“三治融合” 鄉(xiāng)村治理模式下村規(guī)民約的功能偏差與優(yōu)化
——基于W市Q村的田野調(diào)查

王宗濤 王 勇

黨的十九大報(bào)告指出， “要高度重視農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局” 。①《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出，鄉(xiāng)村治理要 “堅(jiān)持自治、法治與德治有機(jī)結(jié)合” 的治理觀念，以自治 “激發(fā)活力” ，以法治 “定紛止?fàn)帯?，以德治 “春風(fēng)化雨” ，以 “三治融合” 走鄉(xiāng)村善治之路。②《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步提出： “2020年全國(guó)所有村、社區(qū)普遍形成務(wù)實(shí)高效的村規(guī)民約、居民公約，推動(dòng)建立、健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的 “三治融合” 的現(xiàn)代化新型基層社會(huì)治理機(jī)制” 。③作為鄉(xiāng)村軟法規(guī)范重要制度載體的村規(guī)民約，在構(gòu)建 “三治融合” 的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系中扮演著重要的角色。對(duì)新發(fā)展背景下村規(guī)民約所蘊(yùn)含的時(shí)代價(jià)值予以深入剖析④，在對(duì)其存在的功能偏差進(jìn)行深入反思的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的紓解之策，對(duì)于推動(dòng)村規(guī)民約的實(shí)施及高效鄉(xiāng)村治理體系的建構(gòu)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、 “三治融合” 視域下村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理體系中的價(jià)值意蘊(yùn)

村規(guī)民約是指依據(jù)現(xiàn)行法律、政策，以傳統(tǒng)道德為基礎(chǔ)，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際情況，由村民一起協(xié)商擬定且對(duì)全部村民都有一定拘束力的行為規(guī)范。⑤據(jù)史料記載，我國(guó)村規(guī)民約最早可追溯于周代邦國(guó)內(nèi)人民一起聽(tīng)人誦讀邦法。⑥北宋《呂氏鄉(xiāng)約》記載了 “德業(yè)相助，禮俗相交，患難相恤” 等諸多規(guī)約條款，這被認(rèn)為是我國(guó)最早出現(xiàn)的鄉(xiāng)民自治的雛形。⑦新時(shí)代背景下的鄉(xiāng)村治理，需要重新激活村規(guī)民約的發(fā)展動(dòng)力，重新彰顯村規(guī)民約的治理價(jià)值。村規(guī)民約是兼?zhèn)鋭傂耘c韌性的協(xié)同治理模式的重要載體，其以重協(xié)商、促溝通、善調(diào)解的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在基層治理方面發(fā)揮著提升村民自治能力、培育法治意識(shí)、弘揚(yáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明的獨(dú)特功能。⑧村規(guī)民約將自治、法治、德治的價(jià)值屬性有機(jī)融合為一體，始終秉持 “依俗而治” “依法而治” “依德而治” 的治理理念⑨，在建構(gòu)高效科學(xué)的鄉(xiāng)村治理體系方面發(fā)揮著重要作用（參見(jiàn)圖1）。這充分彰顯了村規(guī)民約在完善優(yōu)化基層鄉(xiāng)村治理體系方面發(fā)揮的重要作用。

圖1 “三治融合” 鄉(xiāng)村治理體系下村規(guī)民約功能效果

（一） “準(zhǔn)法” ：夯實(shí)自治之基

所謂自治指的是村民的自我服務(wù)、自我管理和自我約束。而村規(guī)民約則是村民開(kāi)展自治所依托的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，是村民自治制度的形式載體。與作為正式管理制度的國(guó)家制定法相比，村規(guī)民約以一種非正式制度的 “軟法規(guī)范” 或 “社會(huì)性契約” 的身份出現(xiàn)。 “皇權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳” 在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)一直是我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基層治理的重要方式。⑩伴隨著時(shí)代演化，現(xiàn)代化發(fā)展背景下村規(guī)民約的生成體現(xiàn)出鮮明的行政嵌入與鄉(xiāng)村內(nèi)生的二元化特性，這種內(nèi)生于鄉(xiāng)村本土且在鄉(xiāng)民日常生活邏輯中造就的規(guī)約?，由于在制定過(guò)程中較為充分地發(fā)揚(yáng)了協(xié)商民主，使得制定出來(lái)的規(guī)約能夠符合大多數(shù)村民的價(jià)值觀、風(fēng)俗習(xí)慣，從而更容易得到村民的普遍認(rèn)同與遵守，更有助于激發(fā)村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我約束的積極性。具體來(lái)看，村規(guī)民約對(duì)于鄉(xiāng)村自治的價(jià)值意蘊(yùn)主要體現(xiàn)為保障民主自治、落實(shí)全面自治及助推有效自治三個(gè)面向。

（二） “舊規(guī)” ：與 “法” 軟硬相輔

如果說(shuō)村規(guī)民約是蘊(yùn)含村民廣泛共識(shí)的自下而上的 “軟治理” ，那么法治就是體現(xiàn)國(guó)家治理意志的自上而下的 “硬規(guī)制” 。受傳統(tǒng)以親緣和地緣關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來(lái)的穩(wěn)定鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響，法治在農(nóng)村治理領(lǐng)域缺乏生存的土壤，導(dǎo)致我國(guó)諸多地區(qū)的鄉(xiāng)村治理多依賴(lài)于具有民間法性質(zhì)的村規(guī)民約。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者主張： “中國(guó)的法治之路必須注重利用我國(guó)本土的資源，注重結(jié)合中國(guó)法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際。”?在我國(guó)廣袤的鄉(xiāng)村地區(qū)，大多數(shù)鄉(xiāng)民規(guī)約都發(fā)揮著匯民意、聚民智、解民憂、護(hù)民利的作用。?故制定推廣科學(xué)合理、務(wù)實(shí)好用的鄉(xiāng)村規(guī)約本身就是一種規(guī)則之治，是對(duì)國(guó)家制定法融貫于鄉(xiāng)村治理體系的有益補(bǔ)充。?具體來(lái)看，村規(guī)民約對(duì)于鄉(xiāng)村法治的價(jià)值意蘊(yùn)主要體現(xiàn)在培育法治觀念、填補(bǔ)法律遺漏及調(diào)解民間糾紛等層面。

（三） “新俗” ：教民鑄德潤(rùn)民心

德治是建構(gòu)高效合理鄉(xiāng)村治理體系的價(jià)值支撐，缺乏村民道德價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)化，高效的治理只能是可望而不可即的理想愿景。發(fā)端于鄉(xiāng)村本土的村規(guī)民約，其不僅是村民道德觀念的有力體現(xiàn)，亦是蘊(yùn)含大量中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的集合體，自然可為更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村德治提供一定的價(jià)值，并發(fā)揮重要的傳承、篩選、更新功能。倫理道德始終以溫和委婉的方式教化村民，發(fā)揮著如春風(fēng)化雨般的德治功能。?村規(guī)民約在將當(dāng)代社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)容與與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德的規(guī)范要素有機(jī)融合之后，通過(guò)規(guī)范化、制度化、民主化的方式促進(jìn)其在廣大鄉(xiāng)村中的廣泛傳播，輔之以采取包括勸善和懲惡在內(nèi)的多種舉措，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理所追求的以教化民、以禮成俗、以罰止惡的目的。具體來(lái)看，村規(guī)民約對(duì)于鄉(xiāng)村德治的價(jià)值意蘊(yùn)主要體現(xiàn)在傳承良善文化、優(yōu)化價(jià)值取向以及推動(dòng)移風(fēng)易俗等方面。

二、 “三治融合” 鄉(xiāng)村治理模式下村規(guī)民約的建設(shè)現(xiàn)狀及功能偏差

村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域一直扮演著重要的角色，截至2016年全國(guó)已有90%的鄉(xiāng)村制定了村規(guī)民約或村民自治章程?，但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷加快及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，給傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式帶來(lái)巨大沖擊，直接導(dǎo)致村規(guī)民約在內(nèi)容與運(yùn)行上種種問(wèn)題的發(fā)生。為了更好地了解村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理體系中重要的發(fā)展現(xiàn)狀，作者以W市D區(qū)Q村的村規(guī)民約為分析對(duì)象，結(jié)合在實(shí)際走訪中收集到的相關(guān)實(shí)證資料為補(bǔ)充，對(duì)W市D區(qū)Q村村規(guī)民約的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以期為新時(shí)期村規(guī)民約的完善提供有益參考。

（一） “三治融合” 鄉(xiāng)村治理模式下村規(guī)民約的建設(shè)現(xiàn)狀

W市坐落于東南沿海，D區(qū)是W市的四大主城區(qū)之一，D區(qū)下轄12個(gè)街道、1個(gè)鎮(zhèn)，總?cè)丝?7萬(wàn)人。Q村位于D區(qū)的東南，以制造皮革產(chǎn)品出名。該村下轄67個(gè)組，總計(jì)306戶(hù)、654人，有黨員67人。由于該地輕工業(yè)發(fā)達(dá)，該村在政府政策的大力支持下，已基本實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)興旺的發(fā)展目標(biāo)，但是在構(gòu)建鄉(xiāng)風(fēng)文明及治理有效的鄉(xiāng)村治理體系方面仍有許多弊病，這也是本文要以該村為分析樣本的考量所在，該村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展歷程是東南沿海地區(qū)諸多鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)縮影，因此將該村作為調(diào)研對(duì)象在W市乃至東南沿海各省區(qū)都有一定的代表性。

本文的田野調(diào)查主要是圍繞D區(qū)Q村展開(kāi)，主要借助發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷及與當(dāng)?shù)卮甯刹?、村民訪談的途徑開(kāi)展調(diào)研。本次田野調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷203份，收回196份，有效問(wèn)卷190份。

第一，Q村村民基本情況。為了使調(diào)查結(jié)果更加科學(xué)合理，此次選取的調(diào)查對(duì)象由村干部、普通村民、村民代表及村小組組長(zhǎng)組成。同時(shí)為了更好地體現(xiàn)作為鄉(xiāng)村主體的村民對(duì)Q村村規(guī)民約建設(shè)情況的真實(shí)想法，保證此次田野調(diào)查的民主性與代表性，在發(fā)放的所有調(diào)研問(wèn)卷中普通村民占了最大比例，高達(dá)74%。此外，問(wèn)卷主體還涉及3%的村干部、7%的村民小組組長(zhǎng)以及16%的村民代表。同時(shí)，此次問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象的年齡主要集中在45—60歲與20—45歲兩個(gè)區(qū)段，分別占比39%與31%。由此可見(jiàn)本次調(diào)研選取的樣本極具代表性、科學(xué)性。

第二，Q村村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)知情況。Q村村民對(duì)本村村規(guī)民約內(nèi)容性質(zhì)的了解情況差異較大，根據(jù)實(shí)際調(diào)研的情況來(lái)看，Q村村民對(duì)本村村規(guī)民約內(nèi)容完全不了解與不是很了解所占據(jù)的比例分別為25%與45%，總占比已經(jīng)超過(guò)百分之60%。由此可知，Q村大部分村民對(duì)村規(guī)民約的相關(guān)內(nèi)容了解不到位，對(duì)村民自治權(quán)利的行使不重視，對(duì)主動(dòng)參與本村事務(wù)的管理不積極。另外，就Q村村規(guī)民約的拘束力來(lái)看，63%的村民對(duì)村規(guī)民約效力的認(rèn)可度不高，認(rèn)為該規(guī)定并不會(huì)對(duì)其生活造成較大影響；還有10%的村民對(duì)Q村村規(guī)民約的效力持否定態(tài)度，他們的理由很簡(jiǎn)單，村委會(huì)不是政府，無(wú)權(quán)制定任何有拘束力的規(guī)范性文件；只有27%的村民認(rèn)可該村村規(guī)民約的效力，他們主張生活在本村的村民應(yīng)該接受該村規(guī)約的約束。通過(guò)對(duì)調(diào)研資料進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)，Q村只有小部分村民對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容及拘束力較為認(rèn)同，大部分村民由于認(rèn)知不同，對(duì)村規(guī)民約制定的態(tài)度比較冷漠。

第三，Q村村民參與村規(guī)民約制定情況。經(jīng)過(guò)對(duì)Q村的實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在該村村規(guī)民約制定的過(guò)程中，大多數(shù)村民由于出于自身認(rèn)知的局限或由于其他方面因素的制約，導(dǎo)致村民參與村規(guī)民約制定的積極性不高、關(guān)注度不夠，對(duì)自己在鄉(xiāng)村治理體系中的主體意識(shí)上與責(zé)任意識(shí)了解不清晰，認(rèn)識(shí)不到位?；诖耍艑?dǎo)致村規(guī)民約制定出來(lái)之后，無(wú)論是規(guī)約內(nèi)容還是規(guī)約效力，均得不到大多數(shù)村民的認(rèn)可。

（二） “三治融合” 鄉(xiāng)村治理模式中村規(guī)民約的功能偏差

以對(duì)Q村的田野調(diào)查資料為分析樣本，不難發(fā)現(xiàn)，Q村村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮作用的同時(shí)，亦存在諸多問(wèn)題需要解決。由于村規(guī)民約制定過(guò)程中缺乏村民參與加之村民對(duì)村規(guī)民約性質(zhì)內(nèi)容的不了解，極易導(dǎo)致村規(guī)民約出現(xiàn)內(nèi)容趨同、權(quán)威不足的難題，另外由于村民對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)可度較低，可能導(dǎo)致規(guī)約的執(zhí)行效力不強(qiáng)及執(zhí)行不暢等諸多問(wèn)題的出現(xiàn)。誠(chéng)如上文所述，以上調(diào)研對(duì)象雖是D區(qū)Q村，但由于D區(qū)獨(dú)特的地理位置及經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，可以預(yù)見(jiàn)我國(guó)東部地區(qū)很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也許會(huì)存在類(lèi)似問(wèn)題。

第一，規(guī)約制定內(nèi)容偏差，表現(xiàn)為規(guī)范性欠缺、趨同性嚴(yán)重。

作為一種建立在村民合意基礎(chǔ)上的日常行為規(guī)范，在制定過(guò)程中始終堅(jiān)持村民的主體地位是村規(guī)民約的基本屬性。但在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，廣大村民普遍參與不足。村規(guī)民約制定的目的不是為了便于治理鄉(xiāng)村，更多的是為了完成上級(jí)布置的政治任務(wù)?，另外，Q村村規(guī)民約中部分規(guī)定不具有適用性，由此引發(fā)了鄉(xiāng)村地區(qū)制定的規(guī)約內(nèi)容操作性不強(qiáng)、規(guī)范性不足等問(wèn)題的產(chǎn)生。如Q村村規(guī)民約的第37條：

村民之間如果發(fā)生糾紛，應(yīng)該由雙方先進(jìn)行平等協(xié)商解決，如若確實(shí)協(xié)商不成，才可找村委會(huì)進(jìn)行調(diào)解，也可依法向司法機(jī)關(guān)起訴。

在鄉(xiāng)村實(shí)際生活中，村民發(fā)生糾紛往往首先考慮的不是維權(quán)，而是如何在少吃虧的情形下尋求自身利益的最大化，容易引發(fā)暴力沖突，本來(lái)村委會(huì)應(yīng)該第一時(shí)間介入，但要求雙方先協(xié)商后村委會(huì)介入的規(guī)定沒(méi)有考慮實(shí)際情況。在D區(qū)Q村，經(jīng)過(guò)訪談發(fā)現(xiàn)，部分村民認(rèn)為村規(guī)民約的作用只是為了應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工作檢查，沒(méi)有實(shí)用價(jià)值，且內(nèi)容脫離實(shí)際。

“我們村子平常沒(méi)有說(shuō)過(guò)村規(guī)民約，只有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)檢察工作時(shí)，村干部才會(huì)挨家挨戶(hù)發(fā)放宣傳單?！?（訪談?dòng)涗洠篊M-L-001）

“村民大會(huì)倒是偶爾開(kāi)一次，但是沒(méi)聽(tīng)過(guò)村民大會(huì)要討論村規(guī)民約的事，就是有，我們普通村民也很難參與，村干部都是找自己認(rèn)識(shí)的參加?！?（訪談?dòng)涗洠篊M-M-002）

除此之外，我們?cè)谡{(diào)研中還發(fā)現(xiàn)Q村村規(guī)民約的起草、表決通過(guò)大多不經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)氐拇迕翊泶髸?huì)，而是直接由D區(qū)政府起草規(guī)約范本，Q村稍作內(nèi)容改動(dòng)就直接冠名以 “D區(qū)Q村規(guī)民約” ，之后將其發(fā)放到每戶(hù)村民手中，無(wú)法體現(xiàn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理的特色，也未融合各村傳統(tǒng)習(xí)慣法的內(nèi)容，規(guī)約內(nèi)容架構(gòu)的雷同使其成了貼在墻上的表面文章。

第二，規(guī)約實(shí)施效果偏差，表現(xiàn)為權(quán)威性不足、執(zhí)行力不佳。

就權(quán)威性來(lái)看，村規(guī)民約作為一種具有 “軟法性質(zhì)” 的非正式制度規(guī)范，在基層法治建設(shè)中發(fā)揮著重要的查漏補(bǔ)缺作用，具有將蘊(yùn)含正式制度屬性的國(guó)家法律政策籠統(tǒng)的語(yǔ)言具體化、清晰化的功能。村規(guī)民約權(quán)威性的有無(wú)，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理績(jī)效的提升以及鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維護(hù)。通常而言，規(guī)制性要素、規(guī)范性要素及文化認(rèn)知要素都會(huì)影響某一制度作用的發(fā)揮。W·理查德·斯科特主張： “規(guī)制性基礎(chǔ)要素—規(guī)范性基礎(chǔ)要素—認(rèn)知性基礎(chǔ)要素構(gòu)成了一個(gè)統(tǒng)一體，三者融貫于制度要素的內(nèi)在結(jié)構(gòu)” 。?村規(guī)民約雖然屬于非制度性屬性范疇，但其中也蘊(yùn)涵著某些制度性屬性的內(nèi)容。限制村規(guī)民約權(quán)威性作用發(fā)揮的最根本原因是制度要素理論中規(guī)制性要素的缺乏。所謂規(guī)制性要素，主要是指借助威脅懲罰的方式，將意志強(qiáng)加于他人，以此保證他人的遵從懲戒、監(jiān)督等內(nèi)容是規(guī)制性要素的主要表現(xiàn)形式。?在對(duì)村莊的調(diào)查走訪中我們發(fā)現(xiàn)，該村村規(guī)民約的內(nèi)容中關(guān)于強(qiáng)制性、懲罰性?xún)?nèi)容的規(guī)定寥寥無(wú)幾，縱然是有規(guī)定，也只是幾句話草草了事。如Q村村規(guī)民約第56條：

村民違背規(guī)約內(nèi)容規(guī)定的，由村委會(huì)進(jìn)行批評(píng)教育，并處罰一定數(shù)額的金錢(qián)。

該規(guī)約拘泥于綱領(lǐng)性引導(dǎo)層面，缺少諸如通報(bào)批評(píng)、罰款沒(méi)收、公開(kāi)曝光等手段在內(nèi)的懲戒性措施。約束力與規(guī)制力不足使得廣大村民缺乏敬畏心理，最終影響到規(guī)約權(quán)威性的建立。

就規(guī)約的執(zhí)行功能來(lái)看，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理多是在 “熟人社會(huì)” 的基礎(chǔ)上展開(kāi)，人們?nèi)粘Ｉ缃环秶鷥H局限在很小的圈子里，村民之間的交往遵循著 “熟人社會(huì)” 的準(zhǔn)則。人情關(guān)系、傳統(tǒng)習(xí)俗在維持合理有序的鄉(xiāng)村秩序方面發(fā)揮著重要功能，這些外在條件給村規(guī)民約發(fā)揮治理功能提供了絕佳契機(jī)。但隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，鄉(xiāng)村開(kāi)始出現(xiàn)了異質(zhì)性和 “空心化” 現(xiàn)象，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式中的社會(huì)關(guān)系和人情往來(lái)逐漸淡化，村規(guī)民約發(fā)揮治理效能的社會(huì)基礎(chǔ)受到了極大的削弱。在原有的鄉(xiāng)村共同體格局被打破的情況下，村民對(duì)傳統(tǒng)規(guī)約的認(rèn)同感逐漸減弱甚至消失，進(jìn)而使得村規(guī)民約的適用范圍逐步縮小，其執(zhí)行力功能自然大受限制。除此之外，由于許多村委會(huì)內(nèi)部并未設(shè)立村規(guī)民約執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)充當(dāng) “村規(guī)執(zhí)行者” 的依據(jù)不足，許多村民對(duì)于因違反村規(guī)民約而受到懲處的措施不服氣，即使做出處罰也很難實(shí)施。同時(shí)，村務(wù)繁雜，村干部也沒(méi)有充足的時(shí)間去處理這些事情。?

“由于基層任務(wù)量比較重，平常大多數(shù)的時(shí)間主要用來(lái)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及政府的工作，很少有時(shí)間去執(zhí)行村規(guī)民約，縱然有想法也沒(méi)空閑。” （訪談?dòng)涗洠篊GB-Q-001）

第三，規(guī)約法治協(xié)調(diào)功能，表現(xiàn)為合法性欠缺、協(xié)同性不足。

村民生活在相對(duì)封閉的地緣關(guān)系中依靠 “親緣” 關(guān)系建立起來(lái)的 “熟人社會(huì)” ，更加認(rèn)同產(chǎn)生于鄉(xiāng)村本土的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理規(guī)則，對(duì)國(guó)家法治的接受程度相對(duì)不足，要真正建立起鄉(xiāng)村善治體系，可將村規(guī)民約與國(guó)家法治相結(jié)合。村規(guī)民約是鄉(xiāng)村社會(huì)所獨(dú)有的國(guó)家制定法之外的社會(huì)規(guī)范?，是一種充滿濃厚地域特色的地方性規(guī)范。規(guī)約中的大多數(shù)內(nèi)容都融合了地方宗族規(guī)范與鄉(xiāng)村習(xí)俗，與注重內(nèi)容規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰?guó)家制定法之間存在天然的張力。作為長(zhǎng)期生活在 “熟人社會(huì)” 中的村民，其對(duì)村規(guī)民約的認(rèn)同感自然高于國(guó)家法。由于國(guó)家法調(diào)整范圍的有限性，其無(wú)法在調(diào)整鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系時(shí)做到 “面面俱到” 。這就容易導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村地區(qū)的村民法治意識(shí)尚未完全具備，多數(shù)鄉(xiāng)民更加信賴(lài) “人治” ，在此種治理理念指導(dǎo)下制定出的規(guī)約自然會(huì)與國(guó)家法之間存在某些沖突。

具體來(lái)說(shuō)，村規(guī)民約規(guī)避?chē)?guó)家法是其與國(guó)家正式法之間具有沖突性的重要表現(xiàn)。所謂規(guī)避，是指規(guī)約在已有國(guó)家法律體系之外另成一套體系，而且規(guī)約的部分內(nèi)容與國(guó)家正式法之間存在不同之處，這些沖突在土地分配、外嫁女權(quán)益維護(hù)等方面體現(xiàn)得淋漓盡致。如Q村村規(guī)民約第42條規(guī)定：凡是本村外嫁女，一律要將其在本村享有的土地份額收回并重新分配；已婚婦女如果再次出嫁到外村，戶(hù)口必須要遷走。

類(lèi)似侵犯外嫁女利益之類(lèi)的問(wèn)題，本質(zhì)上是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的倫理觀念與現(xiàn)在法治社會(huì)的正義觀念相沖突的生動(dòng)體現(xiàn)，是軟法與硬法之間違和的表現(xiàn)。

三、 “三治融合” 鄉(xiāng)村治理體系下村規(guī)民約的功能優(yōu)化

村規(guī)民約是構(gòu)建高效鄉(xiāng)村治理體系的重要制度載體，隨著快速城鎮(zhèn)化對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村發(fā)展的巨大沖擊，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展也面臨著嚴(yán)峻的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村治理模式的變革對(duì)完善傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容體系提出了新的要求，這就需要我們重新對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容要素進(jìn)行科學(xué)合理的編排，對(duì)執(zhí)行機(jī)制與監(jiān)督保障機(jī)制的措施進(jìn)行更深層次的優(yōu)化調(diào)整，同時(shí)對(duì)包括示范、輿論監(jiān)督、懲戒罰則在內(nèi)的執(zhí)行手段進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)約與國(guó)家法之間并行不悖。

（一）內(nèi)容優(yōu)化：提升規(guī)約規(guī)范、突顯規(guī)約特色

村規(guī)民約的內(nèi)容規(guī)范是其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮規(guī)制作用的基礎(chǔ)和前提，因此要把科學(xué)性、合理性、可操作性融貫于村規(guī)民約制定的始終，使村規(guī)民約真正做到合乎法理、符合情理、務(wù)實(shí)好用。同時(shí)也要堅(jiān)持因地制宜，體現(xiàn)出差異性、多樣性、針對(duì)性，要充分考慮不同鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，抓住重點(diǎn)，善于將村民亟需解決的問(wèn)題通過(guò)合適的形式融入到規(guī)約之中，形成 “一村一約、村村不同” 的的治理格局。

首先，從方向?qū)用娣治觯终_的價(jià)值方向是制定科學(xué)合理村規(guī)民約的前提。在制定村規(guī)民約時(shí)，既要傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、弘揚(yáng)社會(huì)傳統(tǒng)美德，也要對(duì)社會(huì)價(jià)值觀中提倡的社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德為代表的核心要素進(jìn)行創(chuàng)新性的轉(zhuǎn)化。將樹(shù)新風(fēng)、除陋習(xí)、重節(jié)儉、反浪費(fèi)等相關(guān)要求在規(guī)約內(nèi)容中予以重點(diǎn)聚焦，對(duì)天價(jià)彩禮、濫辦酒席等問(wèn)題進(jìn)行軟法規(guī)制。同時(shí)亦要考慮黨和國(guó)家在新時(shí)代社會(huì)發(fā)展政策方針，如把鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)等政策性主張融貫于鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容安排之中，從而更好地幫助村民樹(shù)立自力更生、艱苦奮斗的精神理念。

其次，從內(nèi)容層面看規(guī)約內(nèi)容是否科學(xué)合理是檢驗(yàn)村規(guī)民約能否切實(shí)可行的 “試金石” 。在村規(guī)民約制定過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)要加大審查力度，確保制定出的規(guī)約內(nèi)容與國(guó)家法、黨的政策、路線方針相契合。同時(shí)也需將不同鄉(xiāng)村的文化傳統(tǒng)、思想觀念等方面的差別考慮進(jìn)去，在制定規(guī)約的過(guò)程中要充分考慮到鄉(xiāng)土習(xí)俗和人情習(xí)慣，立足于鄉(xiāng)村特色，并結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)約內(nèi)容接地氣、近民情、順民意。此外，還要注重對(duì)不同村落特色文化的傳承與發(fā)揚(yáng)，利用好每個(gè)村落的文化積淀，將優(yōu)秀的村落文化與鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容體系有機(jī)融合，從而更好地彰顯出村規(guī)民約特有的文化底蘊(yùn)、地域特色，真正使其內(nèi)化為鄉(xiāng)民的行動(dòng)邏輯，得到村民普遍認(rèn)可與自覺(jué)遵從。

最后，從形式層面內(nèi)容看邏輯嚴(yán)密、體例編排科學(xué)是對(duì)村規(guī)民約最基本的要求。此外，為了使規(guī)約內(nèi)容更加通俗易懂、簡(jiǎn)潔明了、內(nèi)在和諧，便于村民記憶，規(guī)約內(nèi)容編排中應(yīng)減少使用標(biāo)語(yǔ)式口號(hào)、法條型宣講式標(biāo)語(yǔ)，同時(shí)也要避免不同鄉(xiāng)村規(guī)約內(nèi)容高度雷同的情形出現(xiàn)。在村規(guī)民約的宣傳方面，可采用村民喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳費(fèi)方式，如借用編排類(lèi)似于 “三字經(jīng)” “順口溜” 等多樣化的文本形式，加深村民對(duì)規(guī)約內(nèi)容的理解。要充分利用現(xiàn)代化科技信息手段，借助微信等社交工具，將規(guī)約的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為小視頻、微電影、聲音圖片等易為村民接受的方式展開(kāi)宣傳，促進(jìn)村民將遵守規(guī)約轉(zhuǎn)化為自身思想與行為自覺(jué)，以期早日實(shí)現(xiàn)完善高效鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的目標(biāo)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

（二）執(zhí)行改進(jìn)：優(yōu)化執(zhí)行機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)約權(quán)威

規(guī)章制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行是村規(guī)民約效力得以發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。村規(guī)民約作為承載鄉(xiāng)村治理制度的重要載體，提高村規(guī)民約的執(zhí)行效力，是促進(jìn)鄉(xiāng)村善治的基礎(chǔ)與前提。

首先，村民對(duì)規(guī)約權(quán)威性效力的認(rèn)可是規(guī)約得以發(fā)揮作用的前提，故應(yīng)把 “從群眾中來(lái)，到群眾中去” 的工作方法融貫于村規(guī)民約制定的全過(guò)程。在制定村規(guī)民約的過(guò)程中應(yīng)廣泛征求村民的意見(jiàn)建議，將廣大村民關(guān)心的問(wèn)題反饋到規(guī)約內(nèi)容中，從而確保村規(guī)民約可以體現(xiàn)民心民意。只有真正體現(xiàn)出村民意志的規(guī)章制度才有可能被廣大村民認(rèn)同，成為其內(nèi)化于心、外化于行的行動(dòng)指南。

其次， “鄉(xiāng)賢政治” 一直在我國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理中發(fā)揮著重要作用。村內(nèi)的鄉(xiāng)賢長(zhǎng)者應(yīng)充分發(fā)揮出模范帶動(dòng)作用，在自發(fā)組建相關(guān)的評(píng)議組織定時(shí)對(duì)村民執(zhí)行村規(guī)民約的情況進(jìn)行監(jiān)管，設(shè)置科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)村民執(zhí)行村規(guī)民約的情況進(jìn)行考評(píng)，更好地維護(hù)規(guī)約的權(quán)威。基層人民政府作為村民自治組織的重要指導(dǎo)者，在日常對(duì)下轄屬地內(nèi)的鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行管理的同時(shí)，應(yīng)把監(jiān)管評(píng)估村規(guī)民約執(zhí)行落實(shí)的相關(guān)事宜當(dāng)作工作重點(diǎn)，與村內(nèi)鄉(xiāng)賢組建的監(jiān)督評(píng)議機(jī)構(gòu)互相配合，共同推動(dòng)村規(guī)民約相關(guān)執(zhí)行工作的開(kāi)展，從而達(dá)到增強(qiáng)村規(guī)民約權(quán)威性的目的。

最后，一定的懲戒性措施與激勵(lì)性措施是村規(guī)民約治理功能得以發(fā)揮的重要保障。增強(qiáng)規(guī)約的權(quán)威性與可執(zhí)行性，不能只提倡 “什么能為、什么不能為” ，更為重要的是對(duì) “違反了應(yīng)該怎么辦” 做出規(guī)定。要建構(gòu) “有懲有獎(jiǎng)、罰獎(jiǎng)結(jié)合” 的監(jiān)管模式。一方面應(yīng)該設(shè)立一定的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)村民積極主動(dòng)地遵守本村的 “村規(guī)民約” ，比如可以設(shè)立 “紅黑名單” ，對(duì)積極落實(shí)村規(guī)民約要求的相關(guān)組織及個(gè)人予以褒獎(jiǎng)，在鄉(xiāng)村宣傳欄上張貼 “先進(jìn)榜單” ，充分發(fā)揮其引領(lǐng)作用。另一方面，也需建構(gòu)起配套的懲罰機(jī)制，懲罰措施是保障村規(guī)規(guī)民約得以執(zhí)行的必要保障，亦是解決村規(guī)民約 “軟法偏軟” 問(wèn)題的內(nèi)在要求。村委會(huì)作為鄉(xiāng)村自治組織的代表機(jī)構(gòu)，可以將本村鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為協(xié)議書(shū)，并請(qǐng)全體村民簽字，村民一旦簽字就默認(rèn)其認(rèn)可并遵守村規(guī)民約內(nèi)容的相關(guān)要求，以后如果有違反，就需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）協(xié)同推進(jìn)：實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約與國(guó)家法律的融會(huì)貫通

當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出日趨多元的特點(diǎn)，在現(xiàn)有的多種鄉(xiāng)村治理調(diào)控模式中，國(guó)家制定法和以村規(guī)民約為代表的民間法無(wú)疑是兩種最重要的調(diào)整機(jī)制。建設(shè)法治鄉(xiāng)村是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，推動(dòng)落實(shí)村規(guī)民約與國(guó)家正式法律的有機(jī)協(xié)同是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的必備要件。作為民間法規(guī)范色彩濃厚的村規(guī)民約與制定法屬性突出的國(guó)家法律，二者有著不同的適用范圍，國(guó)家正式法律在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域仍存在一些的立法空白，需要具備軟法屬性的村規(guī)民約進(jìn)行 “拾遺補(bǔ)缺” ，以彌補(bǔ)國(guó)家法律在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域存在的局限。但誠(chéng)如上文分析，村規(guī)民約與國(guó)家制定法之間亦存在著矛盾沖突。但這絕不是說(shuō)二者之間只能是相互矛盾、水火不容的關(guān)系。相反，由于村規(guī)民約有其獨(dú)特的內(nèi)在生成邏輯與發(fā)展脈絡(luò)，經(jīng)過(guò)適當(dāng)調(diào)和后，完全可以實(shí)現(xiàn)二者之間的協(xié)同、配合。 “村規(guī)民約同時(shí)兼具靈活性與形式多元性的雙重特征，使其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著獨(dú)一無(wú)二的法治力量，國(guó)家法的一元空間一般性與多元村規(guī)民約的場(chǎng)域特殊性通過(guò)民主治理的價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村無(wú)縫善治” 。?因此，如何紓解二者間固有的沖突，我們提出以下建議：

首先，針對(duì)治理實(shí)踐中規(guī)約規(guī)避?chē)?guó)家制定法的問(wèn)題，可嘗試對(duì)村規(guī)民約的部分內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，使二者在內(nèi)容體系安排上保持一致。村規(guī)民約內(nèi)容的調(diào)整既要符合國(guó)家法律法規(guī)的要求，也需彰顯出村規(guī)民約內(nèi)容上的獨(dú)特性與規(guī)范性，不能只為了迎合制定法而忽略了規(guī)約本身的特殊性。具體而言，相關(guān)國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)約制定、實(shí)行及監(jiān)督等環(huán)節(jié)中進(jìn)行規(guī)范，按照國(guó)家法的意志對(duì)規(guī)約進(jìn)行有選擇性的合理變動(dòng)，保證國(guó)家制定法的意志得到充分落實(shí)。?可分別從制定前進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)、制定中進(jìn)行合理引導(dǎo)、制定后進(jìn)行強(qiáng)化監(jiān)督三個(gè)方面依次展開(kāi)，最終形成規(guī)約與國(guó)家法協(xié)同治理的格局。

其次，針對(duì)村規(guī)民約排斥國(guó)家制定法的問(wèn)題，可嘗試對(duì)村規(guī)民約中部分違法內(nèi)容進(jìn)行 “改造” ?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第27條第2款要求村規(guī)民約不得與憲法、法律相抵觸，不得有侵害村民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容。從立法目的來(lái)看，該款主張的 “不抵觸原則” 旨在對(duì)村規(guī)民約自治規(guī)則的外部界限進(jìn)行劃分?，給村規(guī)民約的內(nèi)容規(guī)制范圍設(shè)定一個(gè) “負(fù)面清單” ，凡是在清單之內(nèi)的事項(xiàng)村規(guī)民約均無(wú)權(quán)做出規(guī)定。這個(gè) “不抵觸原則” 可以從規(guī)則設(shè)置、精神理念、制定權(quán)限及法律后果四個(gè)層面進(jìn)行理解。?法律是一切規(guī)章制度得以建立的根本依據(jù)，村規(guī)民約作為一種非正式性的制度安排，與作為正式制度的國(guó)家制定法的內(nèi)容相協(xié)調(diào)匹配，是其發(fā)揮規(guī)制作用的前提。因此，對(duì)于村規(guī)民約制定過(guò)程中的監(jiān)督管理尤為重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其轄下鄉(xiāng)村村規(guī)民約內(nèi)容的監(jiān)督管理，積極做好村規(guī)民約的指導(dǎo)工作。對(duì)于傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約中的 “重義務(wù)、輕權(quán)利” “多處罰、少獎(jiǎng)勵(lì)” 等一系列違背抵觸國(guó)家強(qiáng)制法律的內(nèi)容予以糾正，確保制定出來(lái)的鄉(xiāng)規(guī)民約合法合理又合情，實(shí)現(xiàn)為構(gòu)建高效的鄉(xiāng)村治理體系提供制度載體的目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

村規(guī)民約作為一種人為設(shè)計(jì)安排的鄉(xiāng)村治理的非正式制度，根源于人對(duì)期望社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治結(jié)構(gòu)的需求。?村規(guī)民約本身就蘊(yùn)涵著自治、法治、德治三種治理效能，在構(gòu)建高效鄉(xiāng)村治理體系方面發(fā)揮著重要作用。但隨著社會(huì)的快速發(fā)展，村規(guī)民約也暴露出很多問(wèn)題，亟需采取合適的措施對(duì)困境進(jìn)行紓解?；诋?dāng)下鄉(xiāng)村治理有效的要求和現(xiàn)實(shí)需要，村規(guī)民約要以實(shí)現(xiàn)善治為出發(fā)點(diǎn)，在新的發(fā)展背景下不斷完善與創(chuàng)新，發(fā)揮其最優(yōu)治理效能，為早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治體系的建構(gòu)提供有力的制度支撐。與此同時(shí)，加大對(duì)本土法治資源的重視力度，重新塑造鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，對(duì)于推進(jìn)全面依法治國(guó)亦具有重要的研究?jī)r(jià)值。

注釋?zhuān)?/p>

① 賀雪峰：《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個(gè)問(wèn)題》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期。

② 劉思思：《 “三治融合” 鄉(xiāng)村治理體系中村規(guī)民約的價(jià)值功能、實(shí)踐難點(diǎn)及完善路徑》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2021年第8期。

③ 陳榮卓、李夢(mèng)蘭、馬豪豪：《國(guó)家治理視角下的村規(guī)民約：現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與發(fā)展進(jìn)路——基于 “2019年全國(guó)優(yōu)秀村規(guī)民約” 的案例分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2021年第5期。

④ 姚保松、周昊文：《鄉(xiāng)村振興視域下村規(guī)民約的困境及出路探析》，《學(xué)習(xí)論壇》2019年第3期。

⑤ 謝秋紅：《鄉(xiāng)村治理視閾下村規(guī)民約的完善路徑》，《探索》2014年第5期。

⑥ 楊守濤、蔣良竹：《農(nóng)村基層社會(huì)治理視域下的村規(guī)民約研究》，《行政與法》2020年第9期。

⑦ 謝暉：《當(dāng)代中國(guó)的鄉(xiāng)民社會(huì)、鄉(xiāng)規(guī)民約及其遭遇》，《東岳論叢》2004年第4期。

⑧ 鄧彪：《 “三治合一” 鄉(xiāng)村治理模式中的村規(guī)民約建設(shè)研究》，湘潭大學(xué)2020年碩士學(xué)位論文。

⑨? 高艷芳、黃永林：《論村規(guī)民約的德治功能及其當(dāng)代價(jià)值——以建立 “三治結(jié)合” 的鄉(xiāng)村治理體系為視角》，《社會(huì)主義研究》2019年第2期。

⑩ 秦暉：《傳統(tǒng)十論——本土社會(huì)的制度、文化及其變革》，復(fù)旦大學(xué)出版社2019年版，第346頁(yè)。

? 陳寒非、高其才：《鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實(shí)證研究》，《清華法學(xué)》2018年第1期。

? 蘇力：《法治及其本土資源》，北京大學(xué)出版社2015年版，第124頁(yè)。

? 沈大友、董敬畏：《發(fā)揮好村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2018年1月2日。

? 唐鳴、朱軍：《關(guān)于村規(guī)民約的幾個(gè)問(wèn)題》，《江漢論壇》2019年第7期。

? 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)人權(quán)法治化保障的新進(jìn)展》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年12月16日。

? 齊飛：《鄉(xiāng)村治理不宜再過(guò)度強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)規(guī)民約的作用》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2014年4月2日。

? ［美］W·理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉、王黎芳等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第56—70頁(yè)。

? 周家明、劉祖云：《村規(guī)民約的內(nèi)在作用機(jī)制研究——基于要素—作用機(jī)制的分析框架》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2014年第4期。

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