從單向援助到協(xié)同發(fā)展：中國(guó)高校對(duì)口支援政策回顧與展望

田賢鵬，曲俊利

(江南大學(xué) 教育學(xué)院，無(wú)錫 214122)

一、問(wèn)題提出

高校對(duì)口支援(1)本文中的“對(duì)口支援”指對(duì)口支援國(guó)內(nèi)高校。是發(fā)達(dá)地區(qū)高校以人力、財(cái)力和物力促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高等教育發(fā)展的創(chuàng)新性教育制度[1]，充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。在西部大開(kāi)發(fā)的宏觀戰(zhàn)略背景下，“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”作為一項(xiàng)補(bǔ)償性教育制度于2001年正式啟動(dòng)?；仡欉@一歷史階段可以發(fā)現(xiàn)，伴隨相關(guān)標(biāo)志性政策文件的出臺(tái)，高校對(duì)口支援政策重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移，經(jīng)歷由“執(zhí)行教育任務(wù)”到“提升西部高等教育質(zhì)量”再到“塑造其服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力”的演變歷程。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院于2020年發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，繼續(xù)實(shí)施東部地區(qū)高校對(duì)口支援西部地區(qū)高校計(jì)劃。在此背景下，教育部進(jìn)一步提出了“精準(zhǔn)實(shí)施對(duì)口支援”的新要求與新目標(biāo)，致力于教育向更加公平、更高質(zhì)量和更可持續(xù)的目標(biāo)邁進(jìn)。

盡管區(qū)域教育發(fā)展不平衡的問(wèn)題在政策層面日漸受到重視，但關(guān)于高校對(duì)口支援政策的研究卻嚴(yán)重滯后于政策實(shí)踐?？v觀高校對(duì)口支援政策研究動(dòng)態(tài)可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究多聚焦于案例層面的經(jīng)驗(yàn)考察，即總結(jié)階段性成果、模式，提出問(wèn)題和對(duì)策等。如何從政策制定層面破解高校對(duì)口支援的困境具有較大的可挖掘空間。事實(shí)上，我國(guó)高等教育已進(jìn)入普及化的高質(zhì)量發(fā)展新階段，促進(jìn)區(qū)域高等教育高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展不僅是一項(xiàng)教育任務(wù)，同時(shí)也是一項(xiàng)社會(huì)任務(wù)。在區(qū)域教育發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題成為制約高等教育發(fā)展最大障礙的現(xiàn)實(shí)境遇下[2]，優(yōu)化高校對(duì)口支援相關(guān)政策、構(gòu)建更加公平且可持續(xù)的區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展體系成為理論界和實(shí)踐界亟待突破的重大議題。有鑒于此，本文在系統(tǒng)梳理21世紀(jì)以來(lái)高校對(duì)口支援相關(guān)政策文件基礎(chǔ)上，分析政策演變歷程及其特征，剖析存在的問(wèn)題，并提出政策調(diào)適的建議。

二、文獻(xiàn)綜述

面對(duì)我國(guó)高等教育呈現(xiàn)出的“東強(qiáng)西弱”區(qū)域差異，對(duì)口支援西部高校是促進(jìn)教育均衡發(fā)展的創(chuàng)新性資源補(bǔ)給通道。從已有文獻(xiàn)看，“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”啟動(dòng)20年來(lái)，相關(guān)研究隨著政策文件制定頻次的增加而逐步增多，內(nèi)容主題愈來(lái)愈豐富，不同的研究視角得出不同的研究結(jié)論。

從理論視角看，相關(guān)研究主要可以歸納為4個(gè)方面：一是基于教育補(bǔ)償公平視角的研究。孫華認(rèn)為，對(duì)口支援的價(jià)值基礎(chǔ)與政策目標(biāo)都符合正義性原則，但采用無(wú)償征調(diào)的方式，實(shí)質(zhì)是政府責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁,可能會(huì)造成新的不公[3]。二是基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展視角的研究。有研究認(rèn)為對(duì)口支援的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)高校、政府、企業(yè)及科研院所等主體在“戰(zhàn)略-組織-知識(shí)”層面中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[4]，并且提出基于“共生效應(yīng)”著力構(gòu)建高校對(duì)口支援雙贏機(jī)制[5]。三是基于教育精準(zhǔn)扶貧視角的研究。有研究認(rèn)為，教育對(duì)口支援具有既“功在當(dāng)下”又“利于長(zhǎng)遠(yuǎn)”的雙重效能[6]，重在實(shí)現(xiàn)從完善“輸血”功能向形成“造血”功能轉(zhuǎn)變[7]。四是基于社會(huì)學(xué)視角的研究。劉徐湘認(rèn)為東西部高等教育之間的差距在絕對(duì)數(shù)量上有所縮小，但在反映質(zhì)的排名上的差距卻在加大，中央政府應(yīng)繼續(xù)加大“強(qiáng)干預(yù)”的主導(dǎo)作用[8]。

從內(nèi)容主題看，相關(guān)研究主要可以歸納為3個(gè)方面：一是對(duì)口支援的模式研究。目前對(duì)口支援的模式主要包括：經(jīng)驗(yàn)總結(jié)型的“八大系統(tǒng)模式”和“五大特色模式”[9]，政策目標(biāo)變化型的“全方位戰(zhàn)略對(duì)接型”“內(nèi)涵建設(shè)助力型”和“多方合作共援型”等模式[10]，支援主體數(shù)量變化型的“一對(duì)一”和“團(tuán)隊(duì)式”模式[11]。二是對(duì)口支援的內(nèi)容舉措與階段性成效研究。主要從受援高校的學(xué)校管理、人才培養(yǎng)、師資建設(shè)、科學(xué)研究與硬件設(shè)施等方面進(jìn)行分析[12]。三是對(duì)口支援的實(shí)施瓶頸及路徑優(yōu)化研究。面臨的瓶頸主要包括高校對(duì)口支援行動(dòng)缺乏專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)[13]，“自掏腰包”導(dǎo)致在政治、經(jīng)濟(jì)和學(xué)術(shù)領(lǐng)域的收支失衡[14]，忽視市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)資源共享、互利共贏的作用[15]，政策環(huán)境不成熟[16]，政策執(zhí)行失真[17]，政策缺少法治化保障[18]，缺乏完備的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系[19]等。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)研究也從經(jīng)費(fèi)投入、資源配置、政府職能、市場(chǎng)機(jī)制及效果評(píng)估等方面提出相應(yīng)的改善路徑。

綜合來(lái)看，已有研究呈現(xiàn)兩方面的特征：一是更多關(guān)注單一而具體的對(duì)口支援政策的成效、問(wèn)題和完善之策，在方法上側(cè)重于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；二是更多聚焦于對(duì)口支援的單一內(nèi)容維度，比如人才培養(yǎng)、隊(duì)伍建設(shè)等。但問(wèn)題在于，不同時(shí)期的高校對(duì)口支援政策文件呈現(xiàn)階段性變化，在不同階段具有不同的側(cè)重點(diǎn)，如何從國(guó)家政策制定層面梳理出不同階段的演變特征，并基于此提出政策調(diào)適的措施，是亟待深入研究的問(wèn)題。因此，本文從政策制定層面，構(gòu)建高校對(duì)口支援的政策工具與政策內(nèi)容二維分析框架，運(yùn)用政策文本分析法，對(duì)20年來(lái)相關(guān)政策文件進(jìn)行定性和定量分析。

三、研究設(shè)計(jì)與實(shí)施

(一)文本選擇

為提升研究的信效度，本文基于時(shí)效性、權(quán)威性和相關(guān)性的原則對(duì)高校對(duì)口支援政策文本進(jìn)行遴選。首先是堅(jiān)持時(shí)效性原則。高校對(duì)口支援政策并非21世紀(jì)以后才出現(xiàn)，自西部大開(kāi)發(fā)啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，2001年《教育部關(guān)于實(shí)施“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”的通知》的頒布標(biāo)志著高校對(duì)口支援進(jìn)入一個(gè)新階段。因此，本文將2001年作為起始年份，對(duì)相關(guān)對(duì)口支援政策文件進(jìn)行篩選和梳理。其次是堅(jiān)持權(quán)威性原則。事實(shí)上，各級(jí)政府部門(mén)從各個(gè)層面制定了一系列對(duì)口支援政策文件。為了體現(xiàn)權(quán)威性，本文篩選的政策文件發(fā)文機(jī)構(gòu)均為國(guó)務(wù)院各部委、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等權(quán)威部門(mén)。最后，確保所選文本的相關(guān)性與完整性。將“對(duì)口支援”“高校對(duì)口支援”“教育對(duì)口支援”等詞匯進(jìn)行組合搜索，并逐一查閱2001年以來(lái)相關(guān)政策文件。經(jīng)查找發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“某高校對(duì)口支援某高校”的通知類(lèi)政策文件較多，鑒于其內(nèi)容較少且指向單一，不宜將其納入6個(gè)政策內(nèi)容主題中進(jìn)行分析，因此將此類(lèi)文件剔除。此外，剔除答復(fù)、批復(fù)、講話等類(lèi)型的文件，最終確定樣本數(shù)量為38份(見(jiàn)表1)。

表1 21世紀(jì)以來(lái)高校對(duì)口支援的相關(guān)政策文件

(二)分析框架

政策工具是為達(dá)到政策目標(biāo)而使用的方法、手段和措施[20]，結(jié)合政策內(nèi)容展開(kāi)分析有助于明確政策特征和演變邏輯?；跈M向的政策工具維度和縱向的政策內(nèi)容維度，本文構(gòu)建高校對(duì)口支援政策工具與政策內(nèi)容二維分析框架，如圖1所示。

圖1 政策工具與政策內(nèi)容二維分析框架

X維度的設(shè)定借助麥克唐納(McDonell)、英格拉姆(Ingram)等的政策工具分類(lèi)方法[21-22]，確定為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、符號(hào)與規(guī)勸型以及系統(tǒng)變革型5類(lèi)政策工具。其中，權(quán)威型工具是指政府憑其政治權(quán)威對(duì)所規(guī)定的社會(huì)活動(dòng)提出強(qiáng)制性和規(guī)范性要求，如命令執(zhí)行、指導(dǎo)指示等；激勵(lì)型工具是指政府為激發(fā)政策執(zhí)行者自主性所采用的獎(jiǎng)懲措施，如財(cái)政補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)表彰、政策優(yōu)惠等；能力建設(shè)型工具是指政府為目標(biāo)群體提供培訓(xùn)、設(shè)備、資金、信息等來(lái)促使其有能力達(dá)成政策目標(biāo)，如資源配置、教育培訓(xùn)、政策傾斜等；符號(hào)和規(guī)勸型工具是指通過(guò)價(jià)值提倡與理論認(rèn)同等方式引導(dǎo)群體達(dá)到政策目標(biāo)，如鼓勵(lì)倡導(dǎo)、督促加強(qiáng)等；系統(tǒng)變革型工具是指?jìng)€(gè)體或組織為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而將權(quán)力重新建構(gòu)或轉(zhuǎn)移，如組織重構(gòu)、權(quán)力下放等。

Y維度的確定主要以高校職能、前人總結(jié)和標(biāo)志性文件內(nèi)容為依據(jù)。高校三大職能分別為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)。結(jié)合高校主要職能，李科利等將對(duì)口支援政策分為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和學(xué)校管理4個(gè)維度[23]。教育部于2001年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)明確指出：以人才培養(yǎng)工作為中心，以學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校管理制度與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，對(duì)國(guó)際交流與合作給予政策傾斜。教育部于2006年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深入開(kāi)展對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)和2010年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)均以《通知》為綱，在相同政策內(nèi)容維度中作補(bǔ)充性說(shuō)明。因此，人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、師資建設(shè)、科學(xué)研究、學(xué)校管理和國(guó)際交流被確定為政策內(nèi)容維度的具體分析指標(biāo)。

(三)方法說(shuō)明

本文采取內(nèi)容分析法和定量分析法，綜合考察分析框架中的兩個(gè)維度，并結(jié)合已有政策工具分析雙向細(xì)目表[24]，編制高校對(duì)口支援政策文本分析編碼表(見(jiàn)表2)。表2中，橫向來(lái)看，內(nèi)容信息包括“政策主題”“政策編號(hào)”“內(nèi)容編碼”“政策工具類(lèi)型”“政策工具”。縱向來(lái)看，“政策主題”有6個(gè)主題單元，由“人才培養(yǎng)”至“國(guó)際交流”的編號(hào)順序?yàn)?～6。每個(gè)單元按照“政策主題—政策年份—具體政策條例”的規(guī)則進(jìn)行編碼，通過(guò)對(duì)具體政策條例進(jìn)行語(yǔ)義分析，從而確定在某一政策主題下所使用的政策工具類(lèi)型。如2001年發(fā)布的《通知》中關(guān)于“人才培養(yǎng)”主題的語(yǔ)句為“實(shí)施‘對(duì)口支援計(jì)劃’以人才培養(yǎng)為中心”，位于政策文本中的第二條，因此將其編碼為“1-1-2”。而后對(duì)政策條例進(jìn)行語(yǔ)義分析，發(fā)現(xiàn)政府要求高校對(duì)口支援須圍繞人才培養(yǎng)這一中心工作展開(kāi)，具有指導(dǎo)指示的性質(zhì)。因此，在政策工具中將其界定為權(quán)威型工具。

表2 高校對(duì)口支援政策文本分析編碼

四、結(jié)果分析

(一)文本數(shù)量與內(nèi)容的整體演變

近20年來(lái)，高校對(duì)口支援政策重點(diǎn)經(jīng)歷了由“執(zhí)行教育任務(wù)”到“提升西部高等教育質(zhì)量”再到“塑造其服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力”的演變歷程，呈現(xiàn)從單向援助到協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在演變邏輯。相關(guān)政策發(fā)文數(shù)量分布呈現(xiàn)周期性變化，以標(biāo)志性政策文件出臺(tái)的時(shí)間作為節(jié)點(diǎn)，可劃分為3個(gè)演變階段(如圖2)。

圖2 政策年度發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)

2001年高校對(duì)口支援行動(dòng)伊始，以北京大學(xué)為首的13所支援高校以執(zhí)行政治任務(wù)的方式開(kāi)展對(duì)口支援，此階段有關(guān)高校對(duì)口支援政策發(fā)文數(shù)量較少，具有鮮明的單向援助特征，尚處于政策醞釀的起步階段。2006年《意見(jiàn)》的出臺(tái)表明政策重點(diǎn)由執(zhí)行任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣呶鞑扛叩冉逃|(zhì)量，包括對(duì)提高教學(xué)質(zhì)量、教師質(zhì)量、管理質(zhì)量等的高度關(guān)注，此階段有關(guān)高校對(duì)口支援政策發(fā)文密集，發(fā)文數(shù)量出現(xiàn)較大幅度的增加，支援高校與受援高校的雙向互動(dòng)模式開(kāi)始出現(xiàn)，進(jìn)入政策制定的密集期。2010年《意見(jiàn)》的頒布標(biāo)志著服務(wù)和促進(jìn)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展成為新的政策重點(diǎn)，此階段出現(xiàn)短暫的政策集群現(xiàn)象，進(jìn)入政策制定的相對(duì)完善期。伴隨2016年《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》的頒布，政府密切關(guān)注對(duì)口支援的教育扶貧行動(dòng)，對(duì)口支援相關(guān)政策發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)大幅度上升趨勢(shì)，協(xié)同發(fā)展成為新的時(shí)代主題。

綜合考慮高校對(duì)口支援相關(guān)政策的發(fā)文形式、發(fā)文機(jī)構(gòu)與文件類(lèi)型，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)非均衡樣態(tài)(見(jiàn)表3)。從發(fā)文形式來(lái)看，多機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文達(dá)9份，體現(xiàn)出高校對(duì)口支援相關(guān)政策制定的多元協(xié)同參與性。從發(fā)文機(jī)構(gòu)來(lái)看，高校對(duì)口支援相關(guān)政策的制定主體涉及中共中央、國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國(guó)家民委、財(cái)政部等各級(jí)各類(lèi)黨政機(jī)構(gòu)，說(shuō)明高校對(duì)口支援非常復(fù)雜，受到諸多機(jī)構(gòu)的重視。同時(shí)，教育部及其相關(guān)司局單獨(dú)發(fā)文達(dá)到27份，說(shuō)明教育部及其相關(guān)司局是落實(shí)高校對(duì)口支援相關(guān)政策的執(zhí)行主體。從文件類(lèi)型來(lái)看，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策文件具有綱領(lǐng)性特征，體現(xiàn)為指導(dǎo)意見(jiàn)，其他相關(guān)機(jī)構(gòu)則以通知、意見(jiàn)、決定和規(guī)劃等為主。

表3 高校對(duì)口支援政策發(fā)文機(jī)構(gòu)和文件類(lèi)型

(二)X維度分析：對(duì)口支援政策工具的多元選擇

通過(guò)對(duì)高校對(duì)口支援政策文件172個(gè)編碼單元進(jìn)行計(jì)量分析，繪制出不同時(shí)期政策工具使用情況統(tǒng)計(jì)表(見(jiàn)表4)，以呈現(xiàn)高校對(duì)口支援行動(dòng)中西部高等教育治理方式的變化。由表4可見(jiàn)，在政策醞釀期，由于政府對(duì)于高校對(duì)口支援行動(dòng)的強(qiáng)制管控，權(quán)威型政策工具使用比例較高。隨著高校對(duì)口支援政策重點(diǎn)由命令執(zhí)行轉(zhuǎn)移至提升教育質(zhì)量與區(qū)域服務(wù)能力，促進(jìn)西部地區(qū)高校的內(nèi)涵式發(fā)展與增強(qiáng)其服務(wù)能力成為新的政策訴求，系統(tǒng)變革型政策工具使用頻次較高。到了政策完善期，符號(hào)與規(guī)勸型、能力建設(shè)型政策工具的使用占比較高，表明開(kāi)始更加注重內(nèi)生力量的激發(fā)。從政策發(fā)展演變看，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)執(zhí)行到主動(dòng)落實(shí)的轉(zhuǎn)變需要激發(fā)執(zhí)行主體的內(nèi)在動(dòng)力與精神力量，因此激勵(lì)型政策工具逐漸受到政策制定者的關(guān)注，在政策完善期其使用比例增至政策醞釀期的2.6倍，符號(hào)與規(guī)勸型、系統(tǒng)變革型政策工具的使用比例也顯著上升。

表4 高校對(duì)口支援不同時(shí)期政策工具的使用比例統(tǒng)計(jì)

在高校對(duì)口支援政策工具選擇中，雖然不同政策工具均有所涉及，但存在配置失衡問(wèn)題，政府往往傾向于使用成本低、易執(zhí)行、見(jiàn)效快的政策工具。從表5可以看出，權(quán)威型政策工具使用頻次最多，占比34.9%；能力建設(shè)型、符號(hào)與規(guī)勸型政策工具使用頻次較多，分別占比24.4%、25.6%；激勵(lì)型政策工具使用頻次較少，占比9.9%；系統(tǒng)變革型政策工具使用頻次最少，僅有9次，占比5.2%。從具體政策工具的分布情況看，“命令執(zhí)行”“鼓勵(lì)倡導(dǎo)”“指導(dǎo)指示”“資源配置”使用頻次較多，分別占比19.8%、16.3%、15.1%、14.5%，表明政府多將權(quán)威型、符號(hào)與規(guī)勸型和能力建設(shè)型政策工具結(jié)合使用，且側(cè)重于使用某種具體措施。而“政策優(yōu)惠”“聲譽(yù)激勵(lì)”“權(quán)力下放”措施使用較少，分別僅占總數(shù)的2.9%、1.7%、1.1%，表明激勵(lì)型和系統(tǒng)變革型政策工具使用不足，且與其他3類(lèi)政策工具的組合使用較少。

表5 高校對(duì)口支援政策工具使用頻次統(tǒng)計(jì)

(三)Y維度分析：對(duì)口支援政策內(nèi)容的非均衡性

從表6可以看出，高校對(duì)口支援政策對(duì)于人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、師資建設(shè)、科學(xué)研究、學(xué)校管理和國(guó)際交流6個(gè)主題的關(guān)注程度呈現(xiàn)出非均衡性樣態(tài)，體現(xiàn)出從單向支援到協(xié)同發(fā)展的演變邏輯。具體來(lái)看，相關(guān)政策偏重于受援高校的師資建設(shè)、學(xué)校管理和人才培養(yǎng)主題，分別占比25.4%、24.9%和23.1%，表明政府主要從高校管理水平和人力資源投資方面促使西部地區(qū)高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究和國(guó)際交流主題出現(xiàn)頻次分別為19次、19次和8次，占比之和不到30%，表明相關(guān)主題的政策關(guān)注度存在明顯不足。

表6 高校對(duì)口支援政策內(nèi)容的核心主題聚焦

從深層次看，備受關(guān)注的學(xué)校管理、師資建設(shè)與人才培養(yǎng)3個(gè)主題側(cè)重于人力資源的內(nèi)生性建構(gòu)，受到格外的關(guān)注。支援高校定向培養(yǎng)碩士和博士研究生，與受援高校聯(lián)合培養(yǎng)本科生、成立研究機(jī)構(gòu)，外派青年教師、退休教師、優(yōu)秀博士生與管理干部到受援高校進(jìn)行教學(xué)或掛職，以及受援高校選派教師和管理干部到支援高校進(jìn)修和培訓(xùn)，旨在為西部高校充實(shí)后備教師與管理干部隊(duì)伍，提升人才隊(duì)伍質(zhì)量。相比之下，學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究與國(guó)際交流3個(gè)主題主要涉及教學(xué)硬件設(shè)施、科研基地、中外交流平臺(tái)等建設(shè)，旨在改善西部高校發(fā)展條件。

(四)X-Y維度交叉分析：對(duì)口支援政策工具與政策內(nèi)容的雙向適配性

通過(guò)表7可以發(fā)現(xiàn)，在政策內(nèi)容主題維度中，對(duì)口支援政策以“權(quán)威型+能力建設(shè)型+符號(hào)與規(guī)勸型”和“權(quán)威型+符號(hào)與規(guī)勸型”的政策工具組合模式為主，激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型政策工具的使用度較低。其中,在師資建設(shè)和學(xué)校管理維度，5類(lèi)政策工具均有涉及但配置有所不均。人才培養(yǎng)維度缺少系統(tǒng)變革型政策工具，學(xué)科建設(shè)維度缺少激勵(lì)型政策工具，而科學(xué)研究與國(guó)際交流維度均未涉及以上兩種政策工具。

表7 政策工具-政策內(nèi)容二維交叉分析

師資建設(shè)和學(xué)校管理維度使用了政策工具的全部類(lèi)型，將頂層設(shè)計(jì)、物質(zhì)和精神激勵(lì)、內(nèi)涵建設(shè)與組織調(diào)整融為一體。值得關(guān)注的是，在師資建設(shè)維度，能力建設(shè)型與激勵(lì)型政策工具的使用頻次分別為14次和12次。政策內(nèi)容主要涉及向師資隊(duì)伍建設(shè)領(lǐng)域投入專(zhuān)項(xiàng)資金、保障青年教師與銀齡教師的支教待遇、加大師資教育培訓(xùn)、向在高校對(duì)口支援行動(dòng)中做出突出貢獻(xiàn)的個(gè)人和具有典型經(jīng)驗(yàn)的集體予以表彰等。此外，在學(xué)校管理維度，系統(tǒng)變革型政策工具使用頻次為7次。政策內(nèi)容包括組建高校對(duì)口支援工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組等以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，強(qiáng)調(diào)對(duì)口支援權(quán)力重心由高校校級(jí)管理層下移至院系和教師個(gè)人。

盡管上述兩個(gè)維度使用了政策工具的全部類(lèi)型，但在人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究和國(guó)際交流4個(gè)維度出現(xiàn)激勵(lì)型或系統(tǒng)變革型政策工具的缺位問(wèn)題，政策工具以政府的命令指示和鼓勵(lì)倡導(dǎo)為主。具體而言，相關(guān)政策主要涉及西部專(zhuān)業(yè)化人才“訂單式”培養(yǎng)，通過(guò)“援疆學(xué)科建設(shè)計(jì)劃”等加緊發(fā)展特色、急需學(xué)科專(zhuān)業(yè)，鼓勵(lì)東西部高校通過(guò)科研基地與項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)技術(shù)攻關(guān)與成果轉(zhuǎn)化，倡導(dǎo)高校開(kāi)展跨國(guó)合作等。雖然激勵(lì)型與系統(tǒng)變革型政策工具運(yùn)行成本高、執(zhí)行難，但與其他政策工具組合使用能夠進(jìn)一步激發(fā)對(duì)口支援高校的自主性，以維持高校對(duì)口支援長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。

五、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

通過(guò)對(duì)20年來(lái)相關(guān)政策文本的分析可以發(fā)現(xiàn)，高校對(duì)口支援政策工具的使用越來(lái)越表現(xiàn)出多元化和綜合性特征，對(duì)口支援內(nèi)容主題越來(lái)越豐富且注重內(nèi)涵式建設(shè)，支援高校與受援高校的援助形式已經(jīng)由單向式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互動(dòng)式。

首先，從政策變遷看，高校對(duì)口支援相關(guān)政策發(fā)文數(shù)量分布呈現(xiàn)周期性變化，呈現(xiàn)從單向援助到協(xié)同發(fā)展的趨勢(shì)。高校對(duì)口支援政策已實(shí)施20年，經(jīng)歷了政策醞釀期(2001—2005年)、政策密集期(2006—2009年)和政策完善期(2010年至今)3個(gè)發(fā)展階段，不同階段有不同的政策重點(diǎn)。結(jié)合不同階段的國(guó)家發(fā)展訴求，高校對(duì)口支援政策重點(diǎn)由最初強(qiáng)制執(zhí)行政治任務(wù)，轉(zhuǎn)移至提升西部高校自主發(fā)展能力和高等教育質(zhì)量。而后，為響應(yīng)西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)號(hào)召，高校對(duì)口支援政策重點(diǎn)又轉(zhuǎn)移到增強(qiáng)受援高校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力上來(lái)?，F(xiàn)階段，高校對(duì)口支援政策則致力于“激發(fā)民族地區(qū)內(nèi)生發(fā)展?jié)摿Α薄?/p>

其次，從工具使用看，高校對(duì)口支援政策工具使用日趨多元，權(quán)威型、符號(hào)與規(guī)勸型等政策工具使用比例較高，但激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型等“造血”類(lèi)政策工具使用較少。高校對(duì)口支援全面覆蓋5類(lèi)政策工具，但傾向于組合使用權(quán)威型、符號(hào)與規(guī)勸型等“輸血”類(lèi)政策工具。事實(shí)上，過(guò)度依賴(lài)權(quán)威型、符號(hào)與規(guī)勸型等政策工具，很難激發(fā)支援高校和受援高校雙向互動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)能，需要通過(guò)進(jìn)一步完善政策工具箱來(lái)促進(jìn)協(xié)同發(fā)展。實(shí)現(xiàn)東西部高等教育協(xié)同化與特色化發(fā)展，關(guān)鍵在于打破傳統(tǒng)發(fā)展模式中對(duì)“輸血”式扶持的強(qiáng)制鎖定，保持精準(zhǔn)扶持，強(qiáng)調(diào)“輸血”與“造血”并重[1]。權(quán)威型、符號(hào)與規(guī)勸型政策工具具有操作簡(jiǎn)單、政策成本低且政府干預(yù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，過(guò)多使用易導(dǎo)致政策僵化、執(zhí)行動(dòng)力不足，甚至在政策制定者與政策執(zhí)行者之間催生出對(duì)抗情緒[25]，不利于高校對(duì)口支援政策的長(zhǎng)期運(yùn)行。資金保障是建立高校對(duì)口支援長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)，組織與權(quán)力的細(xì)化能夠極大提高支援效率。

第三，從對(duì)口支援內(nèi)容看，高校對(duì)口支援政策集中體現(xiàn)在學(xué)校管理、師資建設(shè)兩個(gè)維度，但學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究與國(guó)際交流等維度還有待深化。從理念先行到物資援助，從學(xué)科建設(shè)到科研創(chuàng)新，從人才培養(yǎng)到師資挖掘，從干部掛職到中外交流，高校對(duì)口支援政策內(nèi)容涵蓋高校辦學(xué)的各個(gè)方面。其中，在學(xué)校管理與師資建設(shè)維度做到“輸血”與“造血”機(jī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，注重西部高校管理干部與教師隊(duì)伍的外部調(diào)配與自身建設(shè)。例如，“高校銀齡教師支援西部計(jì)劃”等外援舉措，以及“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”中要求的對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校教師進(jìn)修和干部學(xué)習(xí)鍛煉等自身建設(shè)舉措。相較而言，學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究與國(guó)際交流維度側(cè)重于“輸血”式援助，致力于拓展學(xué)科建設(shè)資源共享、共建科研基地與項(xiàng)目、共搭中外交流平臺(tái)等。

第四，從交叉分析看，高校對(duì)口支援政策更注重宏觀指導(dǎo)與精神激勵(lì)，缺乏實(shí)質(zhì)性的效果評(píng)估與必要的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。高校對(duì)口支援政策側(cè)重于政府自上而下的宏觀調(diào)控，以及通過(guò)政策引導(dǎo)來(lái)增強(qiáng)支援高校與受援高校的價(jià)值認(rèn)同感。政策執(zhí)行結(jié)果的未知性決定著執(zhí)行過(guò)程中跟蹤監(jiān)測(cè)的必要性[26]，然而高校的支援行動(dòng)主要以國(guó)家強(qiáng)制性命令為動(dòng)力，缺乏配套的效果評(píng)估與監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，如此“前緊后松”的政策執(zhí)行流程勢(shì)必會(huì)削弱政策主體對(duì)自身責(zé)任與義務(wù)的認(rèn)知，從而降低高校對(duì)口支援政策執(zhí)行力度。一方面，評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)懲機(jī)制缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)性研究設(shè)計(jì)，易造成評(píng)估過(guò)程的形式化與評(píng)估結(jié)果的公信力不足。梳理政策文本發(fā)現(xiàn)，我國(guó)尚未有系統(tǒng)評(píng)估高校對(duì)口支援質(zhì)量的指導(dǎo)性文件，只是通過(guò)教育部編制的“對(duì)口支援工作統(tǒng)計(jì)表”來(lái)匯集階段性支援成果，并且工作表中僅涉及人才培養(yǎng)、師資、管理、科研與組織方面的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，關(guān)于對(duì)口支援效果的評(píng)估指標(biāo)有待補(bǔ)充。另一方面，圍繞評(píng)估結(jié)果的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制并不完善，易造成政策落實(shí)過(guò)程中的選擇性執(zhí)行問(wèn)題。對(duì)口支援效果評(píng)估是否客觀公正直接影響著監(jiān)督問(wèn)責(zé)的準(zhǔn)確性，若缺乏及時(shí)的反饋機(jī)制，對(duì)口支援行動(dòng)就難以聚焦西部高校發(fā)展瓶頸，容易陷入“弱評(píng)估—輕問(wèn)責(zé)—無(wú)強(qiáng)化—難突破”的不良循環(huán)。

(二)建議

“十四五”時(shí)期，在“實(shí)施新時(shí)代振興中西部高等教育攻堅(jiān)行動(dòng)”的決策部署下，加大東部高校對(duì)口支援西部高校工作力度、精準(zhǔn)實(shí)施對(duì)口支援成為促進(jìn)高等教育區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的重點(diǎn)。面對(duì)新時(shí)代建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的要求，結(jié)合現(xiàn)階段的政策訴求和實(shí)踐問(wèn)題，高校對(duì)口支援政策應(yīng)做出適當(dāng)調(diào)整。

首先，強(qiáng)化激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型等“造血”類(lèi)政策工具的使用效益，發(fā)揮政策工具多元化的組合效應(yīng)。政策工具的合理配置并非要求均衡涉及政策主題，而是需要深入結(jié)合政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、工具屬性與外部環(huán)境，從而選擇最佳政策工具或政策工具組合[27]。針對(duì)相關(guān)問(wèn)題，強(qiáng)化“造血”功能需要從3個(gè)方面改進(jìn)：一是增加激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型政策工具，建立高校對(duì)口支援專(zhuān)項(xiàng)資金與經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，適當(dāng)調(diào)整高校對(duì)口支援工作管理機(jī)制，做到明確分工、責(zé)任到人。二是豐富政策工具組合模式，充分挖掘激勵(lì)型、系統(tǒng)變革型政策工具的彈性與韌性，發(fā)揮高校對(duì)口支援政策“剛?cè)岵?jì)”的效能。三是加強(qiáng)政策工具與內(nèi)容的適切性，在學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究與國(guó)際交流這些將為西部高校帶來(lái)巨大效益的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)加大能力建設(shè)型與激勵(lì)型政策工具的投入，同時(shí)在人才培養(yǎng)、師資建設(shè)與學(xué)校管理領(lǐng)域應(yīng)適當(dāng)減少權(quán)威型政策工具的使用，促使相關(guān)主體共同參與和主動(dòng)配合。

其次，結(jié)合支援高校與受援高校的優(yōu)劣勢(shì)，提升對(duì)口支援內(nèi)容的精準(zhǔn)性與均衡性，尤其要注重特色學(xué)科建設(shè)、優(yōu)秀科研成果轉(zhuǎn)化和國(guó)內(nèi)與國(guó)際交流渠道拓展。從深層次看，對(duì)口支援需立足支援高校在學(xué)科建設(shè)、科研技術(shù)、資源平臺(tái)與資金儲(chǔ)備等方面的核心優(yōu)勢(shì)，結(jié)合受援高校的現(xiàn)實(shí)短板與發(fā)展阻力，實(shí)現(xiàn)雙方高校的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。一是強(qiáng)化特色學(xué)科專(zhuān)業(yè)的對(duì)口指導(dǎo)，以西部地區(qū)人才培養(yǎng)需求為前提精準(zhǔn)帶動(dòng)急需、緊缺專(zhuān)業(yè)的發(fā)展，因地制宜地促進(jìn)學(xué)科的特色化發(fā)展。二是加速科研技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化，增加受援高校對(duì)科研實(shí)驗(yàn)設(shè)備的優(yōu)先使用權(quán)，利用互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程服務(wù)功能來(lái)提高受援高校的科研產(chǎn)出效率。三是拓展國(guó)內(nèi)與國(guó)際交流渠道，順應(yīng)教育區(qū)域均衡化與教育國(guó)際化的內(nèi)外需求，支援高?？陕?lián)合當(dāng)?shù)卣?、科研院所、企事業(yè)單位以及海外高校等主體，合力建立資源共享數(shù)字化平臺(tái)，定期互訪并商討對(duì)口支援具體事宜,建立起與受援高校的密切聯(lián)絡(luò)機(jī)制，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源共享力度。

第三，優(yōu)化對(duì)口支援的長(zhǎng)效規(guī)劃和政策供給，促進(jìn)高校對(duì)口支援政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，對(duì)口支援的主導(dǎo)機(jī)制應(yīng)由“自上而下”的權(quán)威管控轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡闹鲃?dòng)落實(shí)。一方面，進(jìn)一步明確高校對(duì)口支援的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作運(yùn)行機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制與保障機(jī)制。在對(duì)口支援過(guò)程中采用物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合的手段，建立支援經(jīng)費(fèi)與組織機(jī)構(gòu)的雙重保障。另一方面，高等教育是一項(xiàng)長(zhǎng)周期事業(yè)，西部地區(qū)高校的全面發(fā)展需要較長(zhǎng)的歷史時(shí)期[28]，政府應(yīng)圍繞高校對(duì)口支援制定長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性教育發(fā)展規(guī)劃，不斷修改、完善與創(chuàng)新對(duì)口支援的雙向互動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)更多的先進(jìn)教育理念與技術(shù)投入到對(duì)口支援之中，既要保持高校對(duì)口支援政策調(diào)整的靈活性，又要確保政策的連貫性與穩(wěn)定性。

第四，完善高校對(duì)口支援效果評(píng)估與問(wèn)責(zé)機(jī)制，在提升政策制定與評(píng)估的科學(xué)性中實(shí)現(xiàn)支援高校與受援高校的合作共贏、協(xié)同發(fā)展。從根本上看，協(xié)同發(fā)展是保障對(duì)口支援政策可持續(xù)推進(jìn)的重要基礎(chǔ)，也是激發(fā)支援高校與受援高校積極互動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力。具體來(lái)看，建立高校對(duì)口支援效果科學(xué)評(píng)估機(jī)制可從評(píng)估主體、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果3方面展開(kāi)。在評(píng)估主體方面，為保證評(píng)估過(guò)程的公平性和透明化，可進(jìn)行多主體、多層次的評(píng)估，如政府總體評(píng)估、受援高校與支援高校的自主評(píng)估、專(zhuān)家及學(xué)者等社會(huì)第三方的外部評(píng)估等。在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)將對(duì)口支援成效視為第一準(zhǔn)則，包括支援高校的政策履行程度與受援高校受益情況，以及受援高校服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。在評(píng)估結(jié)果方面，對(duì)高校對(duì)口支援成效劃分等級(jí)并將結(jié)果及時(shí)公開(kāi)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取不同的獎(jiǎng)懲措施，最大限度發(fā)揮監(jiān)督、問(wèn)責(zé)與激勵(lì)的作用。需指明的是，建立對(duì)口支援效果評(píng)估機(jī)制的目的并不是對(duì)支援高校的工作成效進(jìn)行排名，問(wèn)責(zé)的出發(fā)點(diǎn)也并不是責(zé)難相關(guān)高校，而是作為一種督促力量，力圖使雙方的對(duì)口支援由“單向援助”真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献鞴糙A”，在雙向互動(dòng)的援助中實(shí)現(xiàn)東西部高校協(xié)同發(fā)展，為區(qū)域高等教育均衡化開(kāi)辟具有中國(guó)特色的科學(xué)道路。