食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)乃痉討B(tài)研究

李喆

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院

劉明明*

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院

民以食為天，食以安為先。要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)的“四個(gè)最嚴(yán)”要求應(yīng)對(duì)食品安全問(wèn)題[1]。然而，與此形成鮮明對(duì)比的是，懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求在食品安全民事公益訴訟的司法實(shí)踐中遇阻，適用該訴訟請(qǐng)求的法律基礎(chǔ)較薄弱且規(guī)范性相對(duì)不足[2]。事實(shí)上，通過(guò)分析食品安全民事公益訴訟的案件可以發(fā)現(xiàn)，懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求的提出與其他一般訴訟請(qǐng)求的提出并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，甚至在食品安全民事公益訴訟中懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求有被忽視之嫌。這與懲罰性賠償制度在食品安全民事公益訴訟中，缺乏明確且健全的法律依據(jù)有關(guān)。本文從“縱橫兩維度”入手，梳理了國(guó)家與地方的縱向維度及地方間的橫向維度以討論關(guān)于食品安全民事公益訴訟中懲罰性賠償制度（以下簡(jiǎn)稱“該制度”）的理論與實(shí)踐，挖掘制度設(shè)計(jì)存在的實(shí)際障礙，并結(jié)合司法案例提出改進(jìn)路徑，以煥發(fā)懲罰性賠償?shù)姆ㄖ涡в肹3]。

一、懲罰性賠償在食品安全民事公益訴訟中的法律和政策基礎(chǔ)

通過(guò)梳理食品安全民事公益訴訟中懲罰性賠償制度相關(guān)的法律和政策發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前最為突出的特征是該制度的法律基礎(chǔ)較薄弱，但政策基礎(chǔ)豐富且成熟。首先，法律基礎(chǔ)方面?！妒称钒踩ā返谝话偎氖藯l，對(duì)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品創(chuàng)設(shè)了懲罰性賠償制度，但該條限定了適用懲罰性賠償?shù)那疤幔粗挥性诓环鲜称钒踩珮?biāo)準(zhǔn)時(shí)才可以適用懲罰性賠償，并沒(méi)有直接指明懲罰性賠償能否適用于民事公益訴訟。另，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定[4-7]，有權(quán)在食品安全民事案件中要求懲罰性賠償?shù)闹黧w為被侵權(quán)人、受害人、消費(fèi)者，而有權(quán)提起民事公益訴訟的主體為與本案有直接利害關(guān)系的公民、以檢察院為代表的機(jī)關(guān)法人和其他組織。即，有權(quán)提起食品安全民事公益訴訟的主體并不一定具有提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求的權(quán)利。法律基礎(chǔ)的薄弱，可能致使食品安全無(wú)法得到嚴(yán)密的法治保障。

其次，政策基礎(chǔ)方面。國(guó)家和地方各有關(guān)部門(mén)嘗試探索建立該制度，并積極推進(jìn)實(shí)踐。國(guó)家和地方在理論和實(shí)踐的探索，為正式確立該制度奠定了重要基礎(chǔ)。第一，國(guó)家層面。最高人民法院（以下簡(jiǎn)稱“最高法”）、最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)建立食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度表現(xiàn)出積極的態(tài)度。如2020年10 月，最高檢、中央網(wǎng)信辦和國(guó)務(wù)院食品安全辦等發(fā)布《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見(jiàn)》并展開(kāi)聯(lián)合調(diào)研[8]，開(kāi)始探索在食品藥品安全民事公益訴訟中提出懲罰性賠償?shù)脑V請(qǐng)，為應(yīng)用懲罰性賠償提供了現(xiàn)實(shí)可能性[9]。2021 年2 月～9 月，最高檢聯(lián)合其他部門(mén)發(fā)布了多項(xiàng)該制度的典型裁判案例，以敲響司法裁判對(duì)侵權(quán)人及潛在違法者的“警示之鐘”，是“讓違法者痛到不敢再犯”的生動(dòng)體現(xiàn)。值得特別關(guān)注的是，2021 年3 月，最高法、最高檢以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門(mén)，專門(mén)聯(lián)合為探索確立該制度召開(kāi)會(huì)議并發(fā)布《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》[10]，開(kāi)啟了由“探索提出訴訟請(qǐng)求”到“探索建立制度”新階段[11]。另外，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》和《“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》，均提出探索建立該制度[12-14]，為“十四五”時(shí)期正式確立該制度作出了鋪墊。第二，地方層面。內(nèi)蒙古、山西、福建、天津、江蘇、四川、浙江、安徽、廣西、廣東、河南、河北、寧夏、新疆、山東、江西等16 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在其轄區(qū)范圍內(nèi)明確開(kāi)始探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。其中，河北、山西和新疆在提出建立懲罰性賠償制度的基礎(chǔ)上，還特別注重建立健全“食品安全民事公益訴訟+食品安全行政公益訴訟”的信息共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制，努力將這兩類訴訟做到無(wú)縫銜接，避免制度的重復(fù)[15]。此外，四川、江蘇和寧夏特別針對(duì)食品安全刑事附帶民事公益訴訟中適用懲罰性賠償制度展開(kāi)探索，為嚴(yán)厲處罰食品安全的犯罪行為提供制度支撐。

國(guó)家和地方層面的規(guī)定雖然為建立該制度鋪墊了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但由于尚未在國(guó)家立法中予以明確確立和制度細(xì)化，使得司法樣態(tài)表現(xiàn)得參差不齊。探索構(gòu)建行之有效的法律制度，既需要理論先行的試探，也需要司法實(shí)踐的摸索，通過(guò)對(duì)我國(guó)司法樣態(tài)的剖析可以發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐對(duì)探索確立該制度所持的態(tài)度較為一致，均表現(xiàn)出積極支持的態(tài)度；但在制度執(zhí)行層面各地方處罰的標(biāo)準(zhǔn)和裁量的空間差距較大，呈現(xiàn)良莠不齊之狀，更體現(xiàn)出盡早立法確立該制度的迫切性，以期實(shí)現(xiàn)食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償“全國(guó)一盤(pán)棋”的美好愿景。

二、懲罰性賠償在食品安全民事公益訴訟中的司法實(shí)踐及問(wèn)題

由于我國(guó)在2017 年修正的《民事訴訟法》中首次正式確定檢察機(jī)關(guān)在食品藥品安全領(lǐng)域提起公益訴訟的規(guī)定，故為進(jìn)一步考察食品安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償?shù)默F(xiàn)狀[16]，筆者選取“公益訴訟”“食品”“判決書(shū)”“懲罰性賠償”4 個(gè)關(guān)鍵詞[17]，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中檢索2017 年版《民事訴訟法》實(shí)施以來(lái)的一審裁判文書(shū)，共計(jì)檢索到487 件案件①檢索時(shí)間為2017 年7 月1 日～2022 年5 月6 日。。除去涉及藥品、環(huán)境等無(wú)效的309 件案件，共有178 件有效案件。有效的案件中，審理法院支持懲罰性賠償訴請(qǐng)的有133 件，約占有效案件總數(shù)的75%；駁回懲罰性賠償訴請(qǐng)的有6 件，約占有效案件總數(shù)的3%；沒(méi)有提出懲罰性賠償訴請(qǐng)的有39 件，約占有效案件總數(shù)的22%，如圖1所示。

圖1 178 個(gè)樣本案例懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求統(tǒng)計(jì)情況

由圖1 可知，司法實(shí)踐中仍有超過(guò)20%的案件并未提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求；但提出訴請(qǐng)的，獲得法院支持的概率較高，支持訴訟請(qǐng)求與駁回訴訟請(qǐng)求的比例接近22 ∶1。此外，有統(tǒng)計(jì)顯示，2017～2019 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在食品安全民事公益訴訟中，提起的懲罰性賠償公益訴訟高達(dá)800余件，共提出懲罰性賠償金訴訟請(qǐng)求高達(dá)11 億余元[18]。

另外，通過(guò)對(duì)178 件司法案例進(jìn)行逐一分析可以發(fā)現(xiàn)，在食品安全民事公益訴訟中懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求越來(lái)越多，體現(xiàn)出該制度在實(shí)踐中具有較強(qiáng)的合理性。但細(xì)致剖析案例后可以發(fā)現(xiàn)，法律依據(jù)的不完備、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的不明確、金額管理的不健全等問(wèn)題依然凸顯，亟需有針對(duì)性的進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決路徑。

（一）適用懲罰性賠償金的法律依據(jù)不完備

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，關(guān)于懲罰性賠償能否[19]、如何在食品安全民事公益訴訟中適用尚未做出明確且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定[20]。具體而言，雖然《食品安全法》第一百四十八條在食品安全領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了懲罰性賠償制度，這既是對(duì)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十五條的特別細(xì)化規(guī)定，又是對(duì)危害“舌尖上的安全”行為的嚴(yán)厲威懾。但是，現(xiàn)行規(guī)定仍有不完善之處，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面[21]。第一，《食品安全法》第一百四十八條雖然明確規(guī)定了食品安全懲罰性賠償?shù)臉?gòu)成要件，但對(duì)其具體適用范圍卻語(yǔ)焉不詳[22]。同時(shí)，根據(jù)《民法典》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等規(guī)定，對(duì)于在食品安全民事公益訴訟中要求被告方承擔(dān)懲罰性賠償?shù)姆梢罁?jù)存在不足。第二，在權(quán)利主體方面，民事訴訟領(lǐng)域中法定提出懲罰性賠償?shù)臋?quán)利主體僅為消費(fèi)者[7]。而公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)才是法定具有起訴權(quán)的主體，同時(shí)，在這類公益訴訟中，僅可以“參照”適用懲罰性賠償金，并非必須依據(jù)懲罰性賠償?shù)囊?guī)定適用。以及，檢察機(jī)關(guān)、除消費(fèi)者協(xié)會(huì)之外的社會(huì)團(tuán)體是否可以在公益訴訟中提出懲罰性賠償，法律也尚未予以明確回應(yīng)。例如，在（2019）皖04 民終1553 號(hào)判決書(shū)以此為由，對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)代位主張懲罰性賠償予以反駁[23]。第三，在義務(wù)承擔(dān)方面，根據(jù)司法解釋規(guī)定，被告在公益訴訟中的責(zé)任承擔(dān)方式并不包含懲罰性賠償,法院僅可以支持要求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等義務(wù)[24]。因此，公益訴訟的原告是否可以合法合規(guī)地提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，法律規(guī)定尚不夠明確。

（二）確定懲罰性賠償金的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不明確

1.懲罰性賠償金計(jì)算基數(shù)不統(tǒng)一

科學(xué)計(jì)算懲罰性賠償金額是有效發(fā)揮懲罰性賠償制度的重要前提。理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于確定懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)探索出兩種模式。第一，以被告的不法利益作為計(jì)算基準(zhǔn)，包括既得不法利益和可預(yù)期的不法利益。有學(xué)者認(rèn)為，劃定懲罰性賠償基數(shù)，應(yīng)當(dāng)站在被告的角度予以考量，如此可以更有效地發(fā)揮懲罰性賠償制度的功能[25]。當(dāng)然，由于確定可預(yù)期的不法利益具有一定的困難，所以實(shí)務(wù)界對(duì)該理論持謹(jǐn)慎的態(tài)度。第二，以銷售額為基數(shù)，設(shè)置懲罰性賠償，我國(guó)部分地方法院多采用此標(biāo)準(zhǔn)，主要可以體現(xiàn)在（2021）蘇0213 刑初856 號(hào)判決書(shū)、（2021）吉0623刑初45 號(hào)判決書(shū)、（2021）陜0602 刑初324 號(hào)判決書(shū)、（2021）粵0205 刑初149 號(hào)判決書(shū)等司法裁判文書(shū)中。值得關(guān)注的是，實(shí)務(wù)中還在是否將案發(fā)當(dāng)日的銷售額納入懲罰性賠償金計(jì)算基數(shù)的范圍內(nèi)出現(xiàn)了分歧。例如，（2021）魯1322 刑初518 號(hào)判決書(shū)中主張以案發(fā)當(dāng)日的銷售額為涉案金額，并以此作為懲罰性賠償金額的計(jì)算基數(shù)，最終判決被告承擔(dān)一千元的懲罰性賠償[26]。但（2021）黔2628 刑 初98 號(hào)判決書(shū)卻追溯案發(fā)期間涉及的銷售合計(jì)數(shù)額，并以此作為懲罰性賠償金額的計(jì)算基數(shù)，最終判決被告承擔(dān)五千元的懲罰性賠償[27]。懲罰性賠償金額計(jì)算基數(shù)的不統(tǒng)一是司法實(shí)踐遇阻的主要困擾，亟待解決。懲罰性賠償金額的計(jì)算基數(shù)決定了被告承擔(dān)賠償責(zé)任的多寡，并與被告的履行義務(wù)能力密切相關(guān)，因此，確定科學(xué)統(tǒng)一的計(jì)算基數(shù)迫在眉睫。

2.懲罰性賠償金裁量因素不一致

懲罰性賠償制度的設(shè)計(jì)初衷是為了輔助適用補(bǔ)償性賠償制度，并非欲以使被告負(fù)擔(dān)無(wú)法承受的經(jīng)濟(jì)壓力，落得傾家蕩產(chǎn)[28]。梳理本文中的樣本案例法院的裁判理由可以發(fā)現(xiàn)，判定懲罰性賠償主要有以下3 種類型。類型一，尚未體現(xiàn)法院自由裁量。樣本案例中，部分案例完全依照原告懲罰性賠償?shù)脑V請(qǐng)如數(shù)判決，裁判過(guò)程中未體現(xiàn)法院自由裁量的因素。例如，在（2020）京0112刑初666 號(hào)判決書(shū)中，法院完全依據(jù)原告方的訴訟請(qǐng)求和理由，如數(shù)判決兩被告分別承擔(dān)銷售價(jià)款十倍的懲罰性賠償金2292 980元和171 740 元。類型二，因訴請(qǐng)數(shù)額過(guò)高且無(wú)充分證據(jù)，駁回訴訟請(qǐng)求。例如，在（2019）川0124 刑初591 號(hào)判決書(shū)中，法院認(rèn)為原告提出的請(qǐng)求判決被告承擔(dān)銷售價(jià)款十倍的賠償金3950 320元的訴訟請(qǐng)求既與原告提交的事實(shí)證據(jù)不相符，又與社會(huì)公平正義原則相違背。因此，最終以“暫無(wú)證據(jù)證實(shí)有不特定公眾因食用被告人所制作銷售的干鍋而受到實(shí)際損害的病例”和“如果僅因被告人出于牟小利而致其傾家蕩產(chǎn)永世不翻身，也不利于實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)公平”為理由，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。這也是樣本案例中為數(shù)不多駁回原告懲罰性賠償訴請(qǐng)的案例。類型三，主動(dòng)降低金額，部分支持訴訟請(qǐng)求。如在（2020）川0823 刑 初23 號(hào)判決書(shū)中，法院將案件事實(shí)認(rèn)定為：被告在16 日實(shí)施完打撈、煉制“老油”的犯罪行為后，被告在17 日才開(kāi)始實(shí)施銷售“老油”行為。據(jù)此，法院認(rèn)為，被告人在16 日當(dāng)天的銷售金額不應(yīng)計(jì)算賠償金，最終僅支持了公益訴訟起訴人要求被告承擔(dān)所有銷售金額937 元的十倍賠償金9370 元的部分訴訟請(qǐng)求。

綜合以上3 種類型，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡量減少第一種類型的判決，此種判決完全參照原告的訴訟請(qǐng)求，在事實(shí)認(rèn)定和法律說(shuō)理方面略顯單薄，同時(shí)較難體現(xiàn)司法裁量的溫度，可以適當(dāng)汲取類型二和類型三的裁量說(shuō)理精神，對(duì)懲罰性賠償金的裁量因素采取個(gè)案?jìng)€(gè)判、靈活裁決的方式，既可以彰顯司法所體現(xiàn)的社會(huì)公平正義，又可以將法理與人情有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)保障食品安全，維護(hù)群眾切身利益的目的。

3.民事懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金的關(guān)系模糊

民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任應(yīng)是各司其職、各盡其能。但司法實(shí)踐中尚存在民事懲罰性賠償責(zé)任、行政罰款和刑事罰金三者關(guān)系較為模糊的問(wèn)題。其中，最突出的為需要考量懲罰性賠償金認(rèn)定時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)將行政罰款與刑事罰金予以抵扣。有觀點(diǎn)認(rèn)為三者之間并不存在沖突，可以同時(shí)追究被告的法律責(zé)任[29]。例如，在（2019）黔06 民初74 號(hào)判決書(shū)中，該法院認(rèn)定：被告生產(chǎn)、銷售的食品不符合法定標(biāo)準(zhǔn)，刑事責(zé)任的承擔(dān)，不是阻卻其承擔(dān)相應(yīng)民事侵權(quán)責(zé)任的理由，故判決被告承擔(dān)所獲利潤(rùn)十倍懲罰性賠償金212 720 元[30]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為三種責(zé)任具有共同的價(jià)值追求，即都發(fā)揮懲罰功能，均可以避免潛在行為的重復(fù)發(fā)生，故可以在民事懲罰性賠償中抵扣行政罰款或刑事罰金。例如，（2020）魯1091 刑初195 號(hào)判決書(shū)以《行政處罰法》及相關(guān)法律規(guī)定為依據(jù)，以“性質(zhì)相同的金錢(qián)，一般按折抵原則處理，避免畸重的競(jìng)合懲罰”為支持抵扣的理由[31]；再如，（2019）粵0103 刑初1158號(hào)判決書(shū)和（2019）粵0103 刑初600 號(hào)判決書(shū)從罰金歸屬和罰金性質(zhì)考慮，認(rèn)為“上繳國(guó)庫(kù)是懲罰性賠償金的最終歸屬，上繳國(guó)庫(kù)導(dǎo)致民事懲罰性賠償金的性質(zhì)事實(shí)上與行政罰款、刑事罰金類似”[32]。因此，兩個(gè)案件最終參照民事賠償與行政罰款、刑事罰金競(jìng)合時(shí)抵扣的處理原則[33]。

（三）管理懲罰性賠償金的體制機(jī)制不健全

通過(guò)分析樣本案例可以發(fā)現(xiàn)，懲罰性賠償金管理體制機(jī)制存在兩方面的問(wèn)題。問(wèn)題一：懲罰性賠償金的歸屬不統(tǒng)一；問(wèn)題二：懲罰性賠償金的使用不規(guī)范[34]。針對(duì)問(wèn)題一，在樣本案例中，出現(xiàn)懲罰性賠償金被上繳國(guó)庫(kù)、被檢察機(jī)關(guān)代管、被收至專用賬戶、被納入公益訴訟指定賬戶、被審理法院代管、未明確懲罰性賠償金額歸屬的6 類情況，具體情況如圖2 所示。在所有支持懲罰性賠償?shù)?33 件司法判決中，有31 件責(zé)令將懲罰性賠償金上繳國(guó)庫(kù)的約占據(jù)全部案件的23%；有15 件由起訴人即檢察機(jī)關(guān)代領(lǐng)，約占全部數(shù)量的11%；有8 件判決劃至維護(hù)公共安全領(lǐng)域的專用賬戶，約占全部數(shù)量的6%；收歸公益訴訟人指定賬戶和由法院代管的案件各有4 件，均占全部案件的3%；當(dāng)然，沒(méi)有明確懲罰性賠償金額歸屬的案件共計(jì)71件，約占據(jù)全部案件的54%，占比最高。針對(duì)問(wèn)題二，當(dāng)前法律還未有明確的規(guī)定。樣本案例中，（2019）黔0181 刑初284 號(hào)判決書(shū)[35]和（2019）黔0181 刑初283 號(hào)判決書(shū)[36]中認(rèn)為，可以將懲罰性賠償金用于本地區(qū)食品安全領(lǐng)域的專項(xiàng)支出。還有，（2019）蘇0891 刑初38 號(hào)判決書(shū)[37]和（2020）蘇0723 刑 初36 號(hào)判決書(shū)[38]認(rèn)為，可以將懲罰性賠償金納入本地區(qū)公益基金，與其他類型的基金共同管理。

圖2 133 個(gè)樣本案例中懲罰性賠償金的歸屬

三、懲罰性賠償在食品安全民事公益訴訟中的改進(jìn)與適用思考

將食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度賦予明確的法律地位，是保障懲罰性賠償在食品安全民事公益訴訟中合法、規(guī)范、統(tǒng)一適用的重要前提。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)思考，為建立健全食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度提供思路。

（一）完善懲罰性賠償適用食品安全民事公益訴訟的法律依據(jù)

2022 年全國(guó)“兩會(huì)”，政協(xié)委員鄭錦春再次提議“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”，這是對(duì)落實(shí)關(guān)于食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求的一場(chǎng)廣泛而深刻的實(shí)踐[39]。因此，未來(lái)應(yīng)當(dāng)將此任務(wù)和要求抓緊落實(shí)。筆者認(rèn)為，可以采取3 種落實(shí)思路。第一，在《食品安全法》《民事訴訟法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律中正式明確在民事公益訴訟中可以適用懲罰性賠償制度的情況。但，考慮到《食品安全法》和《民事訴訟法》均在2021 年剛完成修正與修改，而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相較于《食品安全法》又有一般法的性質(zhì)。因此，從當(dāng)前形勢(shì)看，該思路可能尚難以盡快落實(shí)。第二，最高人民法院、最高人民檢察院應(yīng)聯(lián)合，在食品藥品案件的司法解釋或民事公益訴訟的司法解釋中明確賦予公益訴訟起訴人提出懲罰性賠償訴請(qǐng)的權(quán)利。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)食品安全民事公益訴訟的特殊性，將這相應(yīng)情形納入《食品安全法》懲罰性賠償?shù)倪m用條件，并將該類案件的案由確定為“侵權(quán)責(zé)任糾紛”。權(quán)利的明確使訴訟人的起訴行為“出師有名”，可以更準(zhǔn)確地適用法律規(guī)范，減少司法裁判中不必要的障礙。第三，建議最高人民法院和最高人民檢察院積極同步發(fā)行指導(dǎo)性案例，在指導(dǎo)案例中明確金額計(jì)算和金額管理的具體辦法，避免司法實(shí)踐中“同案異判”，以更好地發(fā)揮食品安全民事公益訴訟中懲罰性賠償金的功能。

（二）明確食品安全懲罰性賠償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)

懲罰性賠償制度中，科學(xué)確定計(jì)算賠償金額是有效發(fā)揮懲罰功能的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，科學(xué)確定食品安全民事公益訴訟中的懲罰性賠償金，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓住以下3 個(gè)“牛鼻子”問(wèn)題。

1.統(tǒng)一懲罰性賠償金計(jì)算基數(shù)

當(dāng)前，司法實(shí)踐中基本以被告的銷售額作為懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)，但具體是以案發(fā)當(dāng)日的銷售額為計(jì)算基數(shù)，還是以違法事實(shí)發(fā)生以來(lái)的銷售總額為計(jì)算基數(shù)則出現(xiàn)了分歧。筆者看來(lái)，單純以案發(fā)當(dāng)日的銷售額為計(jì)算基數(shù)實(shí)有不妥，主要有兩點(diǎn)原因。第一，除高成本交易外，大多數(shù)食品安全案件的單日銷售數(shù)額較低，若以此為計(jì)算基數(shù)，可能導(dǎo)致最終的賠償金額過(guò)低，難以發(fā)揮懲罰的功能。第二，單日銷售數(shù)額難以確定，原則上單日銷售數(shù)額的計(jì)算時(shí)間為當(dāng)日銷售開(kāi)始至被查封之時(shí)止，但執(zhí)法實(shí)踐中由于被查封的時(shí)間不一致可能導(dǎo)致最終被告承擔(dān)的賠償金額不同。即執(zhí)法時(shí)間不同，可能會(huì)使被告承擔(dān)過(guò)重的負(fù)擔(dān)，有違公平正義原則。另外，以案發(fā)以來(lái)的銷售總額為計(jì)算基數(shù)也存在一定的困難。例如，如何確定案發(fā)時(shí)間、案發(fā)以來(lái)銷售行為是否有中斷以及案發(fā)時(shí)間期間所有涉案食品性質(zhì)如何認(rèn)定等問(wèn)題，均不利于該項(xiàng)制度的順利開(kāi)展。

因此，筆者認(rèn)為，可以嘗試構(gòu)建“累進(jìn)式懲罰”辦法。其一，針對(duì)違法行為實(shí)施日即查處日的情況，嚴(yán)格按照單日銷售額為計(jì)算基數(shù)；其二，針對(duì)違法行為實(shí)施日非查處日的情況，采用單位期間處罰形式。例如，可以以每半月為一個(gè)單位，不滿半月的，依據(jù)四舍五入原則計(jì)算。綜合考量因素確定被告在單位期間內(nèi)的銷售總額，并以該銷售總額為懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)。如此，既可以避免單純以當(dāng)日銷售額為計(jì)算依據(jù)導(dǎo)致懲罰過(guò)輕的問(wèn)題，也可以合理追溯案發(fā)以來(lái)被告的銷售總額，盡可能地實(shí)現(xiàn)科學(xué)懲罰。

2.科學(xué)認(rèn)定懲罰性賠償考量因素

通過(guò)考察域外懲罰性賠償制度的司法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，其他國(guó)家和地區(qū)的法院在適用懲罰性賠償時(shí)擁有或緊或松的自由裁量權(quán)，但卻都將行為人的主觀目的認(rèn)定為行使自由裁量權(quán)的重要考量因素之一[40]。究其原因?yàn)?，行為人的主觀惡性越大，則越應(yīng)該受到更嚴(yán)厲地處罰，發(fā)揮懲罰性賠償?shù)膽土P功能。事實(shí)上，威懾功能的發(fā)揮與懲罰性賠償金額的多寡具有密切的聯(lián)系。例如，為了獲取不菲利益而故意甚至是惡意添加有害物質(zhì)的食品企業(yè)，對(duì)比于僅因過(guò)失導(dǎo)致生產(chǎn)出不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品企業(yè)，兩者所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該是不同的，顯然前者故意的主觀惡性更強(qiáng)[41]。因此，未來(lái)可以綜合考量被告在案前準(zhǔn)備程度、行為中的危害度以及案發(fā)后的認(rèn)罪悔罪的態(tài)度等因素，予以被告主觀惡性的推斷。同樣，筆者建議，以牟取暴利為主觀目的，生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的，嚴(yán)格以非法獲利的十倍承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任；僅有輕微過(guò)失的，應(yīng)酌情降低懲罰倍數(shù)，激發(fā)靈活而合理的懲罰功能[42]。

3.厘清民事賠償與行政罰款、刑事罰金的關(guān)系

筆者認(rèn)為可以參照《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第十四條規(guī)定，即行為人有能力同時(shí)承擔(dān)民事、行政和刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)；無(wú)法同時(shí)負(fù)擔(dān)三項(xiàng)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先承擔(dān)民事責(zé)任[43]。一方面，綜合考慮立法精神和司法判例，從法律性質(zhì)上來(lái)看，民事懲罰性賠償與行政罰款、刑事罰金系有不同的法律性質(zhì)。若不考慮行為人的承受能力，輕易抵扣，有違法律規(guī)定和立法精神。另一方面，對(duì)于涉及共同犯罪附帶民事訴訟或單位犯罪附帶民事訴訟等復(fù)雜案件時(shí)，雖然三者不予以抵扣會(huì)使被告承擔(dān)較重的處罰，但考慮到抵扣可能導(dǎo)致民事賠償、行政罰款和刑事罰金三者的法律關(guān)系混亂，同時(shí)增加執(zhí)行的困難，因此，建議優(yōu)化懲罰性賠償金的司法適用，厘清三者法律關(guān)系，杜絕重復(fù)抵扣或交叉懲罰，避免出現(xiàn)賠償金額畸重畸輕的現(xiàn)象[44]。

（三）健全懲罰性賠償金管理體制

當(dāng)前，在食品安全民事公益訴訟中懲罰性賠償金的歸屬及利用的法律規(guī)定尚處于建設(shè)階段。通過(guò)梳理樣本案例，筆者共總結(jié)出6 種懲罰性賠償金的歸屬，可以劃分為以下三個(gè)大類。筆者認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)應(yīng)結(jié)合司法實(shí)際，進(jìn)一步規(guī)范懲罰性賠償金的管理體制，使懲罰性賠償金得到更規(guī)范、更有序、更合理的使用[45]。

1.上繳國(guó)庫(kù)

通過(guò)梳理樣本案例可以發(fā)現(xiàn)，除未明確歸屬之外，直接說(shuō)明上繳國(guó)庫(kù)屬于當(dāng)前司法實(shí)踐中較為普遍采用的方式。選擇上繳國(guó)庫(kù)的方式，主要有以下的考量。國(guó)家相對(duì)于原被告雙方，處于公平中立的地位，將懲罰性賠償金收歸國(guó)庫(kù)既可以起到懲罰被告，又可以避免資金流失之風(fēng)險(xiǎn)。但收歸國(guó)庫(kù)也存在一定爭(zhēng)議。即國(guó)庫(kù)中的資金應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配至有需要的領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域包括但不限于食品安全公共利益。但事實(shí)上，懲罰性賠償金發(fā)揮其功能的最終目的是填補(bǔ)當(dāng)下用于食品安全公益事業(yè)的開(kāi)銷。倘若沒(méi)有將食品安全民事公益訴訟中的懲罰性賠償金用于食品安全公益事業(yè)的開(kāi)銷，將可能會(huì)影響維護(hù)食品安全公共利益的積極性，還可能會(huì)誘發(fā)“舌尖上的威脅”[46]。

2.國(guó)家機(jī)關(guān)代管

樣本案例中，行使代管權(quán)的主體主要是檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。同時(shí)，判決資金歸屬于“公益訴訟指定賬戶”也可以理解為收歸至當(dāng)?shù)貒?guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)代管。樣本案例中，由前述三個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)代管懲罰性賠償金的案件共計(jì)有23 件，占支持懲罰性賠償案件的17.3%。例如，在（2020）川1325 刑初41 號(hào)判決書(shū)中，判決“懲罰性賠償金449 196 元，由公益訴訟起訴人將此款依法處理”；再如，在（2021）桂0502刑初113 號(hào)判決書(shū)中，判決“被告人支付懲罰性賠償金人民幣300 元（被告人已將賠償金人民幣300 元交到法院代管）”；還有，在（2020）皖0621 刑 初98 號(hào)和（2020）皖0621 刑 初14 號(hào)判決書(shū)中，判決被告人將“該賠償款交至公益訴訟起訴人指定賬戶，依法處理”。相較于上繳國(guó)庫(kù)，當(dāng)?shù)貒?guó)家機(jī)關(guān)更了解本行政區(qū)域內(nèi)食品安全的管理情況，故由其代管有更具針對(duì)性和可操作性；但由國(guó)家機(jī)關(guān)代管，代管機(jī)關(guān)是否具有分配權(quán)，判決書(shū)中的“依法處理”具體是何含義等疑問(wèn)均需要予以明確解答[47]。

3.納入專項(xiàng)公益基金

樣本案例中，共有4 件案例被判決將懲罰性賠償金納入專項(xiàng)公益基金。例如，在（2019）蘇0891 刑初38 號(hào)判決書(shū)中，法院判定“上述懲罰性賠償金由淮安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民檢察院納入公益基金管理”。筆者認(rèn)為，將懲罰性賠償納入專項(xiàng)基金管理的方式較為科學(xué)。一方面，在此類訴訟中，懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)遵守“取之于食，用之于食”的基本原則。例如，可以用于補(bǔ)償遭受食品侵害的消費(fèi)者、用于支持該類案件消費(fèi)者起訴取證以及用于維護(hù)公眾食品安全利益的其他途徑?；鸬墓芾碚咄ㄟ^(guò)預(yù)先發(fā)布補(bǔ)償公告，告知受侵害消費(fèi)者申領(lǐng)補(bǔ)償金的程序和期限，便于保障受害者的知情權(quán)和獲償權(quán)。另一方面，可以汲取其他國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。例如，巴西以集團(tuán)訴訟的形式支持公益性消費(fèi)類的司法案件[48]。在巴西，社會(huì)組織、檢察部門(mén)和行政部門(mén)均有資格在公益訴訟中要求懲罰性賠償，原告方勝訴后，賠償金的部分用于補(bǔ)償受害者，另一部分納入專項(xiàng)公益基金賬戶[49]。該方法被英國(guó)、美國(guó)和日本等國(guó)家和地區(qū)廣泛借鑒[50]。

四、結(jié)論與展望

各地方法院支持食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求已經(jīng)較為普遍。因此，建立健全食品民事公益訴訟懲罰性賠償制度勢(shì)在必行。在制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)考慮司法實(shí)踐存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以立法制度體系、懲罰性賠償金的計(jì)算體系和管理體系三個(gè)方面為著力點(diǎn)，爭(zhēng)取盡快在法律中明確確立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。當(dāng)然，礙于樣本案例的梳理和參考資料的局限，本文對(duì)當(dāng)前司法實(shí)踐中存在的問(wèn)題總結(jié)可能并不全面，提出的解決對(duì)策也有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。未來(lái)，筆者將持續(xù)關(guān)注該領(lǐng)域，以期挖掘更具有現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題，并提出更有效的解決方案。