黃河流域水權交易的現實困境與制度構建

張瑞萍

(甘肅政法大學 環(huán)境法學院，甘肅 蘭州 730070)

2021年10月，中共中央、國務院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出加強全流域水資源節(jié)約集約利用，積極開展水權交易。2022年10月30日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過《黃河保護法》，第102條第四款明確規(guī)定：“國家支持在黃河流域開展用水權市場化交易”，為水權交易提供了法律上的基礎和依據。隨著沿黃地區(qū)城鎮(zhèn)化的加快、經濟規(guī)模的擴大以及生態(tài)環(huán)境的變化，對水資源的剛性需求不斷增長，導致水資源供需矛盾更加突出。因此，在黃河流域水資源配置與水權交易之間尋求協調、平衡，回應政府管制與市場配置的制度應然和實踐樣態(tài)，面對水資源用途配置與水權交易制度構成之間的矛盾沖突，完善相應的制度，找尋調適路徑，對于實現黃河流域高質量發(fā)展具有重要的推動作用。

一、黃河流域水資源利用與水權交易的戰(zhàn)略意蘊

黃河流域水資源的利用，既和黃河流域整體意義上的生態(tài)保護密不可分，同時又是黃河流域高質量發(fā)展的重要內涵和應有之義。目前我國黃河流域水資源的分配是以1987年頒布的《黃河可供水量分配方案》為主要依據，這部方案1997年之后進行了動態(tài)微調，但如今明顯滯后于經濟社會發(fā)展的新形勢。因此通過政府和市場實現水資源合理配置，政府對市場社會性管控，嚴格水資源總量控制，水權交易二級市場以市場規(guī)則、市場價格推動水資源于各地區(qū)、各部門、各行業(yè)中有序流動，發(fā)揮市場機制在水資源配置中的重要作用。

水權交易市場作為基礎性要素市場，在缺水地區(qū)具有無可替代的重要支撐作用。一般而言，承載經濟發(fā)展的市場呈現出體系化存在特質，既有商品市場，又有要素市場，在生態(tài)環(huán)境保護領域，碳匯、排污權、水權、知識產權、工業(yè)產權都屬于要素市場的范疇。水資源產權市場是以水使用量權為標的的要素市場，無論從理論邏輯還是從實踐運行來看，高效運行的水權交易市場是缺水地區(qū)經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要保障條件。對于黃河流域途經的寧夏、內蒙古、陜西和山東等地而言，從區(qū)域長期持續(xù)發(fā)展和建設生態(tài)文明的視角來看，水權市場在要素市場中的地位在很大程度上甚至要明顯高于電力市場、資金市場的地位。

新時代黃河流域水資源利用制度的完善和創(chuàng)新，對黃河流域途經地區(qū)的經濟發(fā)展起重要作用。經濟社會發(fā)展過程本身就是特定制度體制規(guī)范、約束、推動和牽引的結果，區(qū)域乃至整個中國的高質量發(fā)展離不開制度和體制的高質量支撐。黃河水資源在中游、上游和下游之間自然分布和社會配置不平衡，加之黃河流域中游、上游和下游的經濟社會的要素稟賦和發(fā)展水平存在較大差異，將這些黃河流域的區(qū)域緊密連接要以黃河水資源利用、水環(huán)境保護和水生態(tài)治理的制度安排及其運行體系作為基礎，從而構建良好有效的黃河流域高質量發(fā)展之實現路徑。

從理論邏輯和實踐經驗的雙重視角來看，黃河流域水權交易市場可以促進水資源再分配，提升水資源利用效率，緩解黃河流域各地區(qū)之間水資源利用矛盾，實現流域內上、中、下游之間的水權交易和促進轉讓的自由市場。(1)任保平、豆淵博：《黃河流域水權市場建設與水資源利用》，《西安財經大學學報》2022年第1期。水權交易把用水戶節(jié)余水量作為資產進行轉讓，可以實現和體現水資源的經濟價值，(2)殷會娟、張文鴿等：《基于SWOT模型的黃河流域用水權交易發(fā)展策略研究》，《中國農村水利水電》2022年第7期。促進黃河流域水資源的節(jié)約利用。同時根據黃河流域水權交易實踐，制定既能全面統(tǒng)籌和規(guī)劃又能因地制宜調整黃河沿岸區(qū)域不同情況的水權交易機制，著重為黃河流域生態(tài)文明建設和高質量發(fā)展提供可行思路和法律支撐，也是實現黃河流域生態(tài)和經濟高質量協同發(fā)展最根本和有效的途徑。

二、黃河流域水資源利用與水權交易的實踐樣態(tài)發(fā)展模式

(一)水資源利用的基本狀態(tài)

黃河流域內各省、自治區(qū)取水量存在較大差異，水資源分配不均，各地經濟發(fā)展水平存在明顯差異。從用水的利用結構來看，2021年黃河流域用水總量1418億立方米，水資源在各部門之間分配不均，農業(yè)發(fā)展存在很大節(jié)水空間。從流域各省級行政區(qū)水利用率方面看，黃河流域各省級區(qū)域沒有合理利用大量的水資源。(3)陳艷萍、劉暢：《黃河流域水資源利用效率及其時空分異特征》，《統(tǒng)計與決策》2022年第8期。2021年黃河流域各省級行政區(qū)供水量和用水量見表1。黃河流域用水結構已逐漸朝著更為合理的配置方向發(fā)展，但仍需優(yōu)化調整水資源配置方案，探索黃河流域水資源利用新方式、創(chuàng)新黃河流域水資源利用的可持續(xù)發(fā)展模式，滿足黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的新形勢。

表1 2021年黃河流域各省級行政區(qū)供水量和用水量 (單位：億立方米)

(二)黃河流域水權交易的發(fā)展歷程及實踐樣態(tài)

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和經濟地帶，水資源短缺是黃河流域最為突出的矛盾。為了最大程度地提高流域內各區(qū)域的用水效率，有必要引入市場機制，積極開展水權交易和水市場建設。我國對水資源的配置大體經歷了從遵循計劃體制由政府通過無償或者低價的方式分配水資源，(4)胡鞍鋼、王亞華：《從東陽—義烏水權交易看我國水分配體制改革》，《中國水利》2001年第6期。發(fā)展到受水資源商品化趨勢的影響，由用水主體通過交易市場獲得水資源使用權的部分或全部轉讓的轉變。之所以發(fā)生這一轉變，源于由政府統(tǒng)一定時定量分配難以充分滿足用水地用水主體對水資源的需求程度以及水資源利用效率的動態(tài)變化，按需交易的市場化方式則能夠規(guī)避此種弊端，優(yōu)化水資源的配置。

黃河流域水權市場的培育和構建基本經歷了計劃配水階段(1987—2000年)、水權轉換摸索階段(2001—2012年)、水權市場試點與構建階段(2013—2018年)、有流域特色的黃河水權市場高質量建設和完善階段(2019年至今)。(5)任保平、師博等：《黃河流域高質量發(fā)展的戰(zhàn)略研究》，北京：中國經濟出版社，2020年，第181頁。

1987年水利部針對黃河流域的水資源使用和配給出臺了《黃河可供水量分配方案》，即“八七分水”，該方案一直沿用至今。以“八七分水”方案為標志，黃河流域一級水權市場明確形成，盡管當時并不叫作水權一級市場，這顯然受制于當時實行有計劃的商品經濟的整體經濟體制。但是這一從國家層面制定的“八七分水”方案在本質上發(fā)揮著一級水權市場的功能，將有限的水資源在省(自治區(qū))的層面上作了具有強烈計劃色彩的分配。事實證明，這一制度安排客觀上已然成為此后黃河流域水資源配置利用、黃河流域水環(huán)境保護和水生態(tài)治理的根本依據，甚至到今天依然發(fā)揮著不可替代的作用。隨著國家層面對水資源調配和使用等一系列政策的不斷出臺，黃河流域各省份之間也逐漸進行了可交易水權的探索。2000年浙江省東陽與義烏兩地政府進行了全國首例水權交易，此次大膽嘗試一定程度上取得良好的社會效益，東陽通過水權交易將以往未能利用的水資源充分調動開發(fā)轉化為經濟建設所需的資金，義烏則是緩解了以往的用水壓力，但是兩地政府直接作為水權交易主體的方式是否具有一定的法理依據以及政府應當在水權交易這一過程中充當何種角色都還有待探析。(6)王慧：《水權交易的理論重塑與規(guī)則重構》，《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2018年第6期。

由于1999年中央發(fā)出了西部大開發(fā)的號召，黃河流域中上游省份發(fā)展經濟和提升城鎮(zhèn)化水平的驅動力空前高漲，本就存在的黃河流域水資源供需矛盾因大開發(fā)這一外驅力迅速凸顯。2002年、2003年內蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)進行水權交易實踐探索，將農業(yè)水權轉讓給工業(yè)水權。2004年水利部發(fā)布《關于內蒙古寧夏黃河干流水權轉換試點工作的指導意見》，進一步規(guī)范水權轉換工作，探索出一條解決干旱地區(qū)經濟社會發(fā)展用水的新途徑。(7)孫廣生、喬西現等：《黃河水資源管理》，鄭州：黃河水利出版社，2001年，第158頁。2005年印發(fā)《水利部關于水權轉讓的若干意見》與《水權制度建設框架》，使得水權交易有制度可依。2011年《中共中央、國務院關于加快水利改革和發(fā)展的決定》進一步明確提出要建立水權制度。2012年，黨的十八大報告中明確提出要積極開展水權交易試點，同年發(fā)布了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，要求建立健全水權制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權交易。

水權市場試點與構建階段，以“確權+交易”為核心特征的水權制度改革和水市場構建得到了充分體現。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發(fā)布，明確推行水權交易制度。2014年印發(fā)《水利部關于開展水權試點工作的通知》，在涉及河南、甘肅、寧夏、內蒙古的沿黃四個省級區(qū)域從水權確權登記、不同類型水權交易、水權交易平臺的建設等開展了試點探索，為我國水權交易的進一步實施提供了借鑒。(8)陳金木、王俊杰：《我國水權改革進展、成效及展望》，《水利發(fā)展研究》2020年第10期。2015年中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，探索建立水權交易制度，開展水權交易平臺建設。2016年水利部印發(fā)《水權交易管理暫行辦法》，水權交易類別分為區(qū)域水權交易、取水權交易以及灌溉用水戶水權交易。2016年中國水權交易所在北京設立，開啟了水權交易的初始實踐平臺，目前黃河流域水權交易數量占到水交易平臺總交易量的95%以上，可見交易量之高，這為流域水資源高效持續(xù)利用和經濟社會高質量發(fā)展提供了支撐。(9)蘇釗賢、張國興：《黃河流域水權交易實踐探索、瓶頸制約與突破路徑》，《華北水利水電大學學報(社會科學版)》2022年第2期。

2019年逐漸步入高質量建設黃河水權市場階段。2020年寧夏回族自治區(qū)實施用水權改革，發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用，強化政府的宏觀調配和監(jiān)管作用，培育完善水權交易市場。(10)韋鳳年：《寧夏：水資源使用權確權改革與實踐》，《中國水利》2018年第19期。同時，青海省制定《青海省水權交易中心建設方案》，探索全省開展水權交易行之有效的運行模式，形成政府調控和市場調節(jié)相結合的水權交易模式。2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》發(fā)布，明確提出發(fā)展用水權交易，同年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，探索在長江、黃河等重點流域創(chuàng)新完善水權交易機制。2022年《中共中央、國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，嘗試建設全國統(tǒng)一用水權交易市場，實行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標準、交易監(jiān)管機制。在新發(fā)展理念的指引下，運用經濟杠桿配置水資源，運用水權交易有效調節(jié)水資源供求，進行水權市場建設，鼓勵水權交易，促進黃河流域水價機制的形成，提高水資源利用效率。

經過較長時期的實踐探索，黃河流域各省區(qū)水權交易平臺陸續(xù)建立，水權交易模式逐漸豐富。黃河流域內內蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)率先開展水權交易，由新增工業(yè)項目出資，將灌區(qū)輸水損失水量節(jié)約下來，有償轉讓給工業(yè)企業(yè)，滿足新增工業(yè)項目供水需求。(11)張文鴿、殷會娟等：《黃河水權轉讓的探索實踐與發(fā)展方向》，《中國水利》2022年第13期。內蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、河南省相繼建立水權收儲轉讓中心，其中寧夏回族自治區(qū)還建立了兩個區(qū)縣級水權交易平臺；交易對象從初期單一的農業(yè)用水向工業(yè)用水的水權轉讓發(fā)展到目前已經形成了省區(qū)內跨區(qū)域水權交易、灌溉用水戶間水權交易、閑置用水權的交易等多種水權交易模式，(12)石玉波、王寅等：《培育黃河流域水權交易市場 助力生態(tài)保護和高質量發(fā)展》，《水利發(fā)展研究》2021年第2期。交易方式也由初期的政府主導的協議轉讓轉變?yōu)榱四壳耙允袌鰹橹鲗У墓_轉讓。盡管已經有了豐富的水權交易實踐經驗，但現有水資源配置仍有巨大的優(yōu)化空間，現階段的水權交易無法滿足黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的要求，還需進一步的探索與改進。

內蒙古自治區(qū)水權交易經歷了從水權轉換僅在盟市內進行，發(fā)展到盟市間進行，再到嘗試市場化的水權交易三個呈遞進式的階段。初始階段(盟市內)水權交易轉讓工作在于開展水量初次分配，政府充當組織協調和監(jiān)督引導角色，確定交易價格和期限等幾個方面內容。第二個階段(跨盟市)建立水權交易平臺，以組織開展跨盟市水權轉讓、收儲轉讓閑置水指標為重點，建立自治區(qū)水權收儲轉讓中心，以協議轉讓和公開交易兩種模式進行水權交易。(13)劉鋼、王慧敏等：《內蒙古黃河流域水權交易制度建設實踐》，《中國水利》2018年第19期。寧夏回族自治區(qū)2014年開啟了水權交易試點，在合理界分水資源使用權的基礎上，經歷了初始水權分配、“三條紅線”分配以及面向用戶的水權分配的水資源分配三個階段，(14)王海濤、張海濤等：《寧夏水權交易建設框架及模式初探》，《水利發(fā)展研究》2021年第6期。編制水資源使用權確權登記實施方案，搭建水權交易信息服務平臺，并且對水許可制度和取用水的控制指標做了嚴格的規(guī)定。

三、黃河流域水權交易現實困境及學理闡釋

(一)水權法律性質不明晰

我國法律并沒有對“水權”的概念以及內涵作出明確界定，因此學界對“水權”概念的界定形成了不同的觀點。有學者認為，水權是指水資源的使用權，(15)崔建遠：《準物權研究》，北京：法律出版社，2003年，第269-271頁。是一種新型的用益物權。(16)裴麗萍：《水權制度初論》，《中國法學》2001年第2期。還有學者認為，水權應當包括水資源的所有權，或者包含水資源的所有權和使用權。(17)汪恕誠：《水權和水市場——談實現水資源優(yōu)化配置的經濟手段》，《中國水利》2001年第11期。水權包含生活及生產用水所涉及到的水資源的處分行為，符合物權法的傳統(tǒng)理論。也有學者基于經濟學的“產權”理論，認為水權是水資源權利的集合，包括水資源的所有權、使用權、經營權、收益權等。(18)蔡守秋：《論水權體系和水市場》，《中國法學》2001年第5期。從學界關于水權概念的不同理解可以看出，水權所涵蓋的權利范圍不同，對于水權法律性質的界定也有著重要的影響。

在法律條文的文本解釋中確立了水資源的交易基礎，即水資源屬于國家所有。(19)我國《憲法》第九條明確規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”；《水法》第三條規(guī)定，“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使”。《民法典》第二百四十七條規(guī)定，“礦藏、水流、海域屬于國家所有”，同時第三百二十五條規(guī)定“國家實行自然資源有償使用制度”,第三百二十九條也規(guī)定“依法取得的……取水權……受法律保護”，從私法的意義上確立了水資源的交易基礎。水權的法律性質主要有公權說、私權說以及公私權混合說三種觀點。(20)孟慶瑜、張思茵：《論水資源用途管制與市場配置的法律調適》，《中州學刊》2021年第9期。持公權說的學者認為，我國規(guī)定了取水許可制度，單位和個人取得取水權是向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，基于國家的規(guī)定獲得的特許使用權，顯然是一種公權。水權的客體是水資源，而水資源作為一種公共物品，在數量、物理形態(tài)上與其他類型的自然資源迥異，具有很強的生態(tài)效能。水資源從生態(tài)價值來看，需要由國家強制力來進行協調，水權也應當是一種公權。持私權論的學者認為，在商品經濟的高速發(fā)展下，水的價值與使用價值存在相對分離的情況，在水資源屬于國家所有和自然資源有償使用制度的理論邏輯基礎上，水權實質上歸部門或者地方調配，所有權、經營權和使用權存在嚴重分離，單位或個人等私主體在獲得取水權后，可以對水資源進行使用、收益以及處分，這與其他的物權沒有區(qū)別，我國法律也保護這種財產關系。同時，我國將取水權規(guī)定在用益物權的篇章中，其理應是一種私權。持公私權混合說的學者則認為，水權具有公法色彩，又具有私法特征，是一種混合權利的法律制度。由于在學術界尚未形成對于水權法律性質的統(tǒng)一認識，一定程度上影響了水權交易的進一步發(fā)展與完善。

(二)水權交易利益協調機制銜接不暢

黃河流域水資源的合理配置以供需關系為主導，對水資源使用權進行再分配。從水資源的初始分配到水權交易市場的平等交易，從一級市場到二級市場的水權配置，從政府主導到充分發(fā)揮市場的作用，成為推動黃河流域高質量發(fā)展的重要手段。一級市場主要由水權批售(授)和拍賣市場構成，進行的是水資源的所有者(國家或水資源管理部門如黃河水利委員會)和用水戶之間的初次水權交易，是以政府為主導的資源的初次分配；二級水權市場主要由水權轉讓市場構成，進行的是用水戶和用水戶之間的二次水權交易。(21)沈鐳、鐘帥等：《復式記賬下的自然資源核算與資產負債表編制框架研究》，《自然資源學報》2018年第10期。在實際運行中，由于缺乏有效的利益協調機制，因此仍然有政府與市場、市場交易的不同主體、市場與公民等不同利益主體間的矛盾沖突。政府對水資源制定相應的綜合規(guī)劃、分配方案、調度計劃以及對發(fā)放取水許可制度等行政許可的宏觀配置，根據水資源的生活、生產以及生態(tài)的不同用途，對水資源進行初始分配。頒布《關于加強水資源用途管制的指導意見》《取水許可和水資源費征收管理條例》等行政法規(guī)和規(guī)章，對水資源在用水領域的分配、取水期限、水源類型等作了指導規(guī)定，也彰顯我國運用一系列推進政府治理現代化的手段，通過“政府責任清單”等形式對政府控制水權配置作出新的規(guī)定。當然政府對水資源初始分配時通過強制性的行政手段，排除市場在這一環(huán)節(jié)應有的作用，對初始制定的水資源分配的宏觀計劃進行變動，加大工業(yè)生產用水的比重，而對生活、農業(yè)以及生態(tài)用水進行限制，雖然有時也是為了推動經濟的發(fā)展，但一定程度上會間接損害社會利益、生態(tài)利益。

在以政府為主導的水權配置方面，市場通常呈現出一種缺位的狀態(tài)。市場作用有限使得水資源的經濟價值并不能有效顯現出來，導致競爭取水權的不同利益主體通過不當手段謀求水資源的經營權、使用權以及其他相關權利，地方政府有時也會為了特定利益進行“尋租”，不同企業(yè)等市場主體之間的競爭關系會減弱，水資源的開發(fā)利用行為效率將會明顯降低。在我國，可交易的水權類型僅僅包括灌區(qū)水權、農戶水權、區(qū)域擁有的初始水權，(22)金海、伊璇等：《從水權交易國際經驗看我國水權市場未來發(fā)展》，《中國水利》2021年第14期。與其他國家成熟的水權交易相比，可交易水權類型較少，而且我國的取水許可有效期通常為5年，政府主導的水資源配置影響了市場機制的效用，降低了水資源開發(fā)利用的效率。

根據我國水權交易的相關政策，實際用水的居民以及農戶并不能作為水權交易主體。在對水權進行初始分配時，政府通常會將水權分配給具有相應資質、成熟的機構，而不是使用者個人，這在一定程度上限制了公民個人的水資源擁有量，也限制了個人通過市場機制轉讓或購買水權，降低了公民之間的水資源利用率。在我國，最基本的農業(yè)生產用水的單元是灌區(qū)，水權成為了灌區(qū)的公共財產，(23)王亞華、舒全峰等：《水權市場研究述評與中國特色水權市場研究展望》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第6期。農戶個人無法獲得水權，基于水資源屬于國家所有，當實際用水的公民的水權遭受損害時，公民個人無法提起損害賠償訴訟。在水權交易方面，政府、市場以及公民等不同主體基于不同的立場有著不同的利益考量，這將直接影響其行為模式。缺乏有效的利益協調機制，不同利益主體之間的矛盾會凸顯。

(三)水權交易要素存在缺陷

1.市場主體結構存在缺陷

市場主體的有效確立和明晰化是市場有效運行的重要先決條件。黃河流域水權交易市場的交易主體現階段的參與主體分為政府和用水戶兩大類。前者是以管理者的身份參與到水權交易中的各級政府，后者是社團組織、法人單位以及個體戶等，交易機構、中介機構等第三方參與者起監(jiān)督和推廣作用。水權跨區(qū)域交易導致水權交易主體間存在明顯差異，個體用戶議價能力弱，小微企業(yè)信息、資金不足，普通農業(yè)灌溉用水戶作為市場主體的功能較弱，對水權供應方的信息獲取能力較弱，這種水權交易主體信息的不對稱會導致水權的轉讓與交易、水資源利用方面的差異性。

2.可交易水權對象模糊不清

國家將水權分配給各省市，各地用不完結余的指標可以二次分配，進行相互交易。地區(qū)間開展水權交易的對象往往限定于區(qū)域在年度或一定期限內結余的水量，由于水資源產權主體和范圍不清，可交易水權較為模糊，水權確權方式較為傳統(tǒng)且確權后的水權長期固定，不能適應水資源自然狀態(tài)的發(fā)展變化，農業(yè)水權確權存在面積統(tǒng)計不規(guī)范等問題，導致水權能交易的數量、水質情況等無法準確了解。交易對象形式單一，水銀行、儲水中心等新型交易形式發(fā)展遲緩。新增水權和臨時水權被排斥在水權市場之外，沒有得到保障。作為水權市場的主要客體，水資源計算量不夠精確，在水權交易案例中，水權交易的實際用水量往往與購買合同的水權數量并不完全一致。

3.水權交易價格形成機制不完善

水資源交易價格由水資源的供求關系決定，通常有政府指導定價和交易雙方協商兩種方式，交易雙方可以平等協商達成合意，但水權價格的計算不僅僅是水資源的成本價還包括許多潛在利益與損失，交易雙方如不能準確定價，就會造成交易價格不合理、缺乏市場競價機制、水權交易運行困難等問題。水價形成機制主要考慮供水設施的運行費用和產權收益，沒有考慮水的資源價值。水權交易制度建設的過程中，核心要解決的是水權的定價機制，它不同于水資源價格，也不同于水利工程供水價格，由于交易所涉及的種類、內容和對象不同，對于長期和短期交易、臨時和永久交易、優(yōu)質或劣質水交易等，交易價格也各不相同，水權定價不完善從而影響水權正常交易。

(四)水權交易市場運行環(huán)境的體制機制不完善

1.黃河涉水管理體制不健全

政府、市場和社會等各方力量在協同治理方面存在職能上的沖突，黃河流域的涉水管理權限和職責規(guī)定存在重疊等問題。黃河流域具有復雜的地理環(huán)境，跨越不同行政區(qū)劃且上中下游行政區(qū)劃間差距較大，對于流域之間水權交易要建立跨區(qū)域、跨部門的綜合統(tǒng)籌機構，將水資源開發(fā)和水環(huán)境治理的相關職能統(tǒng)籌起來?，F行沿黃灌區(qū)采用的是以區(qū)域管理為主、流域管理為輔，水資源的開發(fā)職能和管理職能集中于區(qū)域一體。涉水事業(yè)單位實行企業(yè)化流域管理模式，承擔公共事務，不能追求利潤，結果使灌區(qū)處于兩難境地。當前黃河流域還未能形成統(tǒng)一的水權管理機構的整體管理體制，不能做到多層次、多類型的區(qū)域協同合作，因此對于水權交易的具體現實的操作缺乏可能性。

2.水權交易轉讓機制不完備

水權制度體系尚不健全,給水權交易和轉讓管理帶來了困難。水權轉讓通過初始分配，水資源的使用權與所有權分離，又通過在平等主體間的轉讓，實現了水資源使用權的二次分配。水權交易轉讓的過程中，水資源所有權和使用權的合法享有者才有把水權轉讓給他人的權利，水權在市場上的交易、轉讓受到市場規(guī)律的制約，市場規(guī)律促使水權向效益好的行業(yè)和需水的地區(qū)流轉。水權交易轉讓多數采用現貨交易，涉及金額巨大，提高了買方的市場準入門檻，同時市場運行成本高，信息成本、談判成本、行政審批成本和履約成本等加在一起使得市場效率低，交易成本高，這些成本在水權交易價格中的占比在某些地方甚至占到70%以上。水權交易轉讓機制不夠完備，一是與對相關利益方的補償機制不完善有關，二是黃河流域上下游生態(tài)補償機制尚未建立，制約了水權市場建設的深度和廣度。

3.水權市場監(jiān)管機制不健全

水權交易過程中除了市場的調控手段外，政府的職能部門對其所管理的地區(qū)水權交易負有監(jiān)督管理、風險防范和調控職能。國家采用行政手段對水資源進行配置和利用，將水權分配給各省市，由各省市政府對水權交易進行規(guī)制，如果政府間對水權跨區(qū)交易問題的協商不充分，以及政府對水權交易予以不合理限制，水權交易的方式及內容未做到規(guī)范管理，勢必導致水權交易市場失靈。因此，水權交易中需要通過實施登記制度和監(jiān)管制度，明確交易的實際水量、交易價格、方式等內容，為政府提供宏觀調控的依據。實踐中在水資源的初始分配乃至市場交易時，政府對水資源的權屬、用途等監(jiān)管并不到位，法律法規(guī)對于政府的監(jiān)管職能也并未作出詳細的規(guī)定。水權交易中政府涉及多重身份，不僅負有監(jiān)督管理的身份，還以水資源使用權人的身份參與水權交易，在資源分配、交易、監(jiān)管過程中很難擺脫角色混同以及管制越位、缺位的困局。

4.黃河流域范圍內水權市場建設與運行不平衡

從水權交易試點情況看，水市場調節(jié)水資源經濟價值功能發(fā)揮較好，調節(jié)水資源生態(tài)功能、文化功能發(fā)揮不力，并未達到水權市場構建時的基本目標。水權市場建設與運行不平衡的原因來自水資源初始產權的明晰化、交易監(jiān)管、技術投入和交易制度設計等多個中間環(huán)節(jié)，不平衡表現為水權市場建設的現時狀態(tài)、水權市場發(fā)揮功能的程度或水平不平衡，在省份之間和省份內不平衡，如水權市場較為發(fā)達的地區(qū)主要集中在寧夏、內蒙古，相對而言，河南、青海、陜西的水權市場建設相對遲緩，山東居于中間層次。水權水市場交易改革尚在推廣和擴大階段，有待對水權交易制度進一步完善。

四、黃河流域水資源利用中水權交易的制度設計和完善路徑

《黃河保護法》規(guī)定國家對黃河水量實行統(tǒng)一配置。應當充分考慮黃河流域水資源條件、生態(tài)環(huán)境狀況、區(qū)域用水狀況、節(jié)水水平、洪水資源化利用等因素，制定和調整黃河水量分配方案。黃河流域水資源實行統(tǒng)一調度，水權交易依據《黃河保護法》，堅持量水而行、節(jié)水為重，因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃、協同推進的原則，完善水權交易制度，以便推動全國水權交易市場的建設。

(一)完善黃河流域水資源確權登記制度

統(tǒng)一完善的產權登記制度對于明確水權歸屬、促進水權交易以及維護水權主體利益均具有重要意義。完善水資源確權登記制度可以推動建立水權交易市場，更好地治理黃河流域內的各類水資源產權沖突問題，充分發(fā)揮市場化手段的作用，實現流域上、中、下游的資源優(yōu)化配置。面對目前水資源產權不清晰帶來的負面影響問題，完善水資源確權登記制度是必要手段?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》要求對水資源的自然狀況、權屬狀況以及管制狀況進行登記，黃河流域水資源確權登記可以借鑒全國多地開展試點的可行經驗，這對推動建立當地水權交易市場以及全國水權交易市場均有一定裨益。

從黃河水權交易市場建立的實際情況出發(fā)，推廣有效的試點經驗，配套其他的保障制度，創(chuàng)造性地發(fā)展具有中國特色的水資源確權登記制度。通過規(guī)范相關文件與配發(fā)水權證書以明確水資源權屬范圍，并且銜接好水權物權登記、水權行政許可、水資源開發(fā)利用等工作，做到資源開發(fā)與生態(tài)保護相結合。同時做好與其他法律規(guī)定的銜接，對水資源確權的登記范圍、登記機關的職責以及法律責任等基本內容進行規(guī)定，推動建立更加法治化的水資源確權登記制度。為了避免出現同一水資源的使用權主體競合、實際水資源利用與登記內容相悖等多種沖突情況，需要明確黃河流域各行政區(qū)域水資源的使用權主體，通過公示的方式載明于水權證書或者取水許可證之中，并且做到與水資源功能區(qū)規(guī)劃要求相吻合。

(二)完善水資源管理和水權交易的監(jiān)管制度

建立綜合完整的水資源管理法律體系是保障黃河流域各行政區(qū)域高效協同治理的重要抓手，也是解決黃河流域面臨的嚴峻環(huán)境問題和經濟問題的主攻方向。推進制度完善，必須立足于黃河流域自身的環(huán)境特征與經濟社會特征，以《黃河保護法》為重要依托，建立體系完善、內容詳實的水資源保護、管理、開發(fā)、利用的法律法規(guī)體系。加強水資源空間科學規(guī)劃，注重黃河流域農業(yè)面源污染、工業(yè)污染、城鄉(xiāng)生活污染等的綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，對河道、湖泊的排污口組織開展排查整治，明確責任主體，實施分類管理。依據黃河流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃，在黃河流域組織建設水沙調控和防洪減災工程體系，完善水沙調控和防洪防凌調度機制。黃河流域各行政區(qū)域根據自然特征和人文特征，在不與上位法沖突的前提下制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，因地制宜地開發(fā)利用和管理黃河流域水資源。沿黃河流域各省份之間也需加強立法、執(zhí)法、司法協作，彌補立法空白與短板，減少地區(qū)之間法規(guī)規(guī)章的沖突，避免“九龍治水”所帶來的各種矛盾。

為促進黃河流域水權交易市場的建設，應當健全水資源管理與水權交易的法規(guī)體系，進一步明確水資源產權主體、水權權能與水權交易規(guī)則。(24)孟慶瑜、張思茵：《論水資源用途管制與市場配置的法律調適》，《中州學刊》2021年第9期。黃河流域建立省際河湖長聯席會議制度，針對不同行政區(qū)域之間可能存在的沖突，協調和均衡各方的利益。對于不同類別水資源交易形式注重法律和政策制度的銜接、協調，規(guī)制水權交易二級市場手段可能帶來的交易風險，完善水權交易價格監(jiān)管，加強對水權交易和轉讓的參與者監(jiān)管，以及農業(yè)水權轉讓的監(jiān)管，(25)任保平、宋敏等：《黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展報告》，西安：西北大學出版社，2021年，第186頁。對這些參與主體要讓其明確水資源用途，減少水資源浪費，避免用水戶和農民追求經濟利益的投機行為，及時消解潛在的危機，為水權交易市場的健康運行提供良好的法治環(huán)境。

(三)完善黃河流域水資源利用與水權市場建設的保障制度

《黃河保護法》規(guī)定，建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的黃河流域規(guī)劃體系。因此要完善黃河流域水資源利用，建立以黃河流域規(guī)劃為統(tǒng)領的規(guī)劃管控制度體系，充分發(fā)揮黃河流域規(guī)劃對水資源利用管理和水權市場建設的引領作用。通過立法，科學統(tǒng)籌黃河流域上中下游生態(tài)保護和綠色發(fā)展，明確黃河流域水權交易主體和水權交易管理主體職能，加強黃河流域地區(qū)間的聯防聯治，系統(tǒng)規(guī)范流域協同保護與管理協調機制，以推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的引領、指導和約束作用。

以環(huán)境質量底線為約束，完善黃河流域水資源污染防治制度體系。黃河流域水資源匱乏，流域生態(tài)脆弱，局部生態(tài)污染嚴重，結合黃河流域上游過度放牧、中游排污管控不嚴、下游農業(yè)過度開發(fā)導致水體富營養(yǎng)化等造成水污染的情況，(26)李甜甜、黃宇等：《黃河流域保護的立法路徑分析》，《經濟師》2022年第3期。亟需從黃河流域的水資源匱乏性、生態(tài)復雜性、污染治理協同性出發(fā)，打好黃河流域節(jié)水控水攻堅戰(zhàn)。黃河流域污染問題依據《黃河保護法》《水污染防治法》《環(huán)境保護法》《土壤污染防治法》等法律中有關污染防治的相關規(guī)定，以污染物排放總量、排污許可制度、落后生產工藝和設備淘汰制度等為基礎，(27)廖建凱、杜群：《黃河流域協同治理：現實要求、實現路徑與立法保障》，《中國人口·資源與環(huán)境》2021年第10期。細化黃河流域各省份水污染防治細則。

以生態(tài)紅線為約束，完善黃河流域水生態(tài)修復的制度體系，保護黃河流域的自然形態(tài)、水生生物多樣性、特有物種、稀有和瀕危物種、棲息地。在生態(tài)修復方面，組織實施生態(tài)修復重大工程，以及淤地壩建設管理、退耕還林、退耕還濕、退田還灘，以最嚴格的法治規(guī)范黃河流域水生態(tài)保護，采取工程技術措施和相應的保障措施修復水資源，以此促進黃河流域水資源利用和水權交易。

(四)完善黃河流域水權市場交易的運行機制

水權交易運行機制的多樣性，會提升黃河流域水資源產權市場的功能。應當通過黃河流域水權交易的高效流轉提升水資源利用效率，實現用水節(jié)約化集約化目標。

首先，積極調動黃河流域水權二級交易市場活力，推行水資源使用權的有償轉讓機制。對于不具有經營性質的用水采取交易雙方協商定價方式有償轉讓，對于經營性質的用水以掛牌交易或拍賣等方式轉讓水資源使用權。(28)石玉波、王寅等：《培育黃河流域水權交易市場 助力生態(tài)保護和高質量發(fā)展》，《水利發(fā)展研究》2021年第2期。

其次，采取最嚴格的水資源管理制度控制取水權的分配。黃河流域取用水資源，應當依法取得取水許可。黃河流域管理機構負責審批取水申請，除生活用水等民生保障用水外，黃河流域水資源超載地區(qū)不得新增取水許可。要統(tǒng)籌取水許可與水權交易的協同作用。利用市場調節(jié)機制為在水權交易平臺的用水戶提供便利，可以采取簡化取水許可辦理手續(xù)，或者組合水權與碳排放權交易，或者采取優(yōu)化水資源稅收等方式，提高水權交易便利性，(29)金海、伊璇等：《從水權交易國際經驗看我國水權市場未來發(fā)展》，《中國水利》2022年第14期。營造規(guī)范的市場交易氛圍，凸顯水資源的經濟價值，激發(fā)用水戶節(jié)約用水的內生動力。

最后，構建黃河流域水權交易跨區(qū)域合作、利益協調和生態(tài)補償機制。黃河流域各行政區(qū)域的經濟發(fā)展、水權轉讓、水資源利用存在區(qū)域差異性，水權交易過程中會出現利益沖突和水事糾紛，可以采用政府調控、民主協商和水權轉讓機制進行協調彌補，按照流域、省(區(qū))級、地區(qū)(州、盟、市)級分類協調處理。(30)任保平、師博等：《黃河流域高質量發(fā)展的戰(zhàn)略研究》，第186頁。不斷完善區(qū)域水資源調配，建立區(qū)域水權合作機制，實現水資源在黃河流域上、中、下游的合理流動。建立健全黃河流域省級間共同協商機制，通過協議方式明確中下游省份不同的職責義務。創(chuàng)新多元化生態(tài)補償方式，加強黃河上中下游省份財政轉移支付力度。水權交易生態(tài)補償制度的建設，對黃河流域水資源管理具有重要實踐價值，上中下游有其不同的生態(tài)補償水權交易模式，例如以上游的甘南、祁連山等水源涵養(yǎng)保護區(qū)為補償對象，實行下游向上游的生態(tài)補償型水權交易；黃河中游地區(qū)探索“以沙換水”水權交易；黃河下游地區(qū)開展短期租賃、回購上游灌溉用水戶節(jié)余水權。

(五)黃河流域水權供求場景需與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相協調，提高水權交易的運行效率

首先要統(tǒng)籌協調不同地區(qū)用水的需求與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相協調，并且水資源分配要與水資源用途管控制度、碳減排目標相結合，控制不合理的用水需求。(31)馬建堂等：《黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展總體思路和戰(zhàn)略重點》，北京：中國發(fā)展出版社，2021年，第31頁。實行不同區(qū)域水權動態(tài)化、實時化和智能化管理，搭建水資源使用權確權數據庫，提升水權信息的準確性，實現黃河流域地下灌溉系統(tǒng)的產權關系的多樣化，形成水權的有償使用和轉化。

其次，推動水權市場更加符合流域內各個水權供求場景的實際需要，吸納和借鑒如俄羅斯的“水箱簿”和美國的“水銀行”，尤其是把水權市場構建運行與流域內各地的產業(yè)升級轉型、發(fā)揮高新技術產業(yè)的推動促進作用緊密結合。發(fā)展高新技術，進一步完善黃河水域岸線管理中水資源檢測、水量計量和水量管理系統(tǒng)建設等。建設一個綜合且靈活的水權交易平臺，在技術層面，為水權交易提供便利。可以建立水量賬戶或水資源賬戶，提升黃河流域科技創(chuàng)新能力，運用政府采購、技術標準、激勵機制等促進科技成果轉化。在流域層面，應針對黃河流域不同地區(qū)間的用水差異，探索因地制宜的用水計量方式和管理體制。

最后，隨著黃河流域水權市場建設的重心轉向，凸顯水權交易市場的多層次性和區(qū)域性。黃河流域水權市場建設的重心由提高用水經濟效率轉向突出水生態(tài)效率，實現水利用高質量發(fā)展，以清晰明確的市場交易角色來獲取生態(tài)水權，凸顯水權的生態(tài)服務價值，進而展開水環(huán)境保護和水生態(tài)治理。黃河流域水權市場應該增強多層次性和區(qū)域差異性，這是由水資源產權市場的標的特質差異性和區(qū)域稟賦差異性決定的，應當實行水資源剛性約束制度。