(yǎng)。［6］因此，各級政府部門在設(shè)計生育支持政策體系的過程中，應(yīng)當(dāng)盡可能將孩子的成長周期納入考慮，為家庭提供長期的生育、養(yǎng)育保障。

三是針對家庭生養(yǎng)孩子的孩次建立全覆蓋的生育支持政策體系。一方面要加強對一孩、二孩特別是三孩的生育支持政策體系建立，出臺相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化育兒生養(yǎng)補貼辦法，在生育保險、住房補貼等方面加大支持力度。在放開生育三孩政策限制的基礎(chǔ)上，加大配套措施的出臺，同時要針對獨女戶和雙女戶加大支持力度和政策支撐，倡導(dǎo)男女平等，降低出生人口性別比，改善人口結(jié)構(gòu)，促進人口與經(jīng)濟社會均衡發(fā)展。

同時嚴(yán)禁歧視女嬰現(xiàn)象發(fā)生，在原有打擊非法鑒定胎兒性別、非法做流產(chǎn)引產(chǎn)，保證婦女合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，進一步完善出生人口政策，降低出生人口缺陷，減輕家庭和社會的負(fù)擔(dān)。目前吉林省的抽樣調(diào)查顯示每出生1 000個孩子當(dāng)中有13.4個是有缺陷的。各級政府部門要加大對出生人口缺陷的重視程度，在出臺優(yōu)先優(yōu)惠政策的同時進一步加大原有政策的執(zhí)行力度，開展多種形式的產(chǎn)前診斷和篩查，保持政策的連續(xù)性和可持續(xù)性，這對提高出生人口質(zhì)量，特別是提高社會勞動力人口素質(zhì)具有十分重要的意義。

四是在構(gòu)建中國生育支持政策體系的過程中，加強政府的領(lǐng)導(dǎo)，強調(diào)生育支持政策的連續(xù)性和完整性，消除現(xiàn)有政策呈現(xiàn)出的碎片化狀態(tài)，政策之間互相不關(guān)聯(lián)，各自為政，思想不統(tǒng)一，落實推動難的情況，［7］把完善生育、養(yǎng)育、教育支持政策體系作為落實二十大報告精神，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的一項重要內(nèi)容抓緊抓好，切實落到實處。

在這個過程中要充分考慮有別于西方發(fā)達國家（地區(qū)）的生育影響因素，不能生搬照抄國外的生育福利或家庭政策，有針對性地解決我國家庭在生育過程中面臨的特殊問題，針對中國社會家庭生育決策的特點建立符合我國國情的生育支持政策體系；建立一個符合我國社會經(jīng)濟文化等多方面發(fā)展的全覆蓋的成長周期支持政策體系，形成生育支持政策體系自上而下的統(tǒng)一，由主管部門牽頭，相關(guān)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，推進多方協(xié)調(diào)、配合，形成政策合力。

五是加大對生育家庭的經(jīng)濟扶持力度。家庭生育、養(yǎng)育、教育涉及少生優(yōu)育、經(jīng)濟負(fù)擔(dān)、子女照料、女性對職業(yè)發(fā)展的擔(dān)憂等多種制約因素。要在落實生育政策及配套支持措施上下功夫，促進生育政策與相關(guān)經(jīng)濟社會政策同向發(fā)力，滿足更多家庭的生育意愿，提振生育水平。

落實黨的二十大報告精神，在新時代的偉大征程中，鞏固人口與計劃生育工作取得的成果，促進人與自然和諧共生。［8］我國人口眾多的基本國情不會改變，統(tǒng)籌解決人口問題，調(diào)整好人口結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人口合理分布，促進人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這是對二十大報告的最好貫徹和落實。

黨的二十大報告提出中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。我國是14 億人口的發(fā)展中國家，其人口規(guī)模超過了所有發(fā)達國家人口的總和。統(tǒng)籌解決好人口問題，推動我國人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)。在制定政策時必須要審時度勢，充分考慮我國的特殊國情，從我國現(xiàn)有的家庭生育單位出發(fā)，建立一個完善的生育保障體系，完善的養(yǎng)育保障體系，完善的教育保障體系，并覆蓋全社會所有家庭成員。這樣才能切實解決好中國家庭目前出現(xiàn)的不敢生、不愿生的問題，解除廣大人民群眾對生育方面所產(chǎn)生的顧慮，使人口生育率逐漸回升到一個合理的水平上來。