對完善水庫移民監(jiān)督管理工作的幾點思考

王昱淇，曹良兵

（水利部移民管理咨詢中心，湖北 宜昌 443000）

《移民條例》等水庫移民政策為做好大中型水庫建設(shè)征地補(bǔ)償安置和移民后期扶持工作提供了重要的法律依據(jù)，兼顧了國家、集體和移民各方權(quán)益，保障了水利水電工程建設(shè)順利進(jìn)行和社會穩(wěn)定。隨著社會的發(fā)展，移民安置和后扶工作在實踐中逐漸出現(xiàn)了一些新情況、新問題，地方政府、建設(shè)單位、設(shè)計單位等利益相關(guān)方對進(jìn)一步完善移民政策的呼聲越來越高。本文從移民安置、后扶工作實際出發(fā)，結(jié)合水庫移民監(jiān)督管理工作面臨的新形勢、新情況，進(jìn)一步厘清中央和地方、地方各級政府和項目法人等各方的監(jiān)督管理責(zé)任，界定稽察、審計、監(jiān)督評估、績效評估等監(jiān)管方式的主要任務(wù)、工作權(quán)限和職責(zé)劃分，力求構(gòu)建統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，提出各方加強(qiáng)監(jiān)督的管理內(nèi)容和措施建議，為移民政策完善提供參考。

1 《移民條例》監(jiān)督管理內(nèi)容的指導(dǎo)作用

（1）促進(jìn)水庫移民監(jiān)督管理認(rèn)識再深化?！兑泼駰l例》把加強(qiáng)監(jiān)督管理工作擺在了更加突出的位置，要求對移民安置和后扶實行全過程監(jiān)督管理，對水庫移民監(jiān)督管理的各方面作出了詳細(xì)規(guī)定。保障了水庫移民大政方針的有效貫徹執(zhí)行，保障了水庫移民群眾的生活生產(chǎn)需要。

（2）促進(jìn)水庫移民監(jiān)督管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。過去由于移民工作監(jiān)督管理責(zé)任不明確、制度不完善、機(jī)制不健全等，監(jiān)督管理存在明顯弱項，損害廣大移民利益、違反資金和項目管理規(guī)定的行為屢禁不止?！兑泼駰l例》為監(jiān)督管理工作提供了重要依據(jù)，為確保移民政策法規(guī)有效落實、移民資金安全使用、移民村組從扶持項目受益、庫區(qū)和安置區(qū)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。

（3）促進(jìn)監(jiān)督管理全過程化。監(jiān)督管理貫穿于移民安置前期、搬遷安置到后扶的各個階段，通過對移民安置和后扶全程監(jiān)督管理，能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正項目前期、實施和資金使用管理等方面存在的問題，切實保證水庫移民工作質(zhì)量，保障移民資金的使用安全，有效減少了移民工作中的違規(guī)違紀(jì)違法行為，維護(hù)了黨和政府的形象。

（4）促進(jìn)監(jiān)督管理責(zé)任具體化。水庫移民監(jiān)督管理工作的主體多樣，監(jiān)管內(nèi)容明確規(guī)定了移民工作主體在移民工作中的相應(yīng)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)了地方政府屬地管理的責(zé)任，形成了從中央到地方各負(fù)其責(zé)的監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了層層監(jiān)管的責(zé)任體系，各級政府監(jiān)管職、責(zé)、權(quán)相統(tǒng)一，為實現(xiàn)水庫移民監(jiān)管提供了有效支撐。

2 當(dāng)前水庫移民監(jiān)督管理存在的問題及成因分析

當(dāng)前我國水庫移民監(jiān)督管理體系總體上是不斷完善的，但同時也要清楚地看到，水庫移民工作進(jìn)入貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的階段，迎來了新的發(fā)展機(jī)遇，現(xiàn)有的移民監(jiān)督管理工作面臨新的挑戰(zhàn)，任務(wù)更加艱巨繁重。根據(jù)對近年來承擔(dān)的水庫移民工作監(jiān)督管理成果的梳理分析，當(dāng)前移民監(jiān)督管理工作還存在制度不夠完善、體制不夠順暢、機(jī)制不夠健全、內(nèi)容不夠全面、工作不夠規(guī)范以及監(jiān)管力量薄弱、資金不足等短板，影響了監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。監(jiān)督管理仍是水庫移民工作中的明顯弱項，侵害廣大移民合法權(quán)益、違反項目和資金管理規(guī)定的問題還未完全杜絕。

移民監(jiān)督管理工作存在上述問題背后的原因，主要與以下方面有關(guān)：一是水庫移民法規(guī)政策的修訂完善相對滯后。由于政策制定修改審批程序嚴(yán)格，導(dǎo)致移民相關(guān)政策的出臺和移民工作的開展時間上不一致。隨著移民工作實踐的深入和新問題的出現(xiàn)，已有政策法規(guī)逐漸顯示出廣度不夠、覆蓋面不全的問題。部分省未及時制定或修訂完善移民工作相關(guān)配套政策文件，監(jiān)督檢查尺度、標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致有法難依、違法難究、依法行政困難等問題，既影響了監(jiān)督檢查權(quán)威性，也無法對各地實行更有效的監(jiān)督指導(dǎo)。二是對監(jiān)督管理重要性認(rèn)識不到位。一些省級移民管理機(jī)構(gòu)思想認(rèn)識存在偏差，沒有充分認(rèn)識到加強(qiáng)移民工作監(jiān)督管理是自身職責(zé)所在，片面地理解移民工作是地方政府負(fù)責(zé)，應(yīng)本著權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則把監(jiān)督管理的責(zé)任壓給市縣政府，省級任務(wù)主要是加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和服務(wù)，對監(jiān)督管理工作未進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、未制定完善相關(guān)配套政策制度，對開展監(jiān)督檢查不積極主動，不敢較真碰硬，主體責(zé)任落實不到位。三是水庫移民工作自身有其特殊性，我國水庫移民工作實行政府負(fù)責(zé)制，地方各級政府既是水庫移民工作實施管理者，又是受益者。因此，地方政府很難通過自身解決監(jiān)督缺位的問題。

3 監(jiān)督管理面臨的新形勢、新任務(wù)和新要求

監(jiān)督管理是一項綜合性強(qiáng)、復(fù)雜繁瑣的工作，它貫穿于移民工作的全過程。根據(jù)“十四五”全國大中型水利水電工程建設(shè)形勢、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、放管服改革要求，以及中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見、中央關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知等要求，水庫移民政策實施監(jiān)督管理工作面臨新形勢、新任務(wù)和新要求，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理工作。

新時期水庫移民監(jiān)督檢查工作應(yīng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照水利部“三對標(biāo)、一規(guī)劃”專項行動部署，緊密結(jié)合水庫移民工作實際，全面落實監(jiān)督制度、強(qiáng)化水庫移民工作監(jiān)管。

4 完善監(jiān)督管理工作的措施建議

4.1 完善監(jiān)督管理工作機(jī)制

（1）完善監(jiān)督評估機(jī)制。一是充分發(fā)揮第三方監(jiān)督評估在完善移民安置工作程序、按時完成安置工作任務(wù)、保證移民安置工作質(zhì)量等方面的“體檢”作用；二是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，抓好重點項目監(jiān)督檢查，提高問題整改質(zhì)量；三是加強(qiáng)對各省移民安置監(jiān)督評估工作開展情況的監(jiān)督指導(dǎo)，把監(jiān)督評估納入稽察檢查范圍，通過通報、約談、問責(zé)等方式加大懲處力度，推動監(jiān)督評估工作規(guī)范開展，切實發(fā)揮應(yīng)有作用。

（2）完善監(jiān)督檢查工作機(jī)制。利用大數(shù)據(jù)手段加強(qiáng)水庫移民監(jiān)督檢查工作，依托水庫移民信息管理系統(tǒng)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+移民監(jiān)管”，加強(qiáng)項目實施和資金走向的動態(tài)實時監(jiān)管，使信息化監(jiān)管成為數(shù)字“千里眼”和“順風(fēng)耳”；強(qiáng)化監(jiān)督管理成果的運用，通過分析研判監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)的問題，找準(zhǔn)原因，查找弱項和不足，舉一反三，提出對策措施，及時修訂完善水庫移民監(jiān)督管理的相關(guān)制度，建立長效監(jiān)管機(jī)制，推動監(jiān)管從單一簡單的“體檢”逐步向“全程防治”轉(zhuǎn)變。

（3）推進(jìn)全社會監(jiān)督工作機(jī)制。當(dāng)前移民群眾參與監(jiān)督移民工作事務(wù)、維護(hù)自身權(quán)益的意識不斷增強(qiáng)。針對這一情況，一是各級移民管理機(jī)構(gòu)要正確理解、認(rèn)真對待、依法行政，自覺接受移民群眾監(jiān)督；二是由于移民工作政策性、社會性較強(qiáng)，批復(fù)的移民安置規(guī)劃在實施時經(jīng)常會發(fā)生調(diào)整變化，有的地方對此信息公開不夠充分，導(dǎo)致移民群眾信訪，應(yīng)改進(jìn)完善移民信息公開工作，根據(jù)實際情況公開相關(guān)信息簡本，給群眾一個明白、還干部一個清白。

4.2 明確監(jiān)督管理責(zé)任主體

建議進(jìn)一步明確各級政府監(jiān)督主體的事權(quán)。其中，國家層面負(fù)責(zé)頂層設(shè)計，以及跨省重點項目的監(jiān)督檢查；省級及以下按照屬地管理負(fù)責(zé)原則，省級負(fù)責(zé)跨市州項目、市級負(fù)責(zé)跨縣項目、縣級負(fù)責(zé)屬地內(nèi)的項目監(jiān)管。

責(zé)任主體需要處理好以下幾個關(guān)系：一是正確處理水庫移民管理機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)管主體之間的關(guān)系，移民管理機(jī)構(gòu)與級地方政府、與同級有關(guān)部門、上下級移民管理機(jī)構(gòu)之間，都要圍繞水庫移民督管目標(biāo)形成工作合力。二是正確處理實施監(jiān)督管理與接受監(jiān)督的關(guān)系。

4.3 健全完善水庫移民監(jiān)管工作制度

細(xì)化水庫移民監(jiān)管的各項規(guī)定，形成清楚高效、規(guī)范可行的制度。一是在水庫移民財務(wù)和資金管理方面，重點優(yōu)化完善財務(wù)預(yù)算管理、資金申請、報帳與資金撥付、用款管理等具體制度。二是在水庫移民項目具體實施管理方面，制定完善立項、審批、實施和驗收等管理制度，特別是制定移民后扶生產(chǎn)開發(fā)項目管理辦法，明確產(chǎn)權(quán)管理、受益分配機(jī)制等。三是在項目評估方面，修訂完善移民安置監(jiān)督評估、后扶監(jiān)測評估相關(guān)制度，進(jìn)一步明確責(zé)權(quán)，規(guī)范程序，加強(qiáng)監(jiān)管。四是在移民政務(wù)公開方面，制定移民群眾參與的制度辦法，建立完善的公開目錄和制度，從制度上給利益相關(guān)者設(shè)計出足夠的參與空間，深化優(yōu)化水庫移民政務(wù)公開工作。五是在廉政與反腐敗建設(shè)方面，根據(jù)水庫移民工作實際情況制定針對性的反腐倡廉相關(guān)制度，將反腐倡廉工作融于水庫移民制度建設(shè)，融于水庫移民管理工作，構(gòu)建程序嚴(yán)密、制約有效的水庫移民廉政風(fēng)險防控機(jī)制。建立健全移民安置和后期扶持各方面工作相配套、各環(huán)節(jié)管理相連接、上下級之間運行相協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)制。

4.4 做好對監(jiān)督管理工作的統(tǒng)籌安排

稽察、審計、績效評價、監(jiān)測評估等監(jiān)督檢查工作需加強(qiáng)統(tǒng)籌調(diào)度、有所側(cè)重。建議各類監(jiān)督檢查手段的工作重點應(yīng)有所區(qū)別、有所側(cè)重。如稽察的重點應(yīng)突出發(fā)現(xiàn)主體責(zé)任落實、政策落實、規(guī)劃實施、資金和項目管理中存在的問題；監(jiān)測評估的重點應(yīng)突出對后扶政策實施情況和效果進(jìn)行跟蹤監(jiān)測和系統(tǒng)評估；績效評價的重點應(yīng)突出對中央水庫移民扶持基金績效目標(biāo)實現(xiàn)程度及效果、存在問題等進(jìn)行評價分析；審計的重點應(yīng)突出對專項規(guī)劃、專項方案或?qū)ｍ梿栴}的資金審計。特別應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌安排，避免集中扎堆，切實減輕基層單位的工作負(fù)擔(dān)。

4.5 加強(qiáng)監(jiān)督管理工作力量

（1）積極落實監(jiān)督檢查工作經(jīng)費。目前。水利部和各省大多委托第三方機(jī)構(gòu)獨立開展監(jiān)督檢查，而第三方機(jī)構(gòu)大多是市場經(jīng)營主體。建議根據(jù)工作需要列足監(jiān)督檢查工作經(jīng)費，積極協(xié)調(diào)財政部門明確該項經(jīng)費從中央分配各省的水庫移民后扶資金中列支，或者明確列入地方年度財政預(yù)算解決，切實解決監(jiān)督管理工作的“后顧之憂”。

（2）加強(qiáng)監(jiān)督檢查隊伍建設(shè)。對于移民管理機(jī)構(gòu)已成為部門（如水利廳）內(nèi)設(shè)處室的省份，建議明確由部門現(xiàn)有的監(jiān)督管理處承擔(dān)該項職能，或者明確移民處承擔(dān)，切實解決“誰來監(jiān)管”的問題。通過不斷努力，健全完善移民監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，建立一支高度負(fù)責(zé)、勤勉敬業(yè)、敢于擔(dān)當(dāng)、能力突出、人員穩(wěn)定、高質(zhì)量的水庫移民監(jiān)督檢查隊伍。

（3）充分發(fā)揮社會力量。按照政府“放管服”改革的要求，移民管理機(jī)構(gòu)可通過政府購買服務(wù)引入第三方機(jī)構(gòu)或者依托直屬技術(shù)支撐事業(yè)單位，聘請在項目法人管理、勘測規(guī)劃設(shè)計、工程監(jiān)理、生產(chǎn)開發(fā)、財務(wù)管理等方面能力突出、經(jīng)驗豐富的專業(yè)技術(shù)人才充實監(jiān)督檢查力量，承擔(dān)稽察、內(nèi)部審計、績效評價、監(jiān)督評估、監(jiān)測評估等監(jiān)督檢查具體工作，并通過對這些社會服務(wù)機(jī)構(gòu)強(qiáng)化全過程監(jiān)管，切實提高監(jiān)督檢查工作質(zhì)量和效果。